Part 19

La potestad que los Gobernadores ejercían en la provincia cuyo gobierno se les encomendaba, en los primeros tiempos, era la misma de que gozaba el Magistrado en tiempo de guerra. De aquí que tuviera las facultades más amplias en lo militar, y que las hicieran valer cuando lo exigía la conducta de los provinciales. Estaban sometidos á su imperio, tanto el ejército que llevaba consigo, y que en caso de necesidad podía reclutar en la misma provincia, como los ciudadanos romanos establecidos en ella ó que accidentalmente se dedicaban al comercio, y la gran masa de los peregrinos en los diversos grados de su posición jurídica. Tenía respecto á todos ellos poder de vida y muerte, el cual no podía ejercitar, sin embargo, arbitrariamente, sino sujetándose á las formas y procedimientos determinados por el derecho. En el orden civil eran las mismas sus atribuciones que las del Pretor peregrino, con la obligación de tener en cuenta, junto con los principios de la equidad, las legislaciones locales, y de basar por lo mismo sus edictos sobre el derecho de gentes, determinado por estas consideraciones[335]. En el orden administrativo, sus facultades, por lo demás discrecionales, estaban limitadas por los derechos que habían sido reconocidos ú otorgados en la ley fundamental de la provincia á las diversas partes de su circunscripción administrativa.

[335] La competencia de los gobernadores de provincia en materia de manumisiones, la acreditan los pasajes de Suetonio _Galba_, c, 9, y Plutarco _Galba_, 5, acerca de la sesión del convento jurídico de Cartagena, que presidía Galba, como gobernador de la Tarraconense, al recibir la noticia de su proclamación al Imperio. Este punto lo trata muy de propósito Huschke, _Zur Lex Aelia Sentia und der römischen Provinzialjurisdiction_ en la _Zeitschrift für Rechtsgeschichte_, vol. VIII, (1869), p. 310-313.

El ejercicio de la jurisdicción comenzaba en el momento mismo en que el Pretor penetraba en su provincia, y duraba hasta el sorteo del que había de sucederle; y el plazo para salir de la provincia, una vez terminado el cargo, lo fijó Sila en treinta días. Cuando, al distribuir nuevamente las provincias, no se designaba otro Pretor para alguna de ellas, se ampliaba el Imperio del existente por virtud de la prorrogación. El Pretor debía salir de Roma inmediatamente después del sorteo, y esto era lo ordinario; pero podía detenerse algún tiempo á causa de otras tareas oficiales. El imperio terminaba antes de Sila al abandonar el Pretor su provincia; pero, por una ley del célebre dictador, su duración se contaba hasta traspasar los límites ó muros de la ciudad de Roma.

Los gobernadores eran la sola autoridad competente para fallar los asuntos civiles, así de los habitantes de las provincias, como de los ciudadanos romanos establecidos en ellas. Para instruir y sentenciar las causas criminales, se asesoraba el Pretor de un cuerpo consultivo formado por los ciudadanos romanos más calificados establecidos en la provincia, el cual celebraba reuniones periódicas (_conventus_) en determinadas ciudades. Los asuntos civiles no los juzgaba habitualmente el Pretor, sino jueces designados por él, los cuales, después de iniciar el proceso ante el gobernador, fallaban el asunto. El Pretor no solía reservarse sino los negocios de mayor importancia. Si la persona contra quien se intentaba la acción era ciudadano romano, los jueces nombrados por el gobernador para entender en el pleito habían de tener también aquella cualidad. Cuando se trataba de pleitos entre personas que no gozaban del derecho de ciudadanía, no se exigía generalmente este requisito á los jueces que habían de fallarlo por delegación del Pretor; bien que en este punto no había ninguna regla fija y absoluta, y todo dependía de la organización especial de cada provincia y de los edictos de los respectivos gobernadores.

Los gobernadores de provincia delegaban á veces en sus legados parte de las atribuciones propias de su cargo. Tenían además un séquito numeroso de oficiales subalternos y personas de su confianza, á que se daba el nombre de cohorte pretoria (_cohors praetoria_).

