Part 15

En Sicile, les publicains, même de l’ordre le plus élevé, furent aussi pris parmi les indigènes, ils le furent, parfois, parmi les femmes de mauvaise vie, et même parmi les esclaves. Il est vrai que c’est sous la préture de Verrès que les faits racontés par Cicéron se passaient, et que Verrès n’avait aucun scrupule, ni pour le choix des personnes, ni pour celui des procédés; en tout cas, la chose est indubitable. «_Æschrionis Syracusani uxor est Pippa... Hic Æschrio Pippæ vir adumbratus, in Herbitensibus decumis novus instituitur Publicanus[240]._» Cet Eschrion de Syracuse est admis à l’adjudication; c’est donc un _Manceps_ pérégrin. D’ailleurs, pour lever tous les doutes, nous n’avons qu’à faire remarquer que Cicéron justifie ce choix des indigènes: «_Siculi siculos non tam pertimescebant._» «Les Siciliens ne redoutaient pas autant les Siciliens.»

[240] _In Verr._, act. II, lib. III, nºs 33 et 34.--Paul parle aussi, dans un texte du Digeste, L. 47, _pr._, D., 49, 14, _de jure fisci_ d’une femme: «_Moschis quædam fisci debitrix ex conductione vectigali._»

Mais Verrès avait été bien plus loin. Il avait envoyé, non comme agent, mais comme publicain _decumanus_, un esclave, dans une petite ville de son territoire. Cicéron s’en indigne: «_Cur hoc auctore, non Romæ quoque servi publici ad vectigalia accedant[241]._» Une autre fois, c’est un esclave de Vénus qu’emploie Verrès, Banobal; et Cicéron, de plus en plus irrité par cette audace, s’écrie: «_Cognoscite nomina publicanorum[242]._» «Connaissez les noms des publicains.»

[241] _In Verr._, act. II, lib. III, nº 37.

[242] _In Verr._, act. II, lib. III, nº 39.

Dans les discours sur les blés, où il est constamment question de publicains, nous trouvons un autre détail digne d’être noté, c’est que fréquemment des villes entières, se constituant en société, se portaient elles-mêmes adjudicataires de la levée de leurs propres impôts[243].

[243] _Eod._, nº 42.

Les douanes d’Asie, comme celles de Sicile, ont été affermées tant au profit des publicains qu’au profit des indigènes[244].

[244] Vigié, _Des douanes dans l’empire romain_, p. 75.

Enfin, il est probable que lorsque les Romains adoptaient les modes de répartition et de perception d’un impôt tels qu’ils existaient dans une province conquise, ils devaient admettre, ordinairement aussi, les adjudicataires indigènes qui leur offraient, avec leur expérience personnelle et spéciale, des garanties de solvabilité. Il en fut ainsi probablement en Égypte, et c’est ce qui s’était produit pour la Sicile et la province d’Asie, à certaines époques.

§ 6.--Conditions diverses de capacité.

Nous ne ferons qu’indiquer ici l’existence de certaines incapacités prononcées par les lois. Pour ceci encore, c’est ailleurs que nous devrons entrer dans les détails de la matière; nous devons faire remarquer seulement, pour que notre coup d’œil d’ensemble sur le personnel des sociétés soit complet, qu’on avait déclaré incapables de faire partie des sociétés adjudicataires, quelques personnes, pour des raisons spéciales et diverses.

C’étaient d’abord: les magistrats chargés d’attributions financières, à qui il était défendu de se porter _mancipes_. Ce furent aussi les mineurs de vingt-cinq ans, les tuteurs et curateurs, les reliquataires d’un précédent bail et autres débiteurs du fisc (L. 49, D., 19, 2.--L. 46, § 14, D., 49, 14.--L. 9, §§ 2 et 3, D., 39, 4). L’incapacité pouvait aussi résulter d’une sentence judiciaire (L. 9, D., 48, 19) ou d’un simple ordre de censeur et porter même sur la qualité de _particeps_.

