Part 18

El servicio de subalternos y dependientes de los magistrados tenía una reglamentación fija, singularmente dentro de la ciudad. Los esclavos se utilizaron para servicios públicos, tales como los de conducción de aguas, incendios, servicio doméstico y otros usos; ciertos individuos libres no ciudadanos, del peor derecho (_Bruttiani_), fueron empleados en los últimos tiempos de la República como subalternos, fuera de Roma. Pero en la materia de relaciones entre los magistrados y los ciudadanos no se utilizaron hombres no libres ni extranjeros; aun el servicio de la caja de la comunidad estuvo confiado exclusivamente a hombres libres, hasta donde nosotros sabemos, no obstante que la administración de la caja en las familias romanas de los tiempos históricos se hallaba encomendada a los esclavos, y que el servicio de la comunidad estaba sin duda organizado conforme al modelo de la administración doméstica de las antiguas casas nobles; la diferencia obedecía a la circunstancia de que la administración de la caja de la comunidad podía envolver una responsabilidad mayor que la de las cajas particulares. Ciertamente, los que hubieran sido esclavos no estaban excluidos de este servicio de la comunidad, que era retribuido y que por lo mismo se consideraba como de categoría inferior, igual que todo otro servicio asalariado (pág. 189); pero la misma forma empleada para cubrir los puestos exigía que los libertos de los magistrados en funciones no pudieran desempeñarlo, si bien al magistrado supremo se le consentía que a un liberto que hubiese él tenido a su servicio doméstico lo ascendiera a criado o doméstico de su cargo público. El contrato que daba origen a tal servicio había de celebrarse durante el año de ejercicio del cargo, y por lo regular el magistrado que cesaba en sus funciones celebraba tal contrato para el año siguiente; de manera que cuando el nuevo magistrado empezaba a obrar como tal, ya se encontraba con los correspondientes subalternos, quedándole a él solo la facultad de ascenderlos. No solamente estaba permitido el nombramiento por segunda vez de una misma persona para el servicio, sino que, con relación a los subalternos dentro de la ciudad, esta repetición llegó desde bien pronto a convertirse en regla; de donde resultó de hecho la vitalicidad y hasta la comercialidad de los oficios de la capital y el espíritu exclusivista de cuerpo de los oficiales que los desempeñaban. Además de los ya mencionados lictores, se nos ofrecen entre los subalternos especialmente los mensajeros o enviados (_viatores_), destinados en un principio a llevar a conocimiento de las particulares personas las órdenes de los magistrados, y los pregoneros (_praecones_), destinados principalmente a dar publicidad a los acuerdos y preceptos que los magistrados superiores ordenaban para el público en general; para las atenciones y necesidades religiosas o sacrales había los trompeteros (_tubicines_), los polleros (_pullarii_), los inspectores de entrañas (_haruspices_) y otros servidores de diferente especie, retribuidos. Pero la categoría más importante y más saliente de subalternos la formaban los escribientes que prestaban sus servicios en el _Aerarium_ (_scribae_), a los cuales se les daba el nombre de sus más inmediatos superiores, los cuestores y los ediles curules; pero de hecho, por lo mismo que no solo llevaban las cuentas del Estado, sino que además tenían en su poder las listas públicas y los documentos públicos en general, a quienes verdaderamente servían y auxiliaban era a los magistrados superiores, y en primer término a los cónsules. La materia toda de contabilidad pública estaba en manos de estos subalternos, que en realidad eran permanentes, y lo estaba, sobre todo, por la razón de que la cuestura era mirada como un cargo de entrada en la carrera, y además anual; y hasta qué punto es cierto lo que se dice, nos lo demuestra la circunstancia de que cuando el Erario anticipaba grandes sumas a los gobernadores provinciales, estas autoridades, además de los cuestores que habitualmente tenían adjuntos, habían de tener a su lado dos escribientes de cuestor, con el objeto de que vigilasen e inspeccionasen en las provincias la distribución y el empleo que a ese dinero se daba.

La comunidad pagaba las prestaciones que se le hacían, siempre que las mismas arrancaran de algún contrato especial, como acontecía, por ejemplo, con los empresarios de las obras públicas y con los lictores. También por el servicio militar se pagaba una compensación; este pago se hacía antiguamente por los distritos, pero bien pronto quedó a cargo de la caja de la comunidad. Igualmente, al funcionario público que prestare al propio tiempo servicio militar, podía concedérsele un sueldo, y aun el alto sueldo del caballero; en Roma no se conocía, sin embargo, un sueldo especial asignado a los oficiales de ejército, y hasta es posible que ocurriera que aquellos oficiales que fueran a la vez magistrados estuvieran justamente obligados a prestar el servicio de las armas gratuitamente. Fuera del sueldo, el servicio de la comunidad no producía al que lo prestaba ni rendimientos ni pérdidas patrimoniales. Esto de derecho, pues en la práctica ocurrieron muchas veces una y otra cosa: pérdidas y desembolsos, principalmente en el servicio de la ciudad; ventajas y rendimientos, en el servicio de fuera de esta.

