Part 7

La primera consecuencia fluye del área diferente que ocupa el _shire_ y la ciudad. En localidades pequeñas el pueblo encuentra fácil concurrir a una asamblea comunal y tomar participación directa en los negocios locales. Con el esparcimiento de la población esta asistencia se hace difícil, y como los diferentes municipios no pueden estar representados por todos sus habitantes, eligen de su seno cierto número de delegados para que hablen en nombre de la respectiva localidad en el _shire-mote_ o asamblea del condado. Es en esta delegación de «hombres selectos» u «hombres discretos», como se les llamaba en aquellas sociedades primitivas, donde se encuentra el germen de las instituciones democráticas y del sistema de representación, que hace posible el mantenimiento de una agregación política tan colosal como los Estados Unidos. En la Ciudad Antigua, por el contrario, debido a lo compacto de la población, todos los miembros dirigentes de la comunidad se reunían en la asamblea primaria y no representativa. Fiske señala como una excepción que confirma la regla, el consejo anfictiónico en que estaban representadas diferentes ciudades con fines religiosos relacionados con el culto del Apolo Délfico.

La segunda consecuencia se deriva de esta falta de principio representativo. La independencia y separación de los grupos que constituyen la Ciudad Antigua no disminuye la tendencia a la guerra sino que, por el contrario, hace muy frecuentes las ocasiones de los conflictos armados. Los celos y rivalidades entre comunidades políticas diversas, impulsan a éstas de una manera irresistible a la agresión, si no existe un principio de unión que facilite el arreglo de las cuestiones debatidas por medios pacíficos. En la organización política grecorromana la formación de un gran estado no podía efectuarse sino por medio de la «conquista con incorporación» o por medio de la «federación». Ninguno de esos métodos fué adoptado por la Grecia antigua. Cuando Esparta, por ejemplo, conquistaba otra ciudad griega, la esclavizaba a su autoridad, por medio de un jefe con poderes tiránicos. Atenas se inclinó más al federalismo, como se ve por la Liga Delia, en que las ciudades egeas fueron tratadas más bien como aliadas, aunque no poseían la facultad de manejar sus propias fuerzas militares. Más tarde la idea federal aparece más clara y la Liga Acaía y Etolia, según Fiske y Freeman, tienen algunos puntos de semejanza con la organización de los Estados Unidos, pues ambas se inclinaron más al gobierno federal que al de una mera confederación; es decir, en ellas «el gobierno central actuaba directamente sobre todos los ciudadanos y no solamente sobre los gobiernos locales». El método de conquista con incorporación fué ensayado con éxito por Roma, que tuvo la buena fortuna de emanciparse desde temprano de la preocupación que en otras partes impedía a la Ciudad Antigua admitir extranjeros a participar de sus franquicias. Este cambio, producido después de la guerra social, encierra todo el secreto de la carrera de Roma. La concentración del poder de la península en manos de una ciudad soberana, en la lucha con organizaciones en que la desagregación de los núcleos políticos predominaba, debía forzosamente conseguir la victoria y hacer inevitable el dominio universal de Roma. La humanidad debe a ese dominio no sólo el mantenimiento de la paz por un largo período, sino la destrucción de un inmenso número de religiones de tribu que preparó el camino para el advenimiento del Cristianismo. Sin embargo, a pesar de la franquicia concedida dentro del recinto de la ciudad imperial, el sistema de representación fué desconocido al mundo romano y sus comicios constituyeron una asamblea primaria. «El resultado fué, dice Fiske, que a medida que aumentó la burguesía la asamblea se convirtió en una muchedumbre tumultuosa, tan poco aparente para la transacción de los negocios públicos como lo sería una reunión comunal de todos los habitantes de Nueva York. Las funciones que en Atenas desempeñaba la asamblea eran ejercidas en gran parte en Roma por el senado aristocrático; y en los conflictos que surgían entre los partidos senatorial y popular era difícil encontrar ningún remedio constitucional adecuado.» Esta falta de representación, produjo la ruina de los dos sistemas fundados sobre la Ciudad Antigua.

La influencia de la centralización romana continuó haciéndose sentir después de la caída del imperio carlovingio y a pesar del aislamiento y la desagregación feudal, reviviendo en las manos poderosas del clero y en las tradiciones jurídicas legadas por la antigua señora del mundo a la sociedad medieval. Entre las grandes naciones modernas solamente Inglaterra salió del crisol de la Edad Media con sus principios teutónicos de «_self government_» intactos. En el continente dos pequeñas comunidades participaron de la misma fortuna. Una de ellas fué la comunidad holandesa, destinada a mantener una lucha tan heroica por la libertad, y otra fué la comunidad suiza, formada de elementos que parecen discordantes, pero que, sin embargo, se han armonizado en una unión tan estrecha como la de cualquier organismo político descentralizado.