Enfin, nous constatons qu’en 217 ou 219 avant J.-C., la loi _Claudia_ défendit aux sénateurs ou fils de sénateurs d’avoir un navire qui tînt plus de 300 amphores, pas plus que ce qu’il fallait pour les besoins de leurs domaines; elle leur prohibait toute spéculation, et notamment le droit de prendre part aux entreprises publiques[245]. Nous l’avons dit, il est probable qu’ils ne se portèrent pas _mancipes_; mais on a pu soutenir qu’ils devaient être _socii_, peut-être sans être administrateurs; on peut affirmer, dans tous les cas, qu’ils furent très largement _participes_, c’est-à-dire actionnaires.

[245] Tombée en désuétude sous Cicéron, cette disposition fut renouvelée par la loi Julia, _repetundarum_. Dion Cassius et Asconius disent formellement que la prohibition était générale: «_Quæstus omnibus patribus indecorus._» V. _infra_, § 7, p. 141.

§ 7.--Les publicains appartiennent à l’ordre des chevaliers qu’ils comprennent presque en entier.

Ce fut parmi les riches bourgeois que se recrutèrent les publicains, c’est-à-dire parmi ceux que l’on appelait à Rome les chevaliers. Il en fut de même pour les banquiers et par la même raison. Vers la fin de la République, l’esprit de spéculation s’était si universellement répandu dans cette classe de citoyens, que l’on confondait à peu près ces désignations. Cicéron dit: «_Publicani, hoc est equites Romani[246]._» «Publicains, c’est-à-dire chevaliers romains.» Les deux noms représentaient, pourtant, deux choses très différentes, par leur origine et leurs caractères politiques.

[246] _In Verr._, II, III, 72.--Quintus, _Cic. de petit. consul._, I.

Ce qu’il y avait au fond de cette habitude de langage, c’est que tous ceux qui pouvaient spéculer ouvertement, le faisaient sans scrupules et souvent avec une passion effrénée.

M. Émile Belot a consacré un chapitre de son _Histoire des chevaliers_ aux entreprises financières de l’ordre qu’il étudie. Il indique les origines de cet ordre, en admettant l’opinion de Niebuhr, qui nous paraît, en réalité, très conforme aux traditions aristocratiques et exclusives de la cité. Le Romain de vieille race ne veut pas être confondu avec le reste du monde, pas même avec les hommes des autres races italiennes.

Les chevaliers, d’après ce système historique, se seraient recrutés surtout dans la bourgeoisie des villes italiennes attirée à Rome, et le patriciat uniquement dans la cité.

On peut aujourd’hui se dire Parisien d’origine, sans remonter le cours des générations et sans grande difficulté, par le seul fait qu’on est né à Paris. Beaucoup même n’y regardent pas de si près, parce que la France forme une nation homogène et unie qui ne s’absorbe pas encore tout à fait dans sa capitale. Rome voulait, au contraire, constituer à elle seule le centre de toutes choses, et elle pouvait le vouloir; on y pensait que la vraie noblesse ne devait avoir pris de tout temps ses sources que dans les murs de la ville éternelle, _in urbe_; un Italien ne pouvait être noble, s’il n’était pas de pure race romaine. A cet ordre d’idées et spécialement à la conquête du droit de cité, se rattachent, on le sait, les guerres sociales qui ensanglantèrent à diverses reprises le sol de l’Italie.

Tout cela nous oblige à dire quelques mots des chevaliers. Nous serons très brefs.

On sait que Servius Tullius avait créé dix-huit centuries de chevaliers dans la première classe. «La chevalerie romaine», dit Belot[247], «ne demeura pas plus d’un siècle enfermée dans les cadres inflexibles des dix-huit centuries, images de la cité des rois. En dehors de ce corps aristocratique s’éleva un nouvel ordre équestre. C’était la bourgeoisie des cantons ruraux, qui se mit à la tête de la plèbe pour combattre le patriciat. Cette aristocratie plébéienne finit par s’ouvrir l’accès des magistratures curules, et les hommes nouveaux des municipes eurent des sièges au sénat de Rome.»

[247] _Histoire des chevaliers_, conclusion, p. 420.

