Part 23

On n'avait cessé dans le Conseil royal de presser M. Louis d'apporter son budget, et de faire connaître les combinaisons à l'aide desquelles il espérait suffire aux charges de l'État. L'intrépide ministre, appelé à l'honneur d'être en France le créateur du crédit, avait communiqué son budget et son système dès que ses collègues lui avaient remis le tableau de leurs besoins. D'abord aidé de M. de Montesquiou, qui, chargé des rapports avec les Chambres, appréciait mieux leur susceptibilité en matière de finances, il refusa d'accroître le budget des deux ministères les plus dispendieux, et s'obstina à renfermer l'administration de la guerre dans une dépense de 200 millions, et celle de la marine dans une dépense de 51. En ce point seul il avait tort, et il eût mieux valu braver les plus grandes difficultés parlementaires, que de s'astreindre à un chiffre évidemment insuffisant, car c'était compromettre à la fois la puissance de l'État, et la popularité de la dynastie dans l'armée. Il ne s'agissait, il est vrai, que du budget de 1815, tandis que le budget de 1814, celui de l'année courante, restait ouvert à tous les besoins imprévus. Quoi qu'il en soit, le ministre des finances, les yeux toujours attachés sur son objet principal, qui était l'établissement du crédit, se montra inflexible, et maintint pour les deux grands ministères les sommes qu'il avait fixées comme un terme impossible à dépasser. On diminua ensuite les appointements de la diplomatie, on réduisit le ministère de l'intérieur à ce qui était indispensable pour l'entretien des routes, on attribua 33 millions à la liste civile, ce qui était excessif vu les valeurs du temps, mais ce qui s'expliquait sans qu'on le dît, par la dépense de la maison militaire du Roi, et par la bienfaisance des princes de Bourbon envers leurs anciens compagnons d'infortune. Le budget total de l'année 1815 fut arrêté au chiffre de 618 millions, frais de perception laissés en dehors. Dans ces 618 millions se trouvaient compris 70 millions pour l'_arriéré_, c'est-à-dire pour cette portion inacquittée des dépenses publiques de 1813 et de 1814, telle que la solde, les vivres, l'habillement des troupes, qui ne pouvait se payer avec des moyens de crédit, et qu'il fallait solder argent comptant.

[En marge: Système financier de M. Louis.]

[En marge: Argumentation du ministre.]

[En marge: Quelques objections de M. le comte d'Artois et de M. le duc d'Angoulême.]

[En marge: Réponse de M. le duc de Berry à ces objections.]

[En marge: Le Roi se range à l'avis de M. le duc de Berry et du ministre des finances.]