Estaba reservado a nuestra época y a los Estados Unidos mostrar las capacidades de la forma federal de gobierno y los resultados maravillosos producidos por ella en el espacio de un siglo de existencia. El ensayo debía producirse en una vasta extensión de territorio despoblado y era indispensable para que él diera los frutos anticipados que los primitivos ocupantes de la tierra poseyeran el rico legado de educación política, sólo posible por la tradición de largos años de gobierno autónomo. «La costa atlántica de Norte América, escribe Fiske, fácilmente accesible a Europa y sin embargo, bastante remota para estar libre de las complicaciones políticas del viejo mundo, proporcionó la primera de aquellas condiciones; y la historia del pueblo inglés a través de cincuenta generaciones proporcionó la segunda». La preservación de la autonomía local hizo posible la unión federal. La durabilidad de esta unión quedó garantida por su flexibilidad. La independencia completa mantenida por cada estado, en todos aquellos asuntos que no afectan directamente al principio federal mismo, garantizó la permanencia de esta forma de gobierno, solamente posible en una raza de hombres en quienes el uso de la representación política se había convertido en una segunda naturaleza. Sin embargo, este resultado maravilloso de todo un continente desenvolviéndose en paz y en medio de la más grande prosperidad bajo un sistema político en que, como se ha dicho, la permanencia de la acción concertada se mantiene sin sacrificar la independencia de la acción, no fué alcanzado sino después de ensayos y numerosos tanteos cuya historia encierra fecundas enseñanzas para la humanidad.

Los Estados Unidos son por sí mismos un mundo y algunos de sus estados, dentro de su área territorial, pueden contener a varias naciones europeas. Entre los límites de Tejas, por ejemplo, caben holgadamente Alemania, Holanda, Dinamarca, Bélgica y Suiza. Los estados de Maine, de New Hampshire y Vermont tienen una superficie superior a la Inglaterra; Minnesota, Iowa, Missouri, Indian Territory, Oklahoma, Kansas, Nebraska, South Dakota, North Dakota, New Mexico, Colorado, Wyoming, Utah, Idaho, Nevada y California, comprenden una superficie territorial superior a la del vasto Imperio Chino. Conocida es la energía de la raza, la riqueza nacional, el desarrollo de la industria, el crecimiento de la población. En el desarrollo futuro de estas condiciones extraordinarias se basa lo que se ha llamado el «Destino Manifiesto» de la gran república y el papel histórico que le corresponde desempeñar en la evolución humana. Ese destino está íntimamente ligado con el de la raza inglesa, esparcida por todos los ámbitos del orbe, y sus posibilidades inconmensurables merecen detener profundamente la atención del pensador.

Por lo pronto, el crecimiento de la raza inglesa en América conduce a conclusiones sorprendentes. A este respecto Fiske se pregunta si los Estados Unidos podrían mantener una población tan densa como la de Bélgica, y, poniéndolo en duda y admitiendo que sólo puedan dar abrigo a un pueblo cuya densidad sea la mitad de la de aquel reino, encuentra que según la ley de aumento actual, al fin del siglo XX este país contará con 1.500.000.000 de habitantes. No puede preverse tal resultado porque existen razones económicas que disminuirán la proporción del crecimiento presente; pero en todo caso y deduciendo todas las causas accidentales humanamente discernibles que puedan entrabar la marcha de aquella progresión, resulta que los Estados Unidos tendrán en aquel tiempo 600 o 700 millones. La gran república constituirá entonces una agregación humana de poder y dimensiones inconmensurablemente superiores a las de todos los imperios que registra la historia. La carrera de la raza inglesa en otras partes del mundo hará que prácticamente el imperio universal quede en sus manos victoriosas. Dotada de un seguro instinto geográfico, ella posee ya las llaves del comercio en todas las regiones del globo. El África, en el siglo próximo, será el teatro de un desarrollo análogo al de Norte América a comienzos del presente. Australia verá prosperar los seis estados en que se divide su continente y convertirse en naciones poderosas y opulentas. Todavía quedarán para la expansión futura los fértiles territorios de la Nueva Zelandia y los archipiélagos del Pacífico, donde hoy flamea la enseña de «Greater Britania».