Ce fut le _cens_ qui conféra, dès lors, le droit au titre de chevalier. A ce titre, furent réservés trois privilèges honorifiques, fort recherchés dans une société très préoccupée des relations du monde et du classement des personnes, partout où on se réunissait, en public surtout.

Les chevaliers eurent, d’abord, au théâtre, à une certaine époque, des places réservées, qui furent fixées aux quatorze bancs derrière l’orchestre; ils portaient l’anneau de fer ou de bronze anciennement, d’or ensuite; et il y eut, enfin, un nobiliaire de l’ordre équestre, sur lequel ils figuraient par leur nom. Ce fut Jules César qui le fit dresser. Le patricien ambitieux avait besoin des riches bourgeois; il connaissait et mettait en pratique les moyens de les prendre par leurs faibles.

A l’époque où la conquête de Rome s’étendit, les fortunes se développant scandaleusement, par les exactions de tous genres dont les vaincus furent victimes, on comprend à quels hasards fâcheux fut exposé le recrutement de cette classe des chevaliers; et, en même temps, quelle puissance elle dut acquérir, par cette opulence qui se développait sans mesure.

Pourquoi l’œuvre des publicains et des banquiers se renferma-t-elle dans l’ordre des chevaliers? Il est aisé de l’expliquer. Ce n’est pas que le goût de la spéculation fût particulier aux gens de cette classe. Mais, d’une part, les plébéiens n’avaient pas l’argent qui est absolument nécessaire aux grandes affaires, puisqu’ils étaient les pauvres. Ils devaient se borner à acheter de petites actions, _particulas_, ce qui en faisait bien des associés commanditaires, mais ne leur donnait pas le titre de publicains, pas plus que celui de chevaliers.

Les patriciens ou les nobles sénatoriaux, d’autre part, spéculaient aussi, mais d’une façon différente. Ou bien ils organisaient de grandes opérations d’un caractère équivoque, à la faveur des fonctions publiques qu’ils avaient exercées. Pompée s’est signalé sous ce rapport; les écrits et même les actes de Cicéron en rendent témoignage. Ou bien ils prenaient des parts importantes dans les entreprises des publicains, mais sans paraître en nom[248]. Ils y étaient simplement _participes_, parce que les mœurs leur défendaient d’y prendre part ouvertement, et que les lois mêmes leur opposèrent des prohibitions formelles, lorsque les mœurs ne suffirent plus à arrêter leur désir de chercher la fortune par tous les moyens[249].

[248] Mommsen, _op. cit._, t. V, p. 58.

[249] Notamment, _Lex Flaminia_, 537-217. Tite-Live, LXIII. Mommsen, IV, p. 244, note. Défense était faite aux membres de l’ordre sénatorial d’entrer dans les sociétés de publicains (Dion Cassius, LXIX, 16. Tacite, _Ann._, IV, 6). Le grand négoce leur avait été interdit sous la République par le plébiscite Claudien de l’an 219, ainsi que les fournitures par adjudication (Asconius, p. 94. Dion Cassius, LV, 10. Voy. Bouché-Leclercq, _Manuel des institutions romaines_, p. 128, n. 4).

Au surplus, en arrivant aux grandes fonctions de l’État, qui leur appartenaient fréquemment en fait, lors même que ce ne fût plus un droit de leur caste, les patriciens avaient un moyen bien plus sûr d’agrandir largement leur patrimoine. On le sait bien, et nous n’insisterons pas; ils se faisaient donner, au sortir de charge, le gouvernement d’une province, et cela suffisait.

Les provinces étaient donc rançonnées diversement: par les magistrats d’un côté, par les publicains de l’autre. Il est vrai que magistrats et publicains s’entendaient d’ordinaire, pour se prêter un mutuel appui dans leurs affaires et en assurer la prospérité commune; ce fut longtemps le but avéré des lois judiciaires, ainsi que nous l’expliquerons en détail; alors les provinces n’avaient plus ni le moyen, ni le droit de se plaindre.

