Part 8

A medida que todos esos obstáculos para un buen gobierno municipal han ido haciéndose visibles, se ha producido en este país un movimiento tendiente a remodelar la organización comunal bajo nuevos principios. La antigua disposición a evitar lo que se llamaba el «poder de un solo hombre» (_one man power_) confiando la autoridad a comisiones de varias personas en vez de ponerlas en manos de un solo individuo,--ha sido sustituída por la tendencia a aumentar la autoridad del _Mayor_ o _Intendente_ para imponer sobre él al mismo tiempo una suma mayor de responsabilidad. No se ha pasado todavía a este respecto, del período de los experimentos, pero en realidad hasta ahora,--dice John Fiske,--«la lección que se ha aprendido es que en materias ejecutivas, demasiada limitación de poder importa destrucción de responsabilidad; el «círculo» (_ring_) es más temido hoy que el «poder de uno solo»; y por consiguiente, se nota una tendencia manifiesta a destruir el mal, concentrando la autoridad y la responsabilidad en el _Mayor_.»

Uno de los más distinguidos publicistas americanos, el Hon. Seth Low, presidente del Columbia College y antiguo _Mayor_ de la ciudad de Brooklyn ha estudiado de una manera admirable los problemas de la vida municipal americana en un capítulo firmado con su nombre e incorporado al libro famoso de James Bryce[4]. Refiriéndose a esa tendencia de aumentar el poder del Intendente, escribe lo siguiente Mr. Low:

«La carta municipal de la ciudad de Brooklin, es probablemente el tipo más avanzado que puede encontrarse de los resultados de este modo de pensar. En Brooklin el poder ejecutivo del gobierno de la ciudad está representado por el Mayor y los varios jefes de departamentos. La parte legislativa consiste en un concejo, comunal de diez y nueve miembros, doce de los cuales son elegidos por tres distritos, cada uno de los cuales tiene cuatro regidores (_aldermen_), siendo los siete restantes elegidos como regidores por toda la ciudad. El pueblo elige tres funcionarios municipales (_city officers_) además del cuerpo de regidores; el _Mayor_ que es el jefe real como nominal de la ciudad; el _controlador_ que es prácticamente el tenedor de libros de la ciudad; el _auditor_ cuyo visto bueno es necesario para el pago de toda cuenta municipal, grande o pequeña. El _Mayor_ nombra en absoluto, sin confirmación por el concejo comunal, todos los jefes ejecutivos de los departamentos. Nombra, por ejemplo, el comisionado de policía, el comisionado de incendios, el comisionado de sanidad, el comisionado de obras urbanas, el consejero de la corporación o asesor letrado, el tesorero municipal, el recaudador de contribuciones y en general todos los funcionarios encargados de deberes ejecutivos. Esos funcionarios a su vez, nombran su personal subalterno, de manera que el principio de la responsabilidad definida informa al gobierno de la ciudad desde los altos puestos hasta los inferiores. El _Mayor_ también nombra el consejo de educación y el consejo de elecciones. Los funcionarios ejecutivos nombrados por el _Mayor_ lo son por el término de dos años, es decir, por un espacio de tiempo igual al de la duración de su cargo. El _Mayor_ es elegido en la elección general de noviembre, entra en su cargo el primero de enero siguiente y durante un mes los grandes departamentos de la ciudad funcionan bajo la dirección de los empleados nombrados por su antecesor. El primero de febrero tiene el deber de nombrar sus propios jefes de departamentos y como ellos sirven por el mismo tiempo que él, cada nuevo _Mayor_ tiene así oportunidad de hacer una administración en todos sentidos armónica con sus ideales. Cada uno de esos grandes departamentos ejecutivos está a cargo de un solo jefe, pues la carta orgánica municipal está hecha en conformidad absoluta, salvo una excepción que aparece como anomalía, con la teoría que donde quiera que exista trabajo ejecutivo, él debe confiarse al cuidado de un solo hombre. Cuando existen consejos directivos en Brooklin, es porque su labor es de carácter más discrecional que ejecutiva. Esos consejos son también nombrados por el _Mayor_ sin solicitar el consentimiento del concejo de _aldermen_, pero lo son por períodos de tiempos diferentes del suyo propio; de manera que en muchos casos ningún _Mayor_ puede nombrar en conjunto cualquiera de esas comisiones, a menos de ser elegido dos veces por el pueblo. En otros términos, con excepciones insignificantes, la carta orgánica municipal de Brooklin, ciudad de 700.000 habitantes, hace al _Mayor_ enteramente responsable por el gobierno de la ciudad en su parte ejecutiva y al mantener sobre él dicha responsabilidad lo provee sin temor ni limitación del poder necesario para el cumplimiento del cargo que se le confía[5].