La partie la plus importante des projets financiers du ministre avait trait à l'acquittement général des dettes de l'État, quelle qu'en fût l'origine. M. Louis avait fait prévaloir, avec une rare fermeté de principes, le maintien de toutes les perceptions, et l'acquittement intégral de toutes les dettes antérieures, qu'elles vinssent ou ne vinssent pas de _Buonaparte_, comme on disait alors. Souvent par les emportements auxquels il se livrait dès qu'on essayait de le contredire, il avait provoqué les sourires du Roi, en obtenant d'ailleurs sa constante approbation.--Il ne s'agit pas ici, disait le ministre, il ne s'agit pas de pures théories sur lesquelles les économistes disputent sans fin et sans conséquence. Ici les effets suivront immédiatement vos résolutions. Je ne puis suffire à tous les services sans crédit, car je ne vis, et vous ne vivez que du crédit que je suis parvenu à me créer, les recettes étant fort au-dessous des besoins journaliers; or je ne puis soutenir ce crédit tout provisoire, et le convertir en crédit définitif, que par deux moyens: la perception inflexible des impôts, et l'acquittement intégral des dettes de l'État. Sans cette double condition, je suis obligé de fermer les caisses publiques, et de laisser mourir de faim à la porte du Trésor, les fonctionnaires de tout ordre, le clergé, la magistrature, l'armée elle-même.--En réponse à ces énergiques déclarations de principes, M. le comte d'Artois et le duc d'Angoulême, toujours embarrassés des promesses qu'ils avaient faites aux populations en rentrant en France, essayèrent de revenir sur la question des droits réunis. Mais ils furent combattus par le ministre d'abord, poussant la véhémence aussi loin que le respect le permettait, par le Roi, qui s'inquiétait peu des promesses de son frère et de son neveu, par le duc de Berry lui-même, qui se constituant le défenseur de l'armée, et trouvant toujours quand il parlait pour elle l'obstacle de la détresse financière, ne voulait à aucun prix diminuer les ressources du Trésor. Ce prince dit tout uniment qu'il fallait répondre à coups de fusil aux royalistes du Midi qui voudraient abolir les droits réunis. Sauf quelques modifications illusoires, les droits réunis furent donc maintenus définitivement. Le monopole des tabacs qui commençait à donner des produits considérables, déplaisait aussi dans certaines provinces, et on le qualifiait là d'_oeuvre révolutionnaire_. Le baron Louis s'obstina également à le maintenir, et réussit par les mêmes arguments. Pour les contributions directes, il proposa purement et simplement de convertir en lois les décrets par lesquels Napoléon les avait augmentées en janvier dernier d'un certain nombre de centimes additionnels. Ajoutés pour la guerre, il était naturel que ces centimes durassent comme l'une des conséquences de la guerre, même après la conclusion de la paix. Les droits réunis devaient peser sur les villes, les centimes additionnels sur les campagnes. C'était une leçon commune enseignant à tous qu'il faut éviter les grandes fautes, mais qu'il faut aussi, quand on les a commises ou laissé commettre, savoir en supporter les conséquences inévitables.

[En marge: Bilan du déficit laissé par l'Empire.]

Quant à l'exact acquittement des dettes de toute origine, les apôtres d'une banqueroute ne se trouvaient pas dans le Conseil royal. Le sentiment de la nécessité du crédit était trop fort chez tous ses membres pour qu'il s'élevât parmi eux un seul doute. Mais en reconnaissant ces dettes la question consistait uniquement dans les moyens de les payer. M. Louis avait établi le bilan de ses prédécesseurs, MM. de Gaëte et Mollien, dont il avait recueilli les deux portefeuilles (celui des finances et celui du Trésor), comme on fait le bilan des gouvernements tombés, c'est-à-dire avec peu de justice, non pas quant aux chiffres matériels, mais quant à leur appréciation morale.

[En marge: Exagération de ce bilan par M. Louis.]

Il avait évalué le déficit à 1308 millions, en convenant que sur cette somme il n'y avait que 818 millions qu'on dût considérer comme _exigibles_. Cet aveu seul suffisait pour prouver l'exagération, vraiment peu digne de lui, avec laquelle M. Louis avait présenté la charge laissée par ses prédécesseurs. Il avait en effet porté à l'arriéré 244 millions, que depuis dix ans le domaine extraordinaire avait successivement fournis au trésor de l'État, et qu'il lui devait assurément, car le domaine extraordinaire ayant été formé avec les bénéfices de la guerre, il était naturel que par compensation il en supportât les pertes. De plus, le domaine extraordinaire appartenant à l'État, c'était l'État qui devait à l'État, et il n'y avait aucune raison de comprendre cette somme dans le total de la dette _exigible_. Une autre somme de 246 millions y avait été tout aussi indûment ajoutée. C'était celle des cautionnements, laquelle depuis bien des années avait été considérée comme une portion de la dette perpétuelle, car chaque comptable qui se retirait était immédiatement remplacé par un autre qui versait un cautionnement équivalent. On n'était donc jamais obligé d'en rembourser le capital, et on n'en payait qu'un intérêt fort au-dessous de l'intérêt ordinaire. On ne pouvait raisonnablement comprendre dans l'arriéré _exigible_ que les cautionnements dus aux comptables des territoires devenus étrangers, et leur chiffre était minime.

[En marge: Chiffre véritable du déficit immédiatement exigible.]