Cuando se asignaban á los cónsules provincias situadas fuera de Italia, ponían éstos al frente de cada una de ellas á un Pretor ó lugarteniente suyo; fuera de los casos en que una provincia se consideraba como teatro de guerra, y se encomendaba á los cónsules la tarea de dirigir en ella las operaciones militares. Esto se hacía, estableciendo que, en vez del Pretor, fueran uno ó los dos cónsules á gobernar la provincia en cuestión, ó encomendando al cónsul temporalmente el mando supremo, sin perjuicio de continuar el Pretor. Cuando sucedía lo primero, dirigía la administración provincial un funcionario que se agregaba al cónsul como auxiliar ó delegado[336]. Si perseveraba el Pretor provincial la posición del cónsul con respecto á él, era como en Roma. Así, en las esferas de la administración peculiares del Pretor no podía intervenir el Cónsul, y allí donde concurrían las atribuciones de ambos se procedía según las reglas del mayor imperio. Para que pudieran los cónsules ir á las provincias, lo cual sólo sucedía en casos extraordinarios, se necesitaba al principio la aprobación del Senado.

[336] Liv. XXXIII, 43, 2, 4, 5 (a. 559-595)... quoniam in Hispania tantum glisceret bellum, ut jam consularis et duce et exercitu opus esset, placere consules Hispaniam citeriorem Italiamque provincias aut comparare inter se aut sortiri... Cato Hispaniam... P. Manlius (praetor, Cf. 42, 7) in Hispaniam citeriorem _adjutor consuli datus_.

La siguiente inscripción recuerda el nombramiento de un cuestor de la España citerior, hecho por el Senado.

C. I. L., I, n. 598.--Wilmans, n. 1.105 (Roma): _Cn. Calpurnios cn. f. Piso quaestor pro pr(aetore), s(enatu) c(onsulto) provinciam Citeriorem obtinuit._

Sila estableció que, á no ser por excepción, los Cónsules y Pretores desempeñasen su cargo en Roma el año completo, y sólo después de terminado fuesen á las provincias como procónsules y propretores; lo cual solo se hacía antes si era mayor el número de las provincias que el de los magistrados ordinarios disponibles. Pompeyo estableció en el año 52, que no pudieran ir los Cónsules y Pretores á las provincias sino después de cinco años de haber desempeñado su cargo en Roma. Hacia los últimos tiempos de la República, la legislación popular intervino en la provisión de los gobiernos provinciales. En el año 49 se restauró la facultad de los Cónsules de intervenir en todas las provincias cuando lo juzgasen necesario.

Las depredaciones y rapacidad insaciable de la mayoría de los gobernadores, atentos de ordinario únicamente á reparar sus quebrantadas fortunas, esquilmando y desangrando á los habitantes de las provincias, dió margen, en España como en otras partes, á quejas y reclamaciones ante el Senado, casi siempre estériles é infecundas. Así los Españoles de ambas provincias acudieron en el año 171 por medio de Legados al Senado romano, denunciando la codicia y la tiranía de los gobernadores, y pidiendo que se les indemnizase de los perjuicios y exacciones sufridas, mas no pudieron conseguir la reparación que deseaban»[337].

[337] Livio, 43, 2. Hispaniae deinde utriusque legati aliquot populorum in senatum introducti--cum et alia indigna quererentur, manifestum autem esset pecunias captas, L. Canuleio praetori, qui Hispaniam sortitus erat, negotium datum est, ut in singulos, a quibus Hispani pecunias repeterent, quinos reciperatores ex ordine senatorio daret patronosque quos vellent sumendi potestatem faceret.

