Part 21

En 574-180, Caton avait donné à ferme, en qualité de censeur, à des prix élevés, la perception des impôts, et, avec des rabais très raisonnables, l’exécution de grands travaux publics. Il avait fait là son devoir de magistrat intègre et soucieux des finances de l’État. Mais voici que la faction de Flamininus ne veut pas qu’il en soit ainsi; elle intrigue au Sénat, et obtient, par la pression la plus éhontée, une délibération qui casse les adjudications et en ordonne de nouvelles plus favorables aux publicains. Certains tribuns, plus ardents que les autres, rapporte Plutarque[369], voulaient même que l’on citât Caton devant le peuple, pour avoir, sans doute, trop bien veillé aux intérêts du trésor public.

[369] Plut., _Caton_, 17. Voy. Duruy, _loc. cit._, p. 352. Tite-Live, XXXIX, 44.

Peu de temps après, les censeurs Claudius Pulcher et Sempronius Gracchus, voulant renouveler une mesure antérieurement prise par Caton, avaient interdit à ceux qui, sous la censure précédente, avaient pris part aux adjudications, de se présenter actuellement comme _socii_, et même comme _affines conductionis_. Cela provoqua une véritable émeute, et les publicains se transportèrent auprès du tribun, qui consentit à proposer une loi annulant les nouvelles adjudications, et autorisant tous les citoyens indistinctement à se présenter aux enchères, qu’on dut recommencer. Les censeurs furent mis en jugement. Les publicains s’habituaient à faire la loi[370].

[370] Tite-Live, XLIII, 16.

Les mœurs s’altèrent, la plèbe se réveille et s’agite, car nous touchons aux premières années du septième siècle de Rome. Les grandes lois agraires vont inaugurer le mouvement démocratique qui se personnifie sous le nom des Gracques.

Les publicains étaient la bourgeoisie riche; ils eurent à souffrir des lois agraires d’abord, autant que le patriciat. Aussi vit-on les deux ordres se prêter un mutuel concours pour frauder, notamment la loi agraire de Licinius Stolon, qui défendait à tout citoyen de posséder plus de 500 jugères (126 hectares) de terres publiques, et d’y nourrir plus de 100 têtes de gros bétail et 500 têtes de petit[371]. Les nobles (_nobiles_), en rendant la justice, et en réglant, au Sénat, les comptes de l’État, se montrent indulgents pour les adjudicataires des pâturages, et acceptent sans contrôle leurs déclarations, pour que ceux-ci les laissent, à leur tour, mener leurs immenses troupeaux paître gratuitement sur les terres publiques. La prépondérance des publicains s’établit donc de plus en plus solidement dans toutes les affaires qui les intéressent. En combattant ouvertement avec les uns, en pactisant habilement avec les autres, ils arrivent à leur but.

[371] Velleius Paterculus, II, 6; Cicéron, _De lege agraria_, II, 5; Appien, _G. civ._, I, 8. Voy. Belot, _Hist. des chev._; Tite-Live, liv. XXXIX.

§ 2.--Les Gracques.--Loi agraire.--Loi frumentaire.--Loi judiciaire; ses effets par rapport à la puissance des publicains et des spéculateurs (621-133, 643-111).

La révolution politique et financière des Gracques, commencée en vue de donner l’aisance à la plèbe, et d’opposer aux excès d’une aristocratie hautaine et immodérée, une classe moyenne sage et forte, eut des conséquences tout opposées sur les destinées de Rome.

Les Gracques s’étaient assigné une mission élevée et patriotique, ils avaient apporté au service de leur cause, des cœurs généreux, des âmes fortes et vraiment romaines, de rares qualités d’intelligence et de courage. C’est ce qui a rendu leur nom illustre dans l’histoire, et, à cet égard, la fière patricienne qui leur avait donné le jour, et qui leur fit entendre souvent les avertissements d’une âme supérieure, a pu légitimement se faire appeler avec orgueil, la mère des Gracques.