El destino de la raza inglesa, señalado por publicistas que han estudiado su pasado y analizan su presente, seguirá desenvolviéndose hasta que todas las tierras donde todavía no existe una antigua civilización queden sometidas a sus leyes y a sus costumbres y sean colonizadas por vástagos de su tronco poderoso. Según Fiske, ya asoma el día en que las cuatro quintas partes de la raza humana serán de descendencia inglesa, como lo son las cuatro quintas partes de la población americana actual. La soberanía del mar y la supremacía comercial, que hoy ya le pertenecen, quedarán para siempre sujetas a su dominio. Así como Holanda fué en un tiempo el rival naval y mercantil de Inglaterra, Alemania y Francia y los demás países quedarán reducidos a entidades políticas insignificantes. He aquí el cuadro gigantesco de poderío y de grandeza supremos que exalta la imaginación de este pueblo en esta hora de patrióticos regocijos. He ahí las maravillas de un sistema político que alienta la expansión aislada de cada una de las secciones de este vasto continente y concentra el haz disperso de sus fuerzas en una potencia única, agresiva y conquistadora.

VIII

GOBIERNO MUNICIPAL AMERICANO

El gobierno municipal americano, en todo el territorio de la república, obedece a un mismo plan general, sujeto, sin embargo, a muchas variaciones de detalle en las diversas secciones de este país. Consta de un departamento ejecutivo con un _Mayor_ o _Intendente_ a su cabeza. El intendente es elegido por los habitantes de la ciudad y ocupa el cargo por uno, dos, tres y cuatro años, según las disposiciones de la ley respectiva. Bajo su dirección existen varios jefes de departamento,--comisionados de limpieza pública, tasadores, encargados de las instituciones de beneficencia, etc.,--y éstos diversos funcionarios son unas veces elegidos por el pueblo y otras nombrados por el intendente o el concejo de la ciudad. El concejo es un cuerpo legislativo que comprende generalmente dos cámaras, la de los _aldermen_ y el concejo común, elegido por los ciudadanos; pero en muchas ciudades pequeñas y en otras de las grandes, como Chicago y San Francisco, no hay sino una cámara. Además, existen jueces del municipio (_city judges_) algunas veces nombrados por el gobernador del Estado, para servir por el término de su vida o mientras dure su buena conducta, pero comúnmente elegidos por el pueblo por un corto lapso de tiempo.

Todos los gastos para objetos urbanos son votados por el concejo del municipio (_city council_); y en regla general dicho concejo ejerce cierto control sobre los jefes de los departamentos ejecutivos por intermedio de comités constituidos de su seno. Así, puede haber un comité de vías de comunicación, otro de edificios públicos, otro de parques o establecimientos de beneficencia, etc. El jefe del departamento depende, más o menos, del comité respectivo, lo que en la práctica en lugar de ser una ventaja, se critica severamente, pues este sistema reparte y debilita la responsabilidad. Los jefes de los departamentos son autónomos en la esfera de sus funciones. Cuando el _Mayor_ los nombra, generalmente lo hace con la venia del concejo municipal o de una de sus ramas. El _Mayor_ no es un miembro de dicho concejo, pero puede vetar sus resoluciones, que, sin embargo, pasan a pesar de su veto por una mayoría de dos tercios.