Pour des raisons différentes, la situation des patriciens et des plébéiens était donc la même dans ces sociétés, toutes proportions gardées; ils avaient ces parts sociales cessibles que nous nommons des actions, qu’ils appelaient _partes_. Lorsque les chevaliers ne figuraient pas en nom dans l’adjudication, ils devaient avoir eux aussi des _partes_.

L’assimilation s’accentuera chez nous, lorsque la petite bourgeoisie et les ouvriers y mettront de plus en plus leurs épargnes, ainsi qu’ils commencent déjà à le faire. Grâce à Dieu, elle ne sera jamais complète. Les initiatives privées, même les plus humbles, ne sont pas menacées d’absorption par l’État ou par les grandes compagnies privilégiées, de notre temps, autant qu’à Rome. Elles resteront, il faut l’espérer, par la force de nos mœurs et de nos lois, plus libres et, par cela même, plus énergiques, plus justes dans leurs œuvres et plus fécondes pour le bien public.

§ 8.--Appréciation du système des adjudications de l’État.

Montesquieu pouvait mieux voir que les hommes de notre temps, les effets de ces procédés de la ferme et de l’adjudication appliqués à l’impôt, parce qu’ils étaient pratiqués sous ses yeux. C’est ainsi que nous pouvons, à l’inverse, voir mieux que lui, et mieux comprendre les grands mouvements de la banque et de la spéculation.

L’illustre écrivain a traité la matière, avec une hauteur de vue et dans un langage qui lui sont propres. L’un des chapitres de son livre sur l’_Esprit des lois_[250], porte pour titre ces mots:

[250] Liv. XIII, ch. XIX. Voy., en outre, Fournier de Flaix, _Traité de critique et de statistique comparée des institutions financières au dix-neuvième siècle_. Paris, 1888.

«Qu’est-ce qui est plus convenable au prince et au peuple, de la ferme ou de la régie des tributs?

»Par la régie», dit-il, «le prince épargne à l’État les profits immenses des fermiers, qui l’appauvrissent d’une infinité de manières. Par la régie, il épargne au peuple le spectacle des fortunes subites, qui l’affligent... Par la régie, le prince épargne au peuple une infinité de mauvaises lois qu’exige toujours de lui l’avarice importune des fermiers, qui montrent un avantage présent dans des règlements funestes pour l’avenir.» Tout cela est d’une admirable clarté, c’est le résumé de l’histoire des publicains à Rome, aussi bien que l’histoire des fermiers généraux en France.

Ce qui est également évident, c’est ce qu’ajoute Montesquieu quelques lignes plus bas: «Il y a un art des inventions pour prévenir les fraudes, que l’intérêt des fermiers leur suggère et que les régisseurs n’auraient su imaginer.»

On voit moins clairement, peut-être, la logique de ce qu’il dit ensuite, que, dans les républiques, les revenus de l’État sont presque toujours en régie. C’est le contraire qui semblerait, cependant, devoir se produire, à raison du caractère égalitaire et libéral de l’adjudication, mise à la portée de tous.

L’histoire de la République romaine contredit absolument en fait son affirmation. C’est au moins une exception. Mais, en vérité, quelle énorme exception cela devait constituer aux yeux de Montesquieu, dans l’histoire de l’humanité! Nous l’avons dit, le système du fermage des impôts dura autant que la République romaine, malgré le caractère aristocratique de ce gouvernement. Il s’effaça rapidement pour faire place, en la plupart des cas, à la régie, quand arriva l’empire, avec son fonctionnarisme, et les procédés autocratiques qui lui étaient naturels, dans la distribution des faveurs ou des charges de l’État. C’est donc le contraire de ce qu’indique Montesquieu comme un principe, qui s’est passé dans la république romaine.

De notre temps, la ferme des impôts n’existe plus guère, en fait, autour de nous. Elle n’a, sans doute, que bien peu de partisans. Mac Culloch soutient, cependant, qu’elle est avantageuse, dans le cas des taxes «qui peuvent être perçues sans investigations dirigées sur les affaires privées des individus[251].» Mais quelle est la taxe à l’égard de laquelle on peut sûrement protéger les particuliers contre les exigences, les subtiles chicanes, et parfois contre la rudesse impitoyable des adjudicataires devenus agents du fisc. Ce mode de perception augmente certainement l’impopularité de l’impôt; nous le voyons bien pour les droits de place dans les marchés, et même pour les octrois dans certaines de nos villes.