Mais ils n’avaient pas prévu, sans doute, les redoutables conséquences de leurs innovations aventureuses; et lorsqu’ils les aperçurent, il était trop tard pour s’en rendre maître, soit à cause de la force du courant irrésistible qu’ils avaient créé, soit parce qu’ils se laissèrent entraîner eux-mêmes, par les passions d’une lutte profondément animée, et qui ne tarda pas à devenir violente.

Presque sur tous les points de leur vaste entreprise, ils manquèrent leur but, ou le dépassèrent. Par la loi _agraire_, ils redoublèrent les éléments de discorde et jetèrent le trouble dans le monde romain; ils inaugurèrent, par la loi _frumentaire_, la plus détestable et la plus fatale des institutions, la plus opposée à l’objet de leur loi agraire; enfin, ils assurèrent le triomphe des publicains, de l’aristocratie d’argent, et garantirent pour longtemps l’impunité à leurs plus affreuses exactions, par l’effet de leur loi _judiciaire_, toujours combattue et toujours persistante, par ses effets, jusqu’à Sylla.

Nous ne dirons que quelques mots des lois agraires et frumentaires, nous insisterons, au contraire, beaucoup plus sur les lois judiciaires, qui constituent un des points les plus importants de l’histoire des publicains et même de l’histoire politique et financière de Rome.

1º _Loi agraire._--Certainement les lois agraires, du moins celles des Gracques, ne touchèrent pas, en principe, aux propriétés privées; elles ne furent pas, comme on le dit quelquefois par erreur, des lois communistes en elles-mêmes. Nulle part, nous l’avons établi, la propriété n’a été proclamée plus inviolable qu’à Rome.

Il faut, pourtant, voir les choses sous le vrai jour de la réalité; ces concessions temporaires qu’il s’agissait de remanier et de distribuer aux pauvres, étaient restées, pour la plupart, deux ou trois siècles en la possession héréditaire des familles auxquelles il s’agissait de les enlever sans indemnité, afin que d’autres en pussent jouir, à leur tour, comme de la chose de tous. Or beaucoup de ces biens avaient été aliénés par leurs possesseurs, à titre de vente ou d’échange. Le caractère de concession à terme s’était effacé, devant des actes qui en avaient fait, par erreur sans doute, mais presque unanimement, dans l’opinion de leurs possesseurs séculaires, une propriété patrimoniale et véritable. Il fallait remonter à des temps oubliés, pour établir la légalité des titres de l’État. Dans de semblables conditions, que peut être la légalité? «Qu’importe, en pareil cas», dit Mommsen, «la décision des jurisconsultes dans la pratique des affaires? Bien plus, les répartiteurs, choisis dans le parti ardent, prenaient parfois sans scrupule dans le domaine privé[372].» On devine l’immense trouble que durent produire, parmi les antiques concessionnaires, ces bouleversements inattendus (621-133).

[372] Mommsen, _loc. cit._, t. V, pp. 35 et 44.

Spurius Cassius, Licinius Stolo, Flaminius, avaient précédé, il est vrai, les Gracques dans cette voie; et les membres les plus éclairés de la noblesse, Mucius Scævola, Licinius Crassus et Appius Claudius, avaient donné leur assentiment à la loi agraire de Tibérius Gracchus; mais les lois de cette nature ne se font d’ordinaire bien connaître que dans l’application[373]. Il eût fallu une prudence extrême dans la mise en pratique, pour les rendre inoffensives et les empêcher d’être iniques[374].

[373] Laboulaye, _loc. cit._, p. 206.

[374] De vives discussions se sont élevées dans ces derniers temps, spécialement sur la loi agraire de Licinius Stolon; les uns ont dit qu’elle avait osé toucher même aux propriétés privées, d’autres ont été jusqu’à nier son existence, malgré les affirmations formelles de Tite-Live. Nous ne pouvons pas ici entrer dans le débat, mais il nous paraît difficile de supposer une erreur ou un mensonge de la part de Tite-Live, pour des faits aussi graves, et datant de cette époque.