Los gobiernos municipales constituídos en esa forma se asemejan a gobiernos de Estado en pequeño. La relación del _Mayor_ al concejo municipal es análoga a la del gobernador en relación a la legislatura del Estado y a la del Presidente de la República en relación con el Congreso Nacional. En teoría nada parece más republicano, aunque en la práctica el sistema deja mucho que desear. Las grandes metrópolis se quejan de contribuciones excesivas, de despilfarro de los dineros públicos, de la corrupción administrativa, del mal pavimento y de la falta de limpieza, de la policía deficiente y de otros males semejantes. «El gobierno republicano que a pesar de sus inevitables deficiencias parece funcionar admirablemente bien en los distritos rurales, en los Estados y en la Nación, ha sido mucho menos feliz en su aplicación a las ciudades, dice textualmente John Fiske, en un libro reciente. Hace cincuenta años estábamos autorizados a hablar del gobierno civil en los Estados Unidos, como si hubiera caído del cielo o hubiera surgido por algún milagro en el suelo americano y teníamos motivo para creer que en las meras formas republicanas existía una especie de virtud mística que las convertía en una panacea para todos los males políticos. Nuestra experiencia posterior con las ciudades ha sacudido duramente esta disposición del ánimo. Ha proporcionado hechos que no concuerdan con la teoría favorable hasta el punto de que nuestros escritores y nuestros oradores parecen dispuestos a derramar su _spleen_ sobre las desgraciadas ciudades, tal vez con demasiada rudeza. Las oímos llamar «albañales de corrupción» y «llagas de nuestro cuerpo político». Sin embargo, y con toda probabilidad nuestras ciudades están destinadas a aumentar en número y a crecer día por día; así tal vez es justo considerar con calma los problemas que presentan y que no fueron previstos cuando se fraguó hace cien años nuestra teoría de gobierno, problemas que a medida que la experiencia nos haya instruído lo suficiente, podemos esperar serán resueltos con éxito; como lo han sido otras cosas. Una discusión general de este tema no cabe en los límites de un breve croquis histórico. No obstante, nuestra exposición sería incompleta si nos abstuviéramos de mencionar algunas de las tentativas que se han hecho, con el objeto de reconstruír nuestras teorías sobre el gobierno municipal y mejorar su funcionamiento. Y ante todo, señalemos algunas de las dificultades peculiares del problema para poder comprender por qué debemos esperar tener menos éxito en el manejo de nuestras ciudades que en el de nuestras comunidades rurales, en el de los Estados o en el de la Nación.»[1].

El distinguido publicista hace notar, apoyándose en cifras estadísticas sorprendentes, el crecimiento de las ciudades americanas. Ese hecho es tan conocido que considero inútil reproducir los datos aglomerados por él en su interesante trabajo. El mismo fenómeno se nota en varias ciudades argentinas, especialmente en Buenos Aires y el Rosario, lo que hace particularmente aplicables a nosotros en cierto sentido las reflexiones que le sugiere el cambio repentino de condiciones urbanas que puede decirse sorprendía desprevenidos a los primitivos legisladores de este país.

La rapidez del desarrollo de las ciudades, en efecto, y el hecho ha sido señalado por todos los escritores americanos que han estudiado este asunto, acarrea consecuencias importantes que es necesario tener en cuenta. En primer lugar, obliga a la ciudad a efectuar grandes desembolsos de dinero con el objeto de obtener resultados inmediatos. Las obras públicas deben emprenderse con intención de acabarlas pronto, antes que con el de hacerlas sólidas y completas. Los pavimentos, los caños de desagüe y los depósitos de agua potable deben ser usados al instante aun cuando se proyecten en una forma inadecuada o se construyan de una manera imperfecta; y así, antes de mucho tiempo, la obra tiene que hacerse de nuevo. Tales condiciones de apuro imperioso aumentan las tentaciones deshonestas así como las tendencias a incurrir en errores de juicio de parte de los hombres que administran los fondos públicos. Además, el crecimiento rápido de una ciudad, especialmente de una ciudad nueva, representa la construcción inmediata de cierta cantidad de obras públicas para las cuales se necesita apelar al crédito y la deuda exige contribuciones pesadas. Es un caso semejante,--dice Mr. Fiske,--al del joven que, con el objeto de asegurar un hogar para su familia, rápidamente aumentada, compra una casa gravada con una fuerte hipoteca. Dos veces por año debe pagar una gran cuenta de interés y para afrontarla debe economizar sobre su mesa y de cuando en cuando negarse a sí mismo un traje nuevo. De igual manera, si una ciudad tiene que imponer fuertes contribuciones para pagar sus deudas, debe reducir sus gastos corrientes en alguna parte y los resultados se transparentan en la relajación o ineficacia del servicio afectado. Mr. Low declara que «muy pocas de las ciudades americanas han acabado de satisfacer por completo el costo de sus primeras obras para la provisión de agua corriente.» Finalmente, la falta de previsión origina mucho derroche. No es fácil prever cómo crecerá una ciudad o la naturaleza de las necesidades que dentro de algunos años se harán sentir en ella[2]. Además, aun cuando se tenga esa previsión no es fácil asegurar la previsión práctica de un concejo municipal elegido por sólo un año. Sus miembros temen aumentar las contribuciones ese año y la consideración de lo que sucederá diez años después les parece «visionaria». El hábito de hacer las cosas a medias es señalado a menudo como una especialidad americana. Este hábito ha sido indudablemente fomentado por condiciones que en muchos casos han hecho absolutamente necesario adoptar arreglos provisorios.