[251] Voy. de Parieu, _Traité des impôts_, t. I, p. 105-107.

Est-ce que les taxes sur les fenêtres, les chevaux, les voitures, l’emploi du papier timbré pour certains actes, et les douanes, cités par Mac Culloch comme susceptibles de fermage, ne peuvent pas devenir l’objet de mille tracasseries et de mille exactions, quoiqu’elles n’impliquent pas une investigation dans les affaires privées des individus? Montesquieu affirme très justement le contraire dans ces paroles énergiques: «Les États les plus malheureux sont ceux où le prince donne à ferme ses ports de mer et ses villes de commerce.» Assurément, il s’agit là des douanes, et c’est, en effet, précisément sur elles que portèrent peut-être les plus redoutables abus des publicains.

Quant à l’exécution des travaux publics, au contraire, le système des adjudications est universellement et très opportunément admis aujourd’hui.

Il en est de même pour les fournitures de l’État, et particulièrement pour celles des armées. Là, sans doute, la surveillance doit être vigilante et sévère. Les abus y sont à craindre incontestablement, surtout en temps de guerre; mais quels que soient les scandales dont nous avons eu à souffrir les tristes effets, il faut bien reconnaître que la faute en est presque toujours à la pression exercée par les circonstances, plus qu’à l’institution elle-même.

Comment trouverait-on ailleurs ce que peut donner l’adjudication de ces sortes de choses? Le mobile de l’intérêt privé, avec sa puissance indéterminée de développement et sa fécondité hâtive, peut devenir, à certains moments de crise, absolument nécessaire pour obtenir la promptitude des résultats et la quantité des produits exigés impérieusement, par exemple, en vue des besoins de l’attaque ou de la défense nationale.

Pour ces sortes d’entreprises, on ne spécule que sur les prix de revient et le montant de l’adjudication, et seulement dans les rapports de l’adjudicataire avec l’État; les particuliers n’en souffrent donc que par les malfaçons; mais l’État, s’il le veut bien, est ordinairement de force à empêcher les abus de ce genre.

Le danger s’est fait sentir de bien autre façon, lorsque, au contraire, les particuliers ont été livrés directement en pâture, avec l’assentiment et dans l’intérêt de l’État, à l’avidité de spéculateurs qui sont presque des fonctionnaires, comme cela a lieu forcément pour la ferme des impôts. Les provinces romaines, l’Italie elle-même, eurent tant à en souffrir, qu’on essaya à plusieurs reprises, mais inutilement, sous la République, de modifier ce mode de perception; on fut jusqu’à suspendre la levée de certains impôts.

Tous les autres dangers indiqués par Montesquieu, notamment les immenses et subites fortunes, et bien d’autres maux plus graves encore et spéciaux à la société romaine, se réalisèrent par le fait des publicains. C’est à Salluste[252], à un Romain, à un ancien proconsul de Numidie, où il avait commis d’abominables exactions, que Montesquieu semble avoir emprunté les austères paroles, que nous avons rapportées plus haut, sur le danger de pareilles fortunes.

[252] Ou tout au moins, à des lettres qui furent écrites vers son époque, et sur l’auteur desquelles on est en contestation aujourd’hui.

Sully avait signalé les mêmes dangers à Henri IV, d’un point de vue moins élevé peut-être, mais très juste et très pratique. «Ce sage ministre», dit M. Oscar de Vallée, «pensait que les fortunes excessives, faites dans le maniement des deniers publics ou dans les usures privées, étaient d’un funeste exemple pour tout le monde et surtout pour la noblesse, disposée à échanger son honneur contre de l’argent. Il ne se trompait pas sur le caractère du luxe qu’engendrent les richesses ainsi obtenues, et savait bien qu’au lieu d’exciter l’émulation dans le travail, il arrachait les hommes aux professions utiles, les corrompait en un instant, et leur inspirait cette avidité dont on ne rougit pas, parce qu’elle se répand comme un mal contagieux[253].»