L'arriéré exigible se réduisait donc à 818 millions, dont il fallait encore déduire 12 millions en numéraire trouvés dans les caisses de l'État, et 70 millions inscrits aux budgets de 1814 et 1815 parce qu'ils faisaient partie de l'arriéré favorisé qu'on voulait payer comptant. Restaient donc 736 millions immédiatement exigibles, et encore un examen attentif devait-il faire retrancher de ce total plus d'une somme qu'on y avait injustement comprise. C'est tout au plus si on pouvait considérer comme charge à laquelle l'administration précédente avait négligé de pourvoir, une somme de 700 millions environ, et si on considère que cette administration n'avait voulu augmenter les impôts qu'à la dernière extrémité, au moyen de centimes additionnels dont elle n'avait presque rien perçu à l'époque de sa chute, on ne saurait être étonné que deux guerres comme celles de 1813 et de 1814 laissassent un déficit de 700 millions. Il faut même, tout en déplorant la politique qui avait amené l'Europe à Paris, admirer le génie administratif capable de limiter dans de telles bornes la dépense d'une lutte affreuse, et reconnaître que l'ordre le plus rigoureux n'avait pas cessé d'être maintenu dans nos finances, au milieu des horreurs de la guerre.

C'est ce que M. Louis, grand administrateur mais homme de parti, n'avait pas voulu reconnaître, songeant plus à sa gloire qu'à celle de ses prédécesseurs. Quoi qu'il en soit, il fallait pourvoir à un déficit de 700 millions environ que les liquidations, successives de leur nature, ne devaient pas rendre exigibles avant deux ou trois années, et auxquels on pouvait aisément faire honneur avec 250 millions par an.

[En marge: Moyens de faire face au déficit.]

[En marge: M. Louis propose des effets à courte échéance, et à un taux d'intérêt déterminé par les circonstances.]

Il y avait deux moyens d'y faire face, ou la rente perpétuelle, ou une création d'effets à courte échéance, comme les bons royaux par exemple, dont le ministre avait déjà émis quelques millions avec succès. L'emploi de la rente perpétuelle soulevait une question grave. Donnerait-on aux créanciers la rente au pair, ou au cours du jour? Au pair, on les aurait frustrés de 35 pour cent de leur créance, la rente cinq pour cent valant 65 francs le jour même où l'on délibérait: au cours, on aurait exposé l'État à payer plus qu'il ne devait, par l'élévation des effets publics qu'on pouvait certainement espérer de la paix, et du rétablissement du crédit. On aurait en outre condamné l'État à supporter à perpétuité un intérêt d'environ huit pour cent, sans compter l'inconvénient de jeter sur la place une masse de rentes qui, à cette époque, dépassait de beaucoup les forces du marché français. Il y avait une combinaison infiniment meilleure, et beaucoup mieux adaptée à la situation, c'était d'émettre des effets à échéance déterminée, remboursables en trois ans, avec un intérêt proportionné aux exigences actuelles des capitalistes, et s'élevant à 8 pour cent environ. Ces effets, à la faveur de la paix et de la confiance inspirée par le ministre, avaient chance de se soutenir assez près du pair, et on avait le loisir, dans un intervalle de trois ans, de pourvoir à leur remboursement. M. Louis voulait aliéner peu à peu 300 mille hectares de bois (l'État en avait encore 1,400 mille); il comptait, de plus, sur la rentrée successive de quelques sommes provenant de la vente des biens communaux. En mettant de la constance à appliquer ces diverses ressources, à mesure de leur réalisation, au rachat des nouveaux effets, on avait la certitude d'en maintenir la valeur aux environs du pair, et dans trois ans le crédit de l'État s'étant relevé, il deviendrait possible d'émettre des rentes à un taux avantageux, et d'acquitter par conséquent à des conditions peu onéreuses la portion non remboursée de l'arriéré. Le ministre partait ainsi d'un principe, qu'il a eu l'honneur de poser le premier d'une manière parfaitement nette, et de vérifier par une belle expérience, c'est que lorsque le taux de l'argent est très-élevé, il vaut mieux emprunter en effets à courte échéance, qu'en rentes perpétuelles, car on ne fait supporter à l'État la surélévation de l'intérêt que pendant un temps très-limité.

[En marge: Les effets proposés par M. Louis sont intitulés _reconnaissances de liquidation_, doivent porter un intérêt de 8 pour cent, et être remboursés en trois ans.]