No puede seguirse el desarrollo de este análisis detallado sin que resulte a primera vista la perfección con que él explica y hasta cierto punto disculpa muchas de las deficiencias de los servicios municipales en ciudades como las nuestras que tienen que luchar no sólo con los inconvenientes señalados sino con otros que han sido evitados en las capitales americanas y que radican entre nosotros en causas que están al alcance del observador superficial y que es inútil mencionar. Basta observar que,--como dice John Fiske,--a medida que una ciudad aumenta en tamaño (y ninguna lo ha hecho más en cierto período que Buenos Aires), la cantidad de gobierno que ella exige, aumenta en proporción, su organización se complica, los resortes de su administración se multiplican, así como el número de empleados que reclama su servicio y de detalles que deben vigilarse. Para probar esto, John Fiske cita el caso de Boston, enumerando su mecanismo comunal, apoyado en la obra de Bugbee sobre el _Gobierno Municipal de Boston_.

En la metrópoli de Massachussetts, existen tres comisionados de calles con el poder de hacer construir pavimentos y cobrar perjuicios causados a los mismos. Los siguientes funcionarios son nombrados por el _Mayor_ con venia de los _aldermen_: un superintendente de vías públicas, un inspector de edificios, tres comisarios para cada uno de los departamentos de incendio y de higiene, cuatro para los indigentes, además de un consejo de nueve directores para el manejo de los asilos, casas de corrección, hospitales de lunáticos, etc.; un consejo de hospitales municipales compuesto de cinco miembros; cinco directores de la biblioteca pública; tres comisarios, para cada uno de los departamentos de parques y aguas corrientes; cinco avaluadores jefes para estimar el valor de la propiedad y avaluar los impuestos de la ciudad; un colector de rentas; un superintendente de edificios públicos; cinco miembros del comité directivo de cementerios; seis comisarios de fondos de amortización; dos comisarios de archivos; dos de escrutinio; uno de registro civil; un tesorero municipal; un auditor; un procurador; un consejero de corporación; un arquitecto municipal; un agrimensor; un superintendente de mercados; otro de alumbrado público; otro de cloacas; otro de impresiones; otro de puentes; cinco directores de _ferries_; un jefe de la bahía y diez ayudantes; un registrador de agua; un inspector de provisiones; un inspector de leche y vinagre; un sellador y cuatro ayudantes selladores de pesas y medidas; un inspector de cal; tres inspectores de petróleo; quince inspectores de pasto aprensado; un escogedor de arcos y duelas; tres inspectores de cercas; diez capataces de matadero; diez medidores de mármoles; nueve superintendentes de balanzas de heno; cuatro medidores de cueros; quince medidores de maderas y corteza; veinte medidores de granos; tres pesadores de carne; treinta y ocho de carbón; cinco de calderas y maquinaria pesada; cuatro pesadores de lastres y lanchas; noventa y dos empleados de pompas fúnebres; ciento cincuenta condestables; novecientos sesenta y ocho oficiales de elección (_election officers_) y seis delegados. Algunos de esos funcionarios sirven sin sueldo, otros reciben sueldo fijado por el concejo y otros perciben derechos. Además de ellos existe un secretario del concejo comunal, elegido por este cuerpo, y un secretario municipal, un mensajero y un empleado de comisión en cuya elección concurren ambas ramas del concejo. El comité escolar, de veinticuatro miembros, elegidos por el pueblo, es independiente del gobierno de la ciudad, como la comisión de policía compuesta de tres comisarios nombrados por el Ejecutivo del Estado[3].

La larga lista anterior, según Fiske, basta para mostrar no sólo la inmensa cantidad de trabajo administrativo que requiere una gran ciudad (Boston tiene hoy día unos quinientos mil habitantes) sino también la razón por la cual el gobierno municipal es más o menos un misterio para la mayoría de los ciudadanos. Mucha de la labor que él exige, debe realizarse en una forma para cuya crítica se requieren conocimientos especiales de un carácter técnico que están fuera del alcance del común de los electores. El contribuyente encuentra excesivamente difícil comprender la vía que lleva su dinero o cómo pueden reducirse los gastos urbanos, y esta dificultad facilita la corrupción municipal. El gobierno de la ciudad, en efecto, por la complicación y variedad de materias a que debe prestar atención es de mucho más difícil vigilancia que el del Estado o el de la Nación. La ciudad moderna se ha convertido en una enorme corporación encargada de manejar una colosal empresa con numerosas ramificaciones que en su mayoría necesitan aptitudes y preparación especial.