[253] O. de Vallée, _Les manieurs d’argent_, p. 47.

SECTION II.

Les banquiers; nature et développement de leurs opérations[254].

[254] On peut voir une bibliographie très étendue sur cette matière et quelques détails historiques intéressants, au _Répertoire général alphabétique du droit français_ publié sous la direction de M. Fuzier-Herman, par MM. Carpentier et Frèrejouan du Saint. Paris, 1891, t. VII, p. 421, vº Banque.

Nous avons dit qu’il ne fallait pas confondre sous le nom de banquiers, tous les _negotiatores_ qui s’agitaient à Rome sur le Forum ou qui exerçaient leur industrie dans les provinces.

Beaucoup, il est vrai, faisaient des opérations sur le numéraire, accessoirement à leur commerce, et il en était fréquemment de même pour les publicains qui, au besoin, trafiquaient accessoirement aussi sur les prêts et dépôts d’argent. Mais il ne suffit pas de prêter son argent à intérêt ou même de faire des avances de fonds, pour faire, à proprement parler, des affaires de banque. On peut être capitaliste, usurier même sur une très grande échelle, et traiter de grosses affaires d’argent, sans être banquier, de la bonne ou de la mauvaise catégorie.

Brutus plaçait à Chypre ses capitaux à 48 pour 100, Verrès les plaçait en Sicile à 24 pour 100; en Bretagne, Sénèque n’avait pas eu plus de scrupules, et nous savons que le grave Caton faisait des prodiges pour assurer le produit et la solidité de ses placements. Vers la même époque, les Allobroges devaient à Fonteius, ou à ses prête-noms, 30 millions de sesterces. Presque toutes les villes de la Carie étaient débitrices d’un certain Cluvius de Pouzzoles. Salamine devait des sommes considérables à ce Scaptius, prête-nom de Brutus, qui faisait mourir de faim les sénateurs assiégés dans leur curie, pour les faire payer. Pompée avait prêté des centaines de millions de sesterces à des rois ou à des villes de la Grèce et de l’Asie. On ne peut pas dire cependant que Brutus, Verrès, Sénèque, Caton et Pompée fussent des banquiers.

Méritent-ils même qu’on se borne à les appeler des capitalistes ou des spéculateurs! L’histoire pourrait, à bon droit, les flétrir d’un autre nom. Malheureusement, leurs procédés n’étaient pas des exceptions; ils n’étaient, au contraire, que le reflet des mœurs communes à presque tous les riches des derniers siècles de la République.

On sait que les premières révoltes de la plèbe eurent pour cause les dettes et les excès des usuriers; mais dans les temps anciens, c’était plus encore contre les riches patriciens que contre les banquiers ou _argentarii fœneratores_ de profession, que ces révoltes étaient dirigées. La nature des réclamations prenait un caractère essentiellement politique, dans lequel les revendications de castes se généralisaient, et finissaient par dominer les plaintes des intérêts matériels en souffrance.

Nous ne devons parler, ici, que de ceux qui pratiquaient des procédés réglés par les lois, ou régis par des traditions et des coutumes professionnelles; non des actes de spéculation accidentels ou frauduleux par eux-mêmes.

§ 1er.--Caractères généraux de la banque et des banquiers de Rome; leurs dénominations.

Les banquiers, à proprement parler, c’est-à-dire ceux qui font profession de trafiquer sur l’argent, l’or, les monnaies et les valeurs d’échange, en général, devaient être fort nombreux à Rome, si l’on en juge par la série extraordinaire de noms qui ont servi à les désigner. Il faut reconnaître, d’ailleurs, que leurs opérations furent de natures très diverses.

On commença évidemment par organiser instinctivement le commerce du change des valeurs métalliques, accompagné de l’appréciation des métaux, dans les boutiques du Forum. Mais dès que les relations de Rome s’étendirent vers l’Orient, le marché fut envahi, non seulement par les pratiques et les usages de la banque établis depuis longtemps en Grèce, mais par les Grecs eux-mêmes, qui en avaient l’expérience et le goût.