D’ailleurs, après avoir provoqué ces désordres, la loi agraire des Gracques ne profita même pas à ceux pour qui elle avait été faite, et la loi frumentaire, nous le verrons, concourut à ce résultat. Les concessions furent revendues immédiatement à leurs anciens possesseurs à vil prix, sur beaucoup de points, ou abandonnées par les concessionnaires habitués aux facilités de la ville, et bientôt dégoûtés de l’isolement et de la rudesse de la vie des champs.

C’étaient les publicains et les nobles d’Italie qui avaient eu particulièrement à souffrir de ces lois. «Tibérius et Caius Gracchus, en proposant de partager le domaine public que Rome avait en Italie, aux pauvres des tribus rustiques, blessaient les chefs italiens, comme l’aristocratie équestre des municipes et la noblesse du Sénat romain. Aussi Salluste (_Jugurtha_, 42), Tite-Live (_Epitome_, 53), Appien (_G. civ._, 10 et 19) s’accordent à dire que ce fut la coalition de toutes les aristocraties de Rome et de l’Italie qui fit échouer la loi agraire. Comment dissoudre cette coalition? Comment séparer les sénateurs de Rome des chevaliers romains et des nobles des villes alliées? Caius Gracchus en trouva le moyen, mais en excitant des passions redoutables qui devaient survivre à la loi agraire. Aux Italiens il offrit le droit de cité romaine, comme compensation de la perte des terres publiques (Appien, I, 21). Aux chevaliers, surtout aux publicains, il donna la judicature[375].»

[375] Belot, _Hist. des chev._, p. 196.

Il fallait au moins cela aux publicains, pour leur imposer un instant silence, et pour que, joignant leurs plaintes à celles des sénateurs, ils ne s’entendissent pas bientôt avec eux, en vue de marcher ensemble à l’assaut des institutions démocratiques nouvelles.

Les lois agraires avaient donc satisfait quelques personnes, mais en avaient mécontenté profondément beaucoup. La loi agraire Thoria dut venir, peu de temps après, en 643-111, rétablir en partie l’ordre et la paix, troublés par les Gracques, parmi les possesseurs du sol, spécialement en Italie, en Afrique et dans le territoire de Corinthe. Quant aux publicains, nous verrons que la conquête de la judicature était de nature à leur faire aisément oublier les ennuis que leur avait donnés la loi agraire; elle devait en compenser largement tous les dommages.

2º _Loi frumentaire._--Caius Gracchus fit une innovation peut-être plus grave encore que toutes les autres, au point de vue des principes économiques, et des résultats funestes qui se produisirent par la suite, en établissant le droit à un rabais sur les blés, au profit de tout citoyen qui se ferait inscrire pour en bénéficier. Ce fut l’origine des lois sur les frumentaires, de ces lois que nous déclarerions, dans notre langage actuel, tout empreintes du socialisme d’État le plus dangereux.

Cette question des lois frumentaires se rattache spécialement à l’histoire des publicains, par les entreprises de fournitures que nécessitèrent les distributions de vivres, c’est-à-dire indirectement, au point de vue où nous nous plaçons en ce moment; mais elle est de telle importance dans l’histoire financière et économique de Rome, que nous ne saurions la passer sous silence. Elle fait partie intégrante de l’œuvre révolutionnaire des Gracques.

Ce sont en effet ces droits à l’assistance, créés au profit de la plèbe, qui contribuèrent à réunir dans Rome, les trois cent mille frumentaires redoutés de tous, et dont Sylla, César, Auguste, les maîtres tout-puissants osèrent seuls diminuer le nombre ou arrêter les excès. Et l’on peut dire même, que si Caius Gracchus livra l’État aux abus déjà très graves des publicains, c’est surtout parce qu’il eut besoin d’eux, pour subvenir aux frais de ces distributions de plus en plus ruineuses et difficiles à organiser[376].

[376] Mommsen, _Hist. rom._, t. V, p. 68.

Sous le couvert de ce droit nouveau à l’alimentation, qu’un abîme sépare de la charité, ces frumentaires devinrent vite la foule des oisifs et des affamés qui parcouraient, à certains jours, les rues de la cité, avec des cris sinistres, demandant du pain et les jeux du cirque, prêts à se vendre au plus offrant, ou à mettre les armes à la main, si on ne les satisfaisait pas, et si on avait l’air de les craindre.