Comentando los capítulos 8 y 9 del S.C. de _Thisbaeis_, (_Ephem. epigr._, I, 297) y recordando los hechos referidos por Livio, 43, 2, observa Mommsen: rerum autem Romanorum studiosi ita confirmatum habebunt, quod dudum nosse poterant, sed nihilominus multa ignorabant, licuine unicuique sive civi sive peregrino magistratum propter id, quod in magistratu commississet, in jus vocare ut alio judicio privato, ita furti quoque et injuriarum.

Para el desempeño de determinados encargos ó funciones especiales, solía nombrarse ó designarse funcionarios especiales con nombre de Prefectos, cuya denominación tenía en el Derecho público romano el sentido ó significación técnica de representante, sin atribuciones propias, de otra autoridad que le delega alguna ó algunas de las suyas para que las ejerza en su nombre y representación[338]. En las provincias, y especialmente en algunas ciudades, se encuentran además otros funcionarios nombrados por los gobernadores para desempeñar diversas comisiones. En los últimos tiempos de la República los Legados que habían de auxiliar á los Gobernadores de las provincias en el desempeño de su cargo eran designados por estos últimos, y no nombrados por el Senado como en la época anterior.

[338] C. I. L., II, n. 3.271 y 4.614.

Estrabón da á conocer en el siguiente interesantísimo pasaje[339] la organización de las provincias españolas, bajo el aspecto de que tratamos, en los primeros tiempos del Imperio:

[339] III, 4, 20.

«En virtud de la división de provincias hecha recientemente entre el pueblo y el Senado de una parte, y el Príncipe por otra, la Bética se halla atribuída al Pueblo, y se envía para administrar la nueva provincia, cuyo límite oriental pasa por las cercanías de Castulo, un Pretor, asistido de un Cuestor y un Legado. Pero el resto de la Iberia pertenece á César, que envía para que lo representen en ella dos Legados, uno pretorio y otro consular: el pretorio, asistido á su vez de otro Legado, administra justicia á los Lusitanos, es decir, á las poblaciones comprendidas entre la frontera de la Bética y el curso del Duero hasta su desembocadura; pues toda esta parte de la Iberia, inclusa Emerita Augusta, recibe el nombre especial de Lusitania. Todo lo que hay fuera de la Lusitania (ó sea la mayor parte de la Iberia), está bajo el mando del Legado consular, que dispone de fuerzas considerables, pues tiene bajo sus órdenes cerca de tres legiones y hasta tres Legados. Uno de estos últimos, á la cabeza de dos legiones, vigila toda la comarca situada más allá del Duero en la dirección del Norte, es decir, la Lusitania de los antiguos, llamada hoy la Galaica, con las montañas que habitan los Astures y los Cántabros. El territorio de los Astures es atravesado por el río Melsas; un poco más lejos está la ciudad de Noega; después, muy cerca de ella, se abre un estuario, formado por el Océano, que separa ambos pueblos. Toda la sucesión de la cadena hasta el monte Pirineo está bajo la custodia especial del segundo Legado y de la otra legión. En cuanto al tercer Legado vigila el interior del país, y contiene con su sola presencia á los togati, ó sea á las poblaciones pacificadas, las cuales parecen, en efecto, haber tomado, con la toga romana, la dulzura de costumbres, y aun el carácter y el genio de los Italianos. Me refiero á la Celtiberia y las dos orillas del Ebro hasta el litoral. Finalmente, el Legado consular reside durante el invierno en la parte marítima de la Península, en Cartago sobre todo y en Tarragona, doble Sede de su Tribunal; luego, cuando llega el verano, parte para su viaje de inspección, durante el cual corrige á su paso, á medida que le son conocidos, todos los abusos que es urgente reformar. Hay además en la provincia Procuradores de César, elegidos siempre entre los caballeros, y encargados de distribuir á las tropas el dinero necesario para su mantenimiento»[340].

[340] Inscripciones de legados jurídicos: C. I. L., II, n. 4.113.--Cf. Wilmans, n. 662, _a_; C. I. L., II, n. 3.738.--Wilmans, n. 1.048; C. I. L., II, n. 2.634; Wilmans, n. 1.185, etc.