M. Louis proposa donc de créer des bons temporaires, qualifiés du titre de _reconnaissances de liquidation_, et remboursables en trois ans, de leur allouer un intérêt de 8 pour cent, de les émettre au fur et à mesure des liquidations, et de leur donner pour gage une aliénation de 300 mille hectares de bois, plus ce qui restait à percevoir sur le prix des biens communaux. Il n'exclut pas complétement la ressource des rentes perpétuelles, et il proposa d'en accorder à ceux des créanciers de l'État qui en voudraient au pair, ce qui ne pouvait manquer d'arriver, lorsque par suite du rétablissement du crédit la rente parviendrait à des cours élevés. La combinaison attestait chez le ministre qui l'avait conçue un coup d'oeil sûr et exercé. M. Louis avait déjà fait accepter par le public quelques bons royaux à 8 pour cent, mais lorsque par la présentation de son projet financier on annoncerait la résolution de payer intégralement les créanciers de l'État, lorsqu'on ajouterait comme garantie des valeurs émises pour les payer l'aliénation de 300 mille hectares de bois, aliénation facile en trois années, on devait inspirer une grande confiance, ce qui permettrait d'attendre le moment où un emprunt en rente serait possible à des conditions avantageuses. C'était une habile transition pour arriver au rétablissement du crédit, qu'on aurait compromis en voulant y recourir trop tôt, car on l'aurait ébranlé par un manque de foi si on avait forcé les créanciers à recevoir des rentes au pair, on l'aurait rendu onéreux si on les leur avait données au cours, et dans tous les cas on l'aurait retardé par l'émission simultanée d'une quantité de rentes trop considérable. Il était une dernière considération, celle-là toute politique, que le ministre s'était bien gardé de faire valoir auprès du Roi et des princes, c'est que l'aliénation des 300 mille hectares de bois, consistant en bois de l'ancien clergé, était de nature à rendre confiance aux acquéreurs de biens nationaux, et à faire cesser, ou à diminuer au moins beaucoup l'une des inquiétudes qui nuisaient le plus au gouvernement des Bourbons. Tout était donc supérieurement calculé dans le plan du ministre.

[En marge: MM. de Talleyrand et de Montesquiou appuient le plan du ministre des finances.]

[En marge: M. de Blacas le combat.]

[En marge: Motifs qu'il fait valoir.]

[En marge: Le plan est adopté et envoyé à la Chambre des députés.]

Communiqué à M. de Talleyrand, qui avait en finances des notions justes, à M. de Montesquiou, qui, sans s'y connaître, avait cependant assez d'esprit pour apprécier la sagesse des vues de M. Louis, le plan fut fort appuyé au Conseil royal. Le Roi, absolument étranger aux questions financières, voyant qu'on approuvait en général le projet, et résolu d'ailleurs de s'en rapporter à ses ministres pour les choses qu'ils savaient mieux que lui, accorda son approbation. M. de Blacas seul éleva quelques objections. Il était, quoique très-galant homme, l'un de ceux qui voyaient dans l'arriéré le résumé des dettes de la Révolution et de l'Empire, qui à ce titre ne mettaient pas grand intérêt à y faire honneur, et qui, sans vouloir d'une banqueroute, auraient été charmés de payer _les créanciers de Buonaparte_ avec tout autre chose que de l'argent. La rente au pair lui semblait bien suffisante pour de tels créanciers, et il la proposa. M. Louis s'anima fort à ce sujet, répondit avec raison que faire banqueroute pour la totalité ou pour une partie de la dette, c'était toujours faire banqueroute; qu'on était ainsi rangé parmi ceux qui donnaient cinquante pour cent à leurs créanciers, au lieu de ne leur rien donner du tout; que quant à lui, il ne voulait être ni des uns ni des autres; que si on agissait de la sorte, la rente tomberait à l'instant par deux causes, le manque de foi, et la quantité imprudente de l'émission, et qu'au lieu de rétablir le crédit, on le ruinerait irrévocablement. M. de Blacas répliqua que la baisse qu'on voulait éviter sur les rentes se produirait sur les bons de nouvelle création, et qu'on n'aurait changé que la nature du mal. Mais cette manière de raisonner, qui prouvait que M. de Blacas, étranger aux finances, n'avait pas bien saisi l'ensemble du plan, et le secours que chacune de ses parties apportait à l'autre, ne fut d'aucun effet. Le plan de M. Louis fut adopté, puis présenté à la Chambre des députés, avec l'appui d'un bon exposé de motifs, mais moins bon que le plan lui-même, car ce ministre habile était plus capable de concevoir que d'exposer ses idées, bien que dans certaines occasions, lorsqu'on le poussait à bout, il devînt éloquent, en trouvant pour rendre sa pensée des expressions à la fois énergiques et pittoresques.