Il fallut le despotisme militaire des empereurs et des prétoriens pour les réduire. C’était la marche naturelle des choses. Les excès d’une démocratie sans frein avaient amené la démagogie, ils devaient rendre inévitable la souveraineté brutale de la force.

Par les distributions de terre, les Gracques avaient voulu appeler vers la campagne les pauvres de Rome, et retenir aux champs ceux qui étaient tentés de les abandonner; mais en ajoutant, aux attraits de la ville, les distributions gratuites de blé, ils firent bien plus efficacement le contraire; ils ne firent que redoubler la tendance fatale au délaissement de l’agriculture par le paysan, et accroître la tourbe des prolétaires et des mécontents, qui ne se donnaient pas même la peine de chercher du travail pour vivre honnêtement.

Les lois agraires avaient, en principe du moins, une limite bien établie: celle du domaine privé. Les distributions ne pouvaient en avoir; elles finirent par dépasser toute mesure.

Le droit à l’assistance, aussi bien que le droit au travail, ce sont là, sous des formes parfois captieuses, des atteintes directes, injustes et périlleuses, portées par l’intermédiaire de l’État, et sous le couvert de l’impôt, à la propriété privée qui doit rester inviolable.

L’impôt ne doit pas être un moyen de prendre à l’un le bien qu’il a légitimement acquis, au prix de son travail personnel ou de l’épargne, pour le donner à un autre qui n’a rien fait pour le mériter; c’est en cela que consiste le mal du socialisme, avec ses répartitions nécessairement arbitraires, injustes pour le présent, dissolvantes pour l’avenir.

A raison de l’inégalité des mérites, la prétendue égalité des biens imposée par l’État serait la plus choquante et la plus funeste des injustices, si on pouvait un instant la supposer possible dans la société humaine.

En vertu des mêmes principes, sous quelque nom qu’elles se fassent, quand elles prennent la force d’un droit, les distributions gratuites deviennent, d’un seul coup, des primes offertes à la paresse contagieuse et mauvaise conseillère.

Très différente de tout cela, distribuée par les patrons de la _gens_ à leurs clients fidèles, l’antique sportule reposait, avec les mœurs de l’antique cité, sur une communauté de sentiments, d’intérêts, de traditions, d’idées politiques et de culte religieux, sur une réciprocité très effective de devoirs et de services; elle contribuait à maintenir des groupes familiaux vigoureux, disciplinés, parfois très considérables, et constituant par le fait, une précieuse force de conservation et d’ordre pour l’État.

Rien de semblable n’existait dans la nouvelle sportule. Réclamée comme un droit, payée par nécessité et sans considération de personnes, elle ne devait créer aucun lien de reconnaissance, aucune obligation réciproque; elle ne pouvait qu’aggraver tous les maux dont l’État était menacé.

Le paupérisme et les malheurs de la plèbe ne disparurent donc pas sous les bienfaits des Gracques. Bien au contraire; des éléments nouveaux se reconstituaient et se développaient sans cesse, pour augmenter l’armée de la misère. C’est le cercle vicieux de toutes les tentatives socialistes. «Tibérius avait cru appeler à lui le peuple, il souleva la multitude.»

Ce n’était pas assurément le moyen de constituer ce corps puissant et modéré à opposer aux deux aristocraties privilégiées dans le but élevé d’organiser une démocratie durable et égalitaire qui devait, suivant le mot de Velleius Paterculus, s’étendre jusqu’aux Alpes. «Ce que Rome avait été avant les Gracques», dit Duruy, «elle l’était encore vingt ans après; seulement, il y avait plus de misères avec moins d’espérances[377].»

[377] Duruy, t. II, p. 155; _Histoire des Romains_, ch. XXII.