«Esta carta orgánica entró en vigencia el primero de enero de 1882. En la práctica se ha encontrado que ella tiene precisamente los méritos y los defectos que uno podría esperar de un instrumento de su especie. Un ejecutivo fuerte puede realizar satisfactorios resultados; uno débil, acaba por desengañar a todos. La comunidad, sin embargo, está tan convencida de que la carta es una mejora sobre cualquier otro sistema ensayado antes, que ninguna voz se levanta contra ella. Ha tenido un efecto notable y especialmente satisfactorio en el sentido de que, por medio de ella, puede hacerse claro para el más humilde ciudadano que el carácter entero del gobierno municipal, durante dos años, depende del hombre elegido para desempeñar el cargo de _Mayor_. Como una consecuencia, ha votado más gente en Brooklin en la designación de Intendente que en la de Gobernador del Estado o Presidente de la República. Esa es una gran ganancia en favor del gobierno municipal porque crea y mantiene alerta un fuerte sentimiento público y propende a aumentar el interés de todos los ciudadanos en los asuntos comunales. En ausencia de un pasado histórico que origina orgullo cívico y en presencia de muchos miles de recién llegados en cada elección, este efecto es esencialmente valioso. Puede decirse, también, que bajo las presentes condiciones el voto es más inteligente que antes. La cuestión en debate es tan importante, al mismo tiempo que simple, que puede ser explicada aun a personas que no han vivido sino un tiempo muy corto en la ciudad. Las mismas influencias tienden a asegurar para la ciudad los servicios en calidad de _Mayor_, de hombres eminentes, porque bajo tal carta orgánica el _Mayor_ tiene el poder y la oportunidad de realizar algo. Esta circunstancia hace un llamamiento a las mejores condiciones que existen en un hombre, mientras lo expone al fuego de la crítica si no se conduce bien.»

Como intendente municipal de Brooklin, tocó al señor Seth Low administrar la ciudad bajo las previsiones de esta carta y él nos declara que, para asegurar su éxito, ajustó su conducta a dos principios: Primero, determinó que cada jefe de departamento sería responsable de la marcha de éste; y segundo, resolvió mantenerse extraño al ejercicio del favoritismo (_patronage_), en todos aquellos casos en que la carta orgánica no lo obligaba a hacer nombramientos por sí mismo. De esta manera, dejó a los altos empleados bajo su dependencia, enteramente libres en la elección de sus subalternos. Esa libertad les imponía la responsabilidad de su preferencia. Más aún, sintiéndose libres de la presión del _Mayor_, adquirirían una fuerza de resistencia más grande contra las exigencias de las influencias exteriores. Finalmente, la actitud del Mayor a ese respecto, le ganó la confianza de la comunidad sin distinción de partidos.

El uso acertado del poder para hacer nombramientos, y la elección de jefes eficientes para los diversos departamentos municipales, naturalmente aseguran el éxito de la administración de la ciudad en su parte ejecutiva. Mr. Seth Low, después de establecer esta verdad, refiere que mientras desempeñó el cargo de Intendente de Brooklin, tuvo el hábito de reunir una vez por semana en su despacho a los jefes de los departamentos. Las actas de la sesión anterior del concejo comunal, eran comunicadas a los miembros de esa reunión y el _Mayor_ recibía las observaciones del funcionario cuyo departamento sería afectado por cualquier resolución u ordenanza propuesta, pudiendo prever su efecto probable. Las cuestiones de interés general para la ciudad eran discutidas por aquella asamblea íntima que daba al _Mayor_ el beneficio de su juicio y de su experiencia. Además de las ventajas expresadas, esas reuniones tenían la de poner en contacto personal a los diversos funcionarios encargados de la administración de la ciudad, armonizando sus labores, al mismo tiempo que permitía al intendente ejercer una especie de vigilancia continua sobre el trabajo diario. Cada jefe de departamento independientemente le sometía un informe trimestral sobre los asuntos a su cargo. El intendente en las ciudades americanas, según Seth Low, recibe diariamente una enorme cantidad de quejas de las que se acusaba recibo al instante y eran trasmitidas inmediatamente al departamento respectivo para que se tomaran las medidas del caso o se dieran las explicaciones oportunas. Si los asuntos a que ellas se referían tenían remedio, este método aseguraba su pronta aplicación. Si no lo tenían, el ciudadano quedaba, por lo menos, con la satisfacción de saber porqué.