Con respecto al desempeño de los cargos públicos dentro de la ciudad, hubo de establecerse en general la siguiente regla: que los desembolsos necesarios para tal desempeño corrieran a cuenta de la caja de la comunidad, y que los rendimientos que el cargo produjese se ingresaran en esa misma caja. Esta regla dejó, sin embargo, de aplicarse muy pronto en lo concerniente a las fiestas populares, cuando las mismas tenían que ser dadas por los magistrados (págs. 157-58). Muy luego hubo de ocurrir, o acaso venía establecida de antiguo la costumbre de entregar a estos la caja de la comunidad una suma fija para tales fiestas, sin exigirles cuentas de su empleo, ni la entrega del sobrante, como tampoco se les reconoció derecho a pedir suplemento de gastos; por lo tanto, hubiera pérdidas o ganancias, unas u otras eran de cuenta personal del magistrado que daba la fiesta. Esta suma, a lo menos en los tiempos históricos, era tan insuficiente, que los magistrados no tenían más remedio que suplir la falta con recursos propios, y aun cuando este suplemento era considerado legalmente como un donativo gratuito, la verdad es que hubo de convertirse en algo esencial a la institución misma. Posteriormente, la porfía y el pugilato por apoderarse de los cargos públicos fueron cada vez mayores; el abuso del suplemento dicho, para suplir a expensas propias los gastos necesarios a la celebración de las fiestas populares, llegó a connaturalizarse con las costumbres; las elecciones para los puestos públicos se consideraron en cierto modo como una puja de ofertas y contraofertas: en esto consistió una de las principales palancas de la plutocracia de los tiempos ulteriores de la República. El Imperio puso fin a esta ambición insana.

Los magistrados y los comisionados que la comunidad tenía fuera de Roma obtenían los fondos necesarios para el desempeño de sus funciones, parte recibiéndolos en dinero de la caja del Estado, que la mayoría de las veces los prestaba en forma de anticipo, determinando o no, según las circunstancias, el empleo que se les había de dar, y parte acudiendo al derecho de requisición que a tales funcionarios se les concedía: con lo que estos, en principio, ni tenían que pagar nada de su bolsillo, ni tampoco lo recibían. De hecho, no obstante, aun prescindiendo de las concusiones y de las coacciones propiamente dichas, los magistrados se aprovecharon de esta última facultad para utilizarla en su propio y exclusivo beneficio. Además, se les permitió, con mayor amplitud aún, el atender a las necesidades propias con una indemnización en dinero, que regularmente redundaba en provecho suyo, y que era muy subida. De esta clase eran las cantidades asignadas para viajes a los embajadores de la comunidad (_viaticum_), los gastos de equipo concedidos a los gobernadores de las provincias (_vasarium_), las pensiones diarias señaladas a los subordinados y auxiliares por sus superiores (_cibaria_), del propio modo que las análogas, consideradas justamente como gratificaciones, concedidas para sal (_salarium_) y para vino (_congiarium_), y que el magistrado supremo tenía derecho a incluir en las cuentas que rindiese. Por esta vía principalmente, la nobleza romana de funcionarios utilizó el poderío y el florecimiento del Estado para su enriquecimiento personal, lo que, unido a la especulación mercantil introducida en los cargos, fue la causa de que la nación dominadora se viese sometida a la prepotencia financiera. Pero también aquí penetró vigorosa y diligentemente la obra del principado, sustituyendo por otro el antiguo sistema, vicioso y degenerado por los abusos; al efecto, abolió el carácter gratuito que en principio correspondía a los magistrados que funcionaban fuera de Roma y les señaló un elevado sueldo.