Les Gracques succombèrent sous le poids de leur propre révolution. De ce grand mouvement, deux choses surtout restèrent: les distributions de l’annone et l’administration de la justice passée aux mains des chevaliers, en vertu de la loi dont Caius Gracchus fut le promoteur. Après Tibérius, Caius Gracchus fut emporté à son tour, et certains de ses plus chauds partisans, au nombre environ de trois mille, furent massacrés; d’autres furent jetés en prison et tués sans jugement. Les Gracques morts, le Sénat n’eut qu’un but: effacer par tous les moyens le souvenir de leurs œuvres.

3º _Loi judiciaire._--Montesquieu et Mommsen ne font que reproduire les opinions exprimées par presque tous les écrivains romains eux-mêmes, lorsqu’ils signalent l’immense portée de ce changement dans l’ordre judiciaire, qui enlevait le droit de juger aux sénateurs, pour le donner aux chevaliers. C’est par là que nous allons voir les publicains arriver au point culminant de leur carrière politique et financière.

«Les chevaliers étaient les traitants de la République», dit Montesquieu; «ils étaient avides; ils semaient les malheurs dans les malheurs, et faisaient naître les besoins publics des besoins publics. Bien loin de donner à de telles gens la puissance de juger, il aurait fallu qu’ils eussent été sans cesse sous les yeux des juges. Il faut dire cela, à la louange des anciennes lois françaises; elles ont stipulé avec les gens d’affaires, avec la défiance qu’on garde à des ennemis. Lorsqu’à Rome les jugements furent transportés aux traitants, il n’y eut plus de vertu, plus de police, plus de lois, plus de magistratures, plus de magistrats[378].»

[378] _Esprit des lois_, liv. XI, ch. XVIII.

«Au sein de la nouvelle société de haute finance», dit à son tour Mommsen, «il se forma un groupe puissant, une sorte de sénat commercial, qui pesa bientôt sur le vrai Sénat de Rome... Il n’est point téméraire de croire que la désignation aux fonctions judiciaires portait, de préférence, sur les principaux partenaires des grandes sociétés financières, de la compagnie fermière des impôts d’Asie ou autres... La concordance des listes des jurés d’une part, et des tableaux des publicains associés de l’autre, fera aisément comprendre toute la puissance de l’anti-Sénat organisé par Gracchus[379]... En donnant à l’ordre marchand le contrôle des fonctionnaires provinciaux, la loi avait mis ceux-ci dans la nécessité de faire cause commune avec les premiers; fermant les yeux sur les excès des capitalistes, ils s’assuraient pour eux-mêmes la liberté illimitée du pillage et l’impunité devant la justice[380].»

[379] Mommsen, _Hist. rom._, t. V, p. 61-62.

[380] Mommsen, _op. cit._, p. 63 et suiv.

C’est au moyen des lois judiciaires, principalement, qu’ils arrivèrent à ces résultats[381]; et M. Laboulaye rapporte très-exactement que les sénateurs et les chevaliers se disputèrent avec une ardeur qui alla jusqu’à la guerre civile, ce nouvel instrument de règne, dont chacun reconnut bientôt toute la force[382].

[381] La loi judiciaire dont nous allons nous occuper, fut rendue en 632-122, sur l’initiative de Caius Gracchus, mais son frère Tibérius avait déjà préparé un projet de loi judiciaire que la mort ne lui permit pas de poursuivre. Plus modéré que Caius sur ce point, Tibérius voulait partager les jugements entre les sénateurs et les chevaliers, tandis que Caius en repoussa complètement les sénateurs. Tibérius fit rendre une autre loi dite judiciaire, mais qui ne se rattache pas au sujet actuel malgré son nom. (Dion Cassius, fragm. 88. Voy. Belot, _op. cit._, p. 228.)

[382] _Essai sur les lois criminelles des Romains_, p. 186.

Nous allons voir, en effet, à partir de la loi de Caius Gracchus jusqu’à l’époque d’Auguste, les lois judiciaires se succéder nombreuses. C’est aux chevaliers ou plutôt sous leur nom, aux publicains, que, par ces lois, la juridiction fut maintenue presque constamment en droit ou en fait jusqu’à Sylla[383], et puis, bientôt après, jusqu’à l’Empire. Ce fut, suivant l’expression moderne que nous placions en relief, dès nos premières lignes, l’organisation de la _tyrannie judiciaire_.

[383] On sait que les faits punissables peuvent être, à Rome, l’objet de plusieurs genres de poursuites. La poursuite d’un fait comme délit privé n’empêche pas l’exercice d’un _crimen publicum_ ou accusation publique à l’égard de ce même fait, sauf application des règles du non cumul.

Or, l’action privée dont parle le Digeste à l’égard des publicains (L. 1 et 5, § 1, D., _de publicanis_, et loi 9, § 5), qui autorise même une peine extraordinaire ou une action équivalente, pour protéger les contribuables contre leurs abus, devait exister déjà à l’époque des Gracques; cela n’empêcha pas assurément l’existence et l’application de lois criminelles qui pouvaient amener les prévaricateurs et les concussionnaires devant le peuple, le Sénat, ou les _quæstiones perpetuæ_.

Lorsque les chevaliers furent admis à la judicature, ils le furent évidemment en droit, comme ils l’étaient déjà presque toujours en fait, aussi bien en matière privée qu’en matière publique. Mais les effets de l’innovation ne se firent sentir qu’en cette dernière matière; nous laisserons donc de côté, pour le moment, la question des actions privées.

Nous nous bornerons à rappeler, qu’en principe, la souveraineté judiciaire, particulièrement en matière criminelle, appartint de tout temps au peuple dans ses comices. Cicéron disait encore, par respect pour cette antique règle: «Ce sont les sénateurs, les chevaliers, les tribuns de la solde qui jugent, mais ce sont les trente-cinq tribus qui condamnent» (Cicéron, _Pro domo_, 16 et 17), entendant exprimer par là, sans doute, que toutes les sentences rendues par les tribunaux ne l’étaient que par délégation du peuple romain.

Mais la juridiction qu’exerçaient les comices avait été progressivement déférée aux commissions nommées pour un seul procès; puis furent établies les _quæstiones perpetuæ_, c’est-à-dire des commissions nommées pour un an, avec mission de statuer sur les faits en vue desquels elles avaient été spécialement nommées.

La pratique des jugements par commissions ou _quæstiones_ fut adoptée sans difficulté; ce fut Calpurnius Pison, surnommé l’honnête homme, Frugi, qui, pendant son tribunat de l’an 605-149, organisa la première _quæstio perpetua_ contre les exactions des gouverneurs de province (_de pecuniis repetundis_). Bientôt d’autres _quæstiones_ pour des crimes touchant directement à l’ordre public et aux finances furent organisées, notamment en vue du péculat, de la brigue, du crime de lèse-majesté. C’est là que se produisit l’effet redoutable des lois judiciaires.

Bien qu’en principe chaque loi punissant un crime fût indépendante des autres, établît une _quæstio_ spéciale, et réglât d’ordinaire, non seulement la qualification du fait et ses suites, mais encore la compétence et la procédure de l’incrimination qu’elle établissait, il y avait, cependant, des règles qui dominaient tout le système, et des lois également applicables à toutes les affaires criminelles. Il en fut ainsi, certainement, des lois relatives au recrutement des juges, c’est-à-dire des lois judiciaires.

Ceux qui n’ont vu, dans les luttes sur les lois judiciaires de Rome, que des compétitions de castes entre le Sénat et les chevaliers, en dehors desquelles les autres classes de citoyens restaient indifférentes, n’en ont donc pas saisi toute la portée. C’est le peuple tout entier qui votait et soutenait de parti pris ces lois, notamment, parce qu’il était intéressé aux exactions des publicains dont il devait bénéficier, à raison des _partes_, des _actions_ répandues à l’infini dans ses mains. Les provinciaux à peu près seuls avaient à souffrir de leurs effets immédiats.

Le peuple avait été si reconnaissant à Caius Gracchus de sa loi judiciaire, qu’il lui avait laissé le droit de choisir lui-même les chevaliers qui seraient juges[384].

[384] Plutarque, _Vie de C. Gracchus_, 37.