El único problema orgánico relacionado con las cartas municipales de las ciudades americanas que, según Seth Low, aparentemente permanece sin solución en este país, es el que concierne a la rama legislativa del gobierno comunal. En algunas ciudades, esa rama está compuesta de dos cuerpos o cámaras conocidas bajo nombres diferentes y que presentan los caracteres generales de la legislatura de un Estado, con su cámara baja y alta. Sea que ese cuerpo se componga de una o dos cámaras, es lo cierto que desde el momento en que una ciudad ha crecido, dichas cámaras han dejado de dar buenos resultados. «Originalmente--, dice Seth Low--las asambleas poseyeron amplios poderes a fin de realizar hasta donde fuera posible la idea de la autonomía local (_self government_).

«En regla general, ellas han abusado tanto de esos poderes que casi en todas partes el límite de su autoridad ha sido restringido. En la ciudad de Nueva York esa tendencia ha llegado hasta el extremo de privar al consejo comunal de todas las funciones de importancia que antes poseyera excepto el poder de conceder franquicias públicas.» Seth Low sugiere la idea de que tal vez se haga algún día la tentativa de gobernar las ciudades sin necesidad de una legislatura local.

Sin embargo, hay tantos asuntos respecto a los cuales tal cuerpo debe tener autoridad, que no le parece probable se llegue pronto a una resolución tan extrema. Entretanto, la cuestión permanece en pie y ella ilustra la justicia del criterio americano, según el cual es muy peligroso, en comunidades completamente democráticas hacer al cuerpo legislativo supremo sobre el ejecutivo. Finalmente, reconociendo las deficiencias del régimen municipal americano; Mr. Seth Low afirma que la tendencia general de dicho régimen muestra signos de mejora.

Como el conocimiento perfecto de un mal facilita el medio de encontrar su correctivo, creo que tal vez no será inoportuno insistir en la crítica que se formula por los publicistas contemporáneos de más autoridad al mecanismo municipal de las grandes ciudades de los Estados Unidos. Uno de los más competentes en materia de gobierno urbano, Mr. George E. Waring, que desempeñó un tiempo el cargo de jefe del departamento de limpieza pública en Nueva York y que acaba de morir de fiebre amarilla en Cuba, donde fué enviado por el presidente McKinley para proyectar las obras necesarias al saneamiento de la Habana, abundando en las consideraciones expuestas por Seth Low, escribe lo siguiente en una obra reciente[6]:

«Hemos caído en el hábito tan generalizado de considerar al gobierno de la ciudad aliado al gobierno del Estado y hasta al gobierno del país en general, que, como es natural, el _control_ de éste ha venido a parar a las mismas manos--es decir, a manos de personas pertenecientes a partidos políticos--de manera que se hace prácticamente imposible resolver una cuestión de vital interés que corresponda al _control_ municipal de acuerdo con las circunstancias que sean propias del caso. Por lo general y casi invariablemente se decide en relación con el efecto que el éxito o el fracaso del partido dominante en la ciudad tendrá en el _control_ del partido sobre el gobierno del Estado y de la Nación. La elección de un _Mayor_ es habitualmente determinada, no teniendo en cuenta la influencia individual del candidato sobre los intereses de la ciudad, sino teniendo en vista el efecto que tendrá el resultado de la elección en el éxito del partido en el Estado o en la Nación. Por ejemplo, en una reciente elección de Intendente en Nueva York, gran número de personas votaron por el candidato que salió triunfante a pesar de estar en desacuerdo con él y con la organización local que lo nombraba, sólo por el temor de que el fracaso del partido de los votantes en esa ocasión pudiera contribuir a llevarlos a la derrota en las elecciones nacionales en que el partido defendía una política que sus miembros conceptuaban de suprema importancia. Mientras se consienta que continúe esta amalgama de los intereses municipales con los del Estado y los nacionales, continuará también el gobierno de las ciudades sujeto a consideraciones que, como ciudades, sólo las afecta de una manera secundaria, subordinándose y relegándose su propio y principal interés a consideraciones políticas.»