[En marge: Bon effet produit par ce plan.]

Ce plan fut renvoyé aux bureaux de la Chambre, et des bureaux à une commission. Il était attendu avec impatience, et il produisit un grand effet. On y vit d'abord la véritable étendue des charges de l'État, et bien qu'elle fût considérable pour le temps, elle n'était pas au-dessus des forces de la France; on y vit la possibilité de mettre les dépenses du budget en rapport à peu près exact avec ses ressources, la résolution franche et sincère du gouvernement de payer ses dettes, et des ressources suffisantes pour le faire; on y vit enfin un ministre énergique, habile, connaissant à fond sa tâche, n'en étant pas effrayé, et ayant la conviction de pouvoir y suffire. Le jour de la présentation du projet, la rente cinq pour cent était aux environs de 65; quelques jours après elle était à 70, et montait bientôt à 75. Il était évident que le ministre avait bien jugé les dispositions de la place et la manière de lui inspirer confiance, et on peut affirmer que les moyens détournés d'agir sur les fonds publics, bien que souvent employés, ne furent pour rien cette fois dans la hausse rapide des valeurs.

[En marge: Il est renvoyé à une commission.]

La commission examina le projet sous toutes ses faces, sans aucune complaisance pour le gouvernement, et avec le désir naturel aux commissions qui représentent les assemblées, de trouver mieux que ce qu'on leur propose. Mais après examen attentif et du budget de 1815, et de la liquidation de l'arriéré, elle fut obligée de reconnaître que ce qu'on avait imaginé était le moyen le plus assuré et le moins coûteux de tirer le Trésor de ses embarras. Sauf un ou deux détails de rédaction, le budget du ministre et son plan de finances furent adoptés intégralement.

[En marge: Rapport et discussion.]

Le rapport fut soumis à la Chambre et discuté dans les derniers jours d'août. L'intérêt témoigné par le public ne pouvait pas être le même que pour la loi sur la presse, car la matière inspirait des passions moins vives, se prêtait moins à de brillants débats, et en outre était assez abstraite. Pourtant elle touchait fortement les gens d'affaires et les hommes politiques, qui appréciaient toute l'importance du sujet. Il y eut dans les tribunes de la Chambre des députés moindre affluence de gens de parti, plus grande affluence d'esprits sérieux. M. de Montesquiou accompagna M. Louis dans toutes les séances qui eurent les finances pour objet, afin de lui prêter l'appui de son influence personnelle, et au besoin celui de sa parole. La discussion dura une douzaine de jours, et fut fort animée, fort soutenue de part et d'autre, quoique se ressentant de l'inexpérience d'hommes qui étaient pour la première fois appelés à traiter d'intérêts aussi graves, dans une assemblée vraiment libre. On commença par une démonstration de zèle pour la royauté, et on mit à part la liste civile, qui fut portée à vingt-cinq millions pour le Roi, à huit pour les princes. Ensuite, par une sorte d'élan spontané, on offrit de payer les dettes contractées par la famille royale pendant l'émigration, et on accorda trente millions pour cette dépense, qui était purement accidentelle. Après ce témoignage de royalisme, on entra en matière, et on s'occupa du budget lui-même dans toutes ses parties.

[En marge: L'attention se porte d'abord sur le budget lui-même.]

[En marge: Le budget critiqué en sens inverse de la vérité.]

[En marge: On se plaint de l'énormité de la dépense, tandis qu'il aurait fallu se plaindre de sa dissimulation.]