Los Gobernadores de las provincias senatoriales se denominaban Procónsules[341]; su elección se hacía, como en lo antiguo, por suerte, entre los miembros del Orden consular ó pretorio; su cargo siguió siendo anual, y tenían como auxiliares en el ejercicio de sus funciones á uno ó varios Legados, cuyo nombramiento era atribución del Senado. La administración financiera continuó á cargo de los Cuestores como en el período anterior, si bien en todas las provincias senatoriales había Procuratores, encargados de representar y administrar los intereses del Emperador. Las provincias imperiales estaban gobernadas por Legados del Emperador, _legati Augusti_, pertenecientes por lo general al Orden consular ó al pretorio. La duración de su cargo dependía exclusivamente de la voluntad del Emperador, por el cual eran elegidos. Auxiliábanles á su vez en el desempeño del cargo uno ó varios Legados, nombrados también por el Emperador. La administración financiera de las provincias imperiales, estaba encomendada á un funcionario especial que llevaba el nombre de _Procurator_. El Gobierno de las provincias menos importantes era ejercido á veces por un Procurador, investido de las atribuciones necesarias. Había otras como el Egipto que tenían una organización especial, gobernado por un Prefecto perteneciente al orden ecuestre, y á veces liberto del Emperador, el cual tenía bajo sus órdenes un _juridicus_ y un _rationalis_, encargados respectivamente de dirigir la administración de justicia y la administración financiera. Posteriormente se solía designar á todos los Gobernadores de las provincias, bien fuesen éstas imperiales ó senatoriales, con el nombre de _praesides_.

[341] De los _legati juridici_ españoles tratan principalmente: Zumpt, _Studia Romana_, p. 146-149; Mommsen, C. I. L., V, p. 785, y _Ephem. epigr._ IV, p. 125 y especialmente p. 224-225, y Schurz, _De mutationibus in imperio romano ordinando ab imperatore Hadriano factis_, Bonn, 1883, p. 67-68. Mommsen, Op. cit., p. 224-225, al comentar una inscripción de Kasaba (quizá la antigua Hierocesarea), en que se menciona á un δικαιοδότης Σπανίας διοικήσεως Ταῤῥακωνησίας, juzga idéntico este título á los de _legatus citerioris Hispaniae, legatus juridicus y juridicus_ de la misma provincia, que ofrecen otras inscripciones.

Las atribuciones de los Gobernadores de las provincias, ya fuesen éstas imperiales ó senatoriales, eran casi idénticas. Eran muy contados los asuntos que los Gobernadores podían resolver por sí solos, debiendo conformarse en todo á las instrucciones especiales que cada uno de ellos recibía del Emperador. Para el despacho de los asuntos de su competencia, solían asesorarse de funcionarios especiales llamados _assessores_. Estaba prohibido á los Gobernadores reclutar tropas, y gravar por su sola iniciativa con nuevos impuestos á las provincias que gobernaban. Podían ser acusados ante el Senado por los abusos cometidos en el desempeño de su cargo, y era lícito apelar de sus sentencias al Emperador. Los Legados augustales que, en nombre y por delegación del Emperador gobernaban las provincias imperiales, no tenían la consideración de verdaderos Magistrados, con jurisdicción ó autoridad propia, sino únicamente la de representantes ó delegados del Príncipe, á quien debían su nombramiento.

A contar desde Diocleciano, cada diócesis comprendía cierto número de provincias, gobernadas por un Magistrado, á quien se designaba genéricamente con el nombre de _Rector_ ó _Praeses_; y el cual, no sólo era el Jefe de la administración civil, sino que, en el orden judicial, conocía de todos los negocios civiles y criminales de su territorio. Los nombres de _Proconsules_, _Praesides_, _Consulares_ y _Correctores_, no indican diferencia de atribuciones, sino tan sólo el grado de cada uno de ellos en la jerarquía social[342].

[342] _Notitia dignitatum... in partibus Occidentis_, ed. Seeck, XXI, 6-15 (p. 167-168): Sub dispositione viri spectabilis vicarii Hispaniaram; Consulares: Baeticae, Lusitaniae, Gallaeciae. Praesides: Tarraconiensis, Carthaginiensis, Tingitaniae, Insularum Balearum. Cf. I, 64-67 (p. 105).

Al personal subalterno, del Vicario de las Españas hace referencia el siguiente texto de la misma _Notitia dignitatum..._, ed. Seeck, XXI, 16-26 (p. 168): Officium autem habet idem vir spectabilis vicarius (Hispaniarum) hoc modo: Principem de scola agentum in rebus ex ducenariis; cornicularium; numerarios duos; commentariensem, ab actis, cura epistolarum; adjutorem; subadjuvas; exceptores; singulares et reliquum officium.

De algunos de estos funcionarios subalternos de los primeros siglos del Imperio, dan noticia las inscripciones:

C. I. L., II, 4.166, Tarragona: inscripción sepulcral puesta á un _c(orniculario) i(mmuni) leg(ati) Aug(usti) pr(ovinciae) H(ispaniae) c(iterioris)._--C. I. L., II, 4.089, Tarragona: inscripción del tiempo de Adriano, puesta por _Atimetus lib(ertus), ark(arius) p(rovinciae) H(ispaniae) c(iterioris)._--C. I. L., II, n. 485, etc.

§ 50.

_Las Asambleas provinciales._[343]

[343] Hübner, C. I. L., II, en la Introducción á las inscripciones de Tarragona.--Boissier, _La religion romaine d'Auguste aux Antonins_, París, 1876, p. 167-177.--Marquardt, _De provinciarum Romanarum Conciliis et Sacerdotibus_ en la _Eph. epigr._, I, p. 200-214 (sobre los Concilios españoles en particular, p. 200-202), y en su _Römische Staatsverwaltung_, I.--Fustel de Coulanges, _Histoire des institutions politiques de l'ancienne France_, I, 2.ª ed., París, 1877, p. 114-132.--Madwig, II, p. 130-134.--Mispoulet, II, p. 99-103.--V, Duruy, _Les anciennes Assemblées provinciales au siècle d'Auguste_ en los _Comptes-rendus des Séances de l'Académie des sciences morales et politiques_ de 1881, p. 238-249.--Pallu de Lessert, _Les Assemblées provinciales de l'Afrique romaine_, París, 1884, especialmente p. 1-43. La Academia de Ciencias Morales y Políticas de París ha premiado recientemente una Memoria, aun no publicada, de M. Paul Guiraud sobre las Asambleas provinciales en el Imperio romano: _Revue Historique_ de 1886, vol. II, p. 467.

Las Asambleas provinciales que hallamos organizadas en todas las provincias romanas bajo el Imperio, ofrecen gran interés, como primer ensayo de Asambleas representativas.

Tenían por objeto la celebración de fiestas comunes, á que sirvió de centro el culto del Emperador; «pues los déspotas romanos, á semejanza de los Tolomeos de Egipto, pretendieron dar por este medio una base legítima á la Monarquía, basada en la usurpación, contribuyendo también á hacer que se considerase al Monarca como autorizado para exigir de sus súbditos incondicional obediencia.»

En tiempo de Augusto se fundió este culto en el de Roma, y después de la muerte de aquél y de su apoteosis, se transformó en una especie de adoración de la casa imperial, y se construyeron templos de los Augustos en todas las ciudades importantes, castigándose con severas penas el abandono y la infracción de las ceremonias y prácticas establecidas.

Para celebrar las fiestas comunes de la provincia se reunía la Asamblea junto al santuario del Emperador, existente en la capital de la provincia, ó turnaba entre las varias ciudades donde había templos consagrados á aquél ó que contribuían al sostenimiento del culto y de las fiestas tomando parte en ellas y sufragando los gastos que ocasionaban. Este culto empezó en la España Tarraconense en el siglo I, después de Jesucristo. La dirección de las fiestas provinciales correspondía al Sumo Sacerdote, _Sacerdos provinciae_, cuyo título variaba en algunas de ellas[344]. Elegíase de entre las personas de mayor viso y fortuna que habían desempeñado ya en su ciudad cargos municipales ó alcanzado el honor de caballeros romanos[345].

[344] Que el flaminado provincial no era perpetuo, lo prueban, entre otras inscripciones, la del C. I. L., II, n. 2.221.--Wilmans, n. 2.317, de Córdoba, que recuerda los honores decretados á cierto flamen _divor(um) Au(gustorum) provinc(iae) Baeticae... consummato honore flamoni... consensu Concilii Universae prov(inciae) Baet(icae)_, Cf. n. 2.344 y 3.711.

[345] Hübner, C. I. L., II, p. 541, col. 2, ha demostrado, combinando los datos que ofrecen los monumentos epigráficos, que la elección debía recaer en individuos que hubieren desempeñado ya en su patria todas las magistraturas municipales, ó que perteneciesen al orden ecuestre: Itaque qui flamonium petebant, aut ordine equestri, aut honoribus municipalibus sibi commendabant.

Las atribuciones de las Asambleas provinciales eran: custodiar y administrar las sumas recaudadas en la provincia para la conservación del templo y los gastos de culto, así como las procedentes de donativos y legados para las fiestas religiosas. Auxiliábanla en esta tarea varios empleados subalternos. Presidía las Asambleas provinciales y los juegos que debía dar á su costa, y ejerció, por lo menos en los últimos tiempos, especialmente en el siglo IV, una potestad disciplinaria sobre todos los sacerdotes de la provincia el Sumo Sacerdote. El cargo era anual y susceptible de reelección; y los que lo habían desempeñado constituían en cada provincia una especie de orden ó clase especial, cuyos miembros gozaban de inmunidad personal, y eran enviados frecuentemente con embajadas al Emperador. Las Asambleas se reunían todos los años, y formaban parte de ellas los diputados de todas las ciudades de la provincia, los cuales no sólo tomaban parte en las fiestas, ocupando en ellas sitio de honor, sino que constituían, reuniéndose inmediatamente después de celebradas, el _Concilium provinciae_. Este procedía: á examinar las cuentas del año anterior, es decir, los ingresos y gastos del Erario ó Arca del culto provincial; formar el presupuesto necesario para la conservación del templo para el año siguiente; hacer el inventario de los esclavos y libertos del mismo; fijar las cantidades con que debía contribuir cada ciudad en el año próximo, y adoptar otras varias resoluciones, como la erección de estatuas y otros monumentos, y la elección del sacerdote provincial para el año próximo. Acostumbraba además á dar un voto de gracias ó promover una acusación contra el gobernador, que cesaba en el cargo, y á enviar legaciones al Senado ó al Emperador, sin necesidad del permiso del gobernador de la provincia, que era necesario para las de las ciudades y particulares. La respuesta del Emperador venía dirigida á la Asamblea.

Cuando la administración de las provincias, al principio del Imperio, se mejoró notablemente respecto del tiempo de la República, no sólo Augusto, sino también Tiberio, entre los medios que emplearon para aliviar la condición de los provinciales y poner coto á los abusos y exacciones de los gobernadores, fué uno de los más eficaces la facultad concedida á las Asambleas populares de incoar un procedimiento regular y rápida contra los gobernadores de provincia.

En el período posterior á Constantino, á las Asambleas de las provincias que se reunían anualmente para celebrar fiestas y tratar en común los asuntos de la provincia, se les reconoció repetidas veces el derecho de dirigirse al Emperador en asuntos relativos á los impuestos, y para toda clase de quejas, prohibiéndose á los gobernadores impedirles ó dificultarles de alguna manera este recurso. No es posible desconocer la gran importancia de las Asambleas provinciales como centros de inspección y fiscalización de los actos de los gobernadores.