El mismo autor en el desarrollo de su tema añade más tarde lo siguiente: «Cuando el público llegue a la sensata conclusión que el gobierno de las ciudades nada tiene que ver con la política y que es tan sólo un asunto local, lo probable será que cada departamento del servicio público--incluyendo el del alumbrado y transporte,--se considere como un elemento de la empresa de realizar el gobierno urbano y se coloque bajo competente y sistemática dirección. El único obstáculo serio que se opone al fin indicado se basa en el hecho de que los cargos públicos se consideran no como puestos de confianza, sino como premios individuales. Cuando se nombre a los empleados subalternos de todas las categorías para beneficio del público, más bien que para el suyo propio y cuando se les asegure su permanencia en el puesto mientras cumplan con su deber; se les ascienda con justicia y se les pase una pensión moderada después de cierto tiempo de servicio, entonces la administración de nuestras ciudades grandes y pequeñas será tan completa, eficaz y económica como la de Glasgow y de Berlín. No obstante, se ha de llegar a las condiciones antes indicadas por medio de un progreso lento y gradual. Lo que más nos interesa ahora es tomar a las ciudades americanas como son, revisando los métodos por medio de los cuales se realizan en ellas los detalles de su gobierno. Es de oportunidad citar aquí el rasgo redentor de la naturaleza humana que induce al promedio de los empleados públicos a cumplir con su deber técnico lo mejor que pueden, y se los permite la política que los coloca, a pesar del principio impulsor de esa política que es hacer dinero por medio del empleo. Por ejemplo, el actual gobierno de la ciudad de Nueva York, bajo el control sin restricciones de los _politicians_, se supone probablemente con justicia, que está completamente corrompido. En él los principales jefes administrativos han sido nombrados no porque fuesen los hombres más aptos para el puesto que ocupan, sino porque han merecido esa recompensa de los jefes de su partido. A pesar de esto, no se puede dudar que, sobre todo los altos empleados, los que se encuentran a la cabeza de departamentos y oficinas de importancia, hacen su trabajo lo mejor que pueden. Lo hacen con excesivo costo, valiéndose de elementos más útiles en las urnas electorales que con la pala en la mano, a los cuales se paga mucho dinero por poco trabajo. En estas condiciones, todo lo que se hace, se hace con despilfarro. Sin embargo, es necesario confesar que se hace bien y, excepto en lo que respecta a la limpieza pública y prescindiendo del costo, hay poco que criticar. Pero puede asegurarse que con sistema organizado y _control_ adecuado, podría obtenerse igual resultado con la mitad del gasto.»

El distinguido historiador del siglo XVIII en Inglaterra, Mr. William Hartpole Lecky, en su notable obra _Democracy and Liberty_, insiste sobre esta faz deplorable de la organización política americana. «El sistema que he descrito--escribe--ha probado ser más pernicioso en el gobierno municipal que en la política federal o de los Estados». Las elecciones de hombres obscuros para puestos obscuros, según él, produjeron el dominio de un círculo de politiqueros profesionales. La corrupción de Nueva York generalmente atribuída al voto irlandés, remonta hasta el primer cuarto del presente siglo, en que la influencia irlandesa era nula. En aquel tiempo, el Estado y la ciudad habían caído en manos de una camarilla llamada «the Albany Regency», a cuyo respecto cita Mr. Lecky algunos párrafos terribles del estadista Mr. Seward. Desde 1842 hasta 1846, prevaleció un mal de otra índole en la metrópoli americana: «era costumbre permitir a los ocupantes de los asilos públicos (_public almshouses_) salir de su recinto en los días de elección y concurrir a las urnas, y un escritor americano asegura que en aquella época los asilos constituían un factor importante en la vida política del Estado de Nueva York, pues los indigentes eran obligados a votar por el partido en el poder, amenazándoseles con una pérdida del apoyo que se les prestaba si no se sometían a esa exigencia y su número bastaba para inclinar el platillo de la balanza en los distritos en que votaban[7].

La historia del _Tweed Ring_ es demasiado conocida para que valga la pena de detenerse en ella sino como uno de esos ejemplos que es necesario no olvidar para execrar las prácticas políticas que hacen posible en una comunidad una violación tan monstruosa de todas las leyes y principios morales... «La corrupción--dice, refiriéndose a este episodio único en la historia del desorden administrativo, Mr. Lecky--nunca alcanzó un punto ni siquiera aproximado a la magnitud a que llegó entre 1863 y 1871, cuando todos los poderes del Estado y de la ciudad de Nueva York pasaron a manos de la camarilla de Tammany (_Tammany Ring_). En aquel tiempo, cuatro novenas partes de la población era de origen europeo. Una vasta proporción de ella consistía en inmigrantes recientes y el voto católico irlandés apoyó en masa a la camarilla. La mayoría de la legislatura del Estado, el intendente municipal, el gobernador, varios jueces, casi todas las autoridades municipales con poder para ordenar, vigilar y controlar la inversión de los fondos públicos fueron sus hechuras, y supongo que ninguna otra ciudad del mundo civilizado presenció jamás en tiempo de paz tal sistema de despojo completo, continuo y organizado. Se calculó que el sesenta y cinco por ciento de las sumas gastadas ostensiblemente en obras públicas representaba aumentos fraudulentos. Entre 1860 y 1871 la deuda de Nueva York quintuplicó y durante los dos últimos años del gobierno de la camarilla se aumentó en proporción de más de cinco millones y medio de libras esterlinas por año. Un distinguido escritor americano que es también un diplomático de nota, familiarizado con las condiciones de las capitales europeas[8] ha trazado ocupándose de ese asunto, el siguiente instructivo paralelo: «La ciudad de Berlín, en tamaño y rapidez de crecimiento, puede ser comparada con Nueva York. Contiene un millón doscientos mil habitantes y su población se ha triplicado durante los últimos treinta años... Mientras Berlín tiene una vida municipal al mismo tiempo digna y económica, con calles bien pavimentadas y limpias, con un costoso sistema de drenaje, con notables edificios públicos, con la vida, la libertad, la aspiración a la felicidad mucho mejor garantizada que en nuestra metrópoli, todo el gobierno municipal es sostenido con una insignificancia más que el interés de la deuda pública de la ciudad de Nueva York». En otra parte añade el mismo publicista: «Deseo establecer deliberadamente un hecho de fácil verificación; que mientras, como regla general, en otros países civilizados los gobiernos municipales han ído mejorando continuamente hasta llegar a ser generalmente honestos y serviciales, nuestros propios gobiernos, por regla general, son los peores del mundo y empeoran a medida que transcurre el tiempo.»

Esta corrupción, según Mr. Lecky, es la inevitable consecuencia de la aplicación de los métodos de la extrema democracia al gobierno municipal. «En América como en Inglaterra--dice--las elecciones municipales no consiguen atraer el mismo interés y atención que las grandes elecciones políticas, y cuando todos los puestos inferiores son llenados por medio de elección popular, y cuando esas elecciones se reproducen continuamente, es imposible para hombres ocupados penetrar en el pleno conocimiento de sus detalles o formar ningún juicio sobre los muchos obscuros candidatos que desfilan ante ellos. Las clasificaciones respecto a la propiedad del elector son juzgadas demasiado aristocráticas para un pueblo democrático. La vieja y buena cláusula que en otros tiempos pudo encontrarse en muchas cartas orgánicas, según la cual nadie podía votar en proposiciones destinadas a imponer una contribución o dar empleo a los productos de ella, sin ser susceptible de quedar sometido al pago de dicha contribución, ha desaparecido... Las elecciones son por sufragio universal. Solamente un número reducido de electores tiene un interés apreciable en los impuestos moderados y en la administración económica y una proporción de votos que basta usualmente para sostener la balanza del poder, queda en manos de los más nuevos e ignorantes inmigrantes. ¿Puede acaso concebirse condiciones más favorables para servir los propósitos de hombres sagaces y deshonestos, cuyo objeto es la ganancia personal, cuyo método es la organización de los elementos ignorantes y viciosos de la comunidad en combinaciones electorales que imponen contribuciones y nombran administradores? Las camarillas se manejan con tanta habilidad que pueden casi siempre excluir del puesto público a un ciudadano conocido por serles hostil; aunque «un hombre bueno y fácil que ni lucha ni protesta, un figurón (_figure head_), puede ser algunas veces de gran ventaja». Pero en general, en tanto que el gobierno no es absolutamente intolerable, las clases más industriosas y respetables se mantienen separadas de la atmósfera repugnante de la política municipal y renuncian a la larga, difícil y dudosa tarea de entrar en pugna con la camarilla dominante. «Los asuntos de la ciudad--dice Mr. White--son virtualmente manejados por un reducido número de hombres que hacen de la llamada política un negocio»[9].

Para conseguir la reforma, el distinguido autor que vengo citando, expresa que los pasos dados con más éxito hasta hoy han sido los que limitan el poder de los cuerpos donde penetró la corrupción. En Nueva York, y en varios otros Estados, desde 1874, las legislaturas sólo pueden legislar sobre asuntos municipales por medio de una ley general, habiéndose de esta manera retirado el derecho de votar leyes especiales en favor de individuos o de corporaciones. En otros Estados se ha restringido, con éxito, el hábito de distribuir fondos públicos, con pretexto de caridad, a establecimientos religiosos. En unos pocos se ha tratado de asegurar una representación de la minoría, y en otros se han impuesto limitaciones al poder de contratar empréstitos e imponer contribuciones.