CAPÍTULO IX

LUGARTENIENTES, AUXILIARES Y CONSEJEROS

El derecho que los magistrados tienen de dar órdenes para los ciudadanos, tanto pueden ejercitarlo ellos mismos, de un modo inmediato, como mediatamente, esto es, por intermediarios, por mandatarios. Esta última forma da lugar, por un lado a la actividad de los auxiliares y los subalternos de los magistrados, y por otro a la de los lugartenientes de los mismos. En general, no es posible el desempeño de las funciones públicas sin servirse al efecto de auxiliares y cooperadores. En Roma se distinguían, no terminológicamente, pero sí en realidad, los auxiliares de rango superior y los de rango inferior, o dicho con más propiedad, los auxiliares que funcionaban sin recibir retribución alguna, el carácter predominante de cuya actividad era el cumplimiento de una obligación cívica, como por ejemplo, los jurados y los oficiales del ejército, y los auxiliares pagados, como lo eran los _apparitores_ y los soldados. Los organismos de que estos auxiliares formaban parte fueron creciendo y desarrollándose a medida que la comunidad iba adquiriendo su especial estructura; de manera que su estudio no puede tener un lugar aparte en el derecho político general, sino que, por ejemplo, de los jurados debe tratarse cuando se estudie el procedimiento, y de los soldados cuando se hable de la guerra. Además, los altos puestos de auxiliares deben ser también examinados en buena parte en otros sitios y bajo otros respectos, por cuanto ellos son los que vinieron a dar lugar a la magistratura inferior, desprovista de _imperium_. Con todo, el derecho de dar órdenes mediatamente no puede menos de figurar en el tratado general consagrado al examen de la magistratura. Entre las más antiguas y fuertes limitaciones del poder de los magistrados se hallan, por un lado, la prohibición legal a estos de la facultad de dar mandatos o hacer delegaciones, y por otro, la imposición por la ley de esa misma facultad; en esto es en lo que principalmente estriba la contraposición entre el poder real y el de la magistratura republicana, tal y como los romanos lo concebían; y de igual modo, la antítesis entre el _imperium_ de la ciudad y el de la guerra tenía ante todo su expresión práctica en la distinta manera de ser considerados los lugartenientes y los auxiliares. Para conocer las relaciones existentes en la comunidad romana entre la independencia de los magistrados y el poder de los subalternos y auxiliares, o sea la burocracia, es también necesario que estudiemos bajo su aspecto más general el derecho de dar órdenes mediatamente. Si la burocracia no se desarrolló en la época republicana, el fenómeno se debe ante todo (aparte de que el servicio doméstico de los no libres y semilibres aumentó la fuerza del individuo) a que a los puestos de auxiliares no se concedió carácter de permanencia, como tampoco a la magistratura, de modo que los consejeros, los jurados y los oficiales de ejército turnaban continuamente y se confundían con los magistrados. Tan luego como esta mezcla comenzó a desaparecer, según hubo de ocurrir ya en los mismos tiempos de la República con los escribientes de los magistrados, empezó a desarrollarse el elemento burocrático, y luego que en la época del principado la referida mezcla fue desapareciendo cada vez más, la burocracia adquirió tal fuerza que concluyó por hacer degenerar el régimen característico de Roma, convirtiéndolo en un verdadero bizantinismo.

Durante la época de los reyes era permitida la lugartenencia en el pleno sentido de la palabra, por medio de mandato o delegación del magistrado; es decir, que el rey, en el caso de hallarse impedido para ejercer sus funciones, singularmente por ausencia o enfermedad, podía nombrar un representante que las ejerciera por él. En la organización republicana, parece que solo era permitido establecer esta lugartenencia en un único caso, como se desprende de la contraposición entre el _imperium_ de la ciudad y el militar y de la necesaria continuidad del primero. Cuando el o los magistrados supremos trasponían los límites primitivos del territorio de la ciudad, y las funciones que les correspondían por razón de su cargo quedaban vacantes de hecho por más de un día, el magistrado que hubiera salido el último del territorio dicho debía nombrar un vicario de la ciudad (_praefectus urbi_), para que, durante su ausencia, ejerciese dentro de esta las atribuciones que a la magistratura suprema correspondían en general, y principalmente para que tomase a su cargo la jurisdicción y esta no sufriera interrupción alguna. Esta institución, así por su forma monárquica como por sus conexiones con los más antiguos límites del territorio de la ciudad, debe ser referida a la época de los reyes, con lo que se explica también que el vicario o prefecto de la ciudad, no obstante tener un _imperium_ delegado, se titulara magistrado y obrara como tal. En cambio, ni la lugartenencia fundada en un mandato libre, ni tampoco el ejercicio del poder correspondiente a los magistrados por una persona nombrada sin la cooperación de los Comicios, eran cosas compatibles con la organización y sistema republicanos, y por eso muy luego de comenzar a estar vigente este sistema se prohibió el nombramiento de dicho prefecto de la ciudad en la forma a que nos referimos, igualmente que sucedió con la dictadura. Ya al tribunado consular se le negó el derecho que los cónsules tenían de nombrar lugartenientes, y al ser abolida aquella magistratura se aplicó la prohibición dicha a los cónsules mismos. La continuidad, especialmente la de la jurisdicción, hubo de lograrse con respecto a la magistratura suprema por el aumento del número de puestos en la misma, dado caso que de los tribunos militares siempre permanecía uno en Roma, y cuando estos fueron abolidos, a los dos cónsules se añadió un tercer colega, encargado especialmente de la administración de justicia, y el cual había de estar en Roma todo el tiempo que durase su cargo. Solo durante las fiestas latinas, celebradas en el antiguo campo de Alba y cuyo ritual exigía la ausencia de toda la magistratura romana, es cuando todavía se nombraba, según la antigua costumbre, un prefecto de la ciudad. Fuera de este caso, desde el momento en que se estableció la pretura de la ciudad, quedó constitucionalmente abolido en el régimen de esta última el derecho que originariamente correspondía a la magistratura suprema para nombrar libremente un representante suyo. Aun en el caso en que la pretura de la ciudad quedara vacante por haber muerto la persona que ejercía el cargo, o en el caso de que el pretor funcionase excepcionalmente fuera de Roma, no se volvía al antiguo sistema de la delegación consular, sino que se dejaba el cargo vacante. En cambio, en el régimen de la ciudad se permitía la delegación de los colegas entre sí, pues desde el momento en que comenzaron a funcionar en ese régimen varios pretores entre los que se distribuían los asuntos correspondientes al cargo, aquellos que no tenían su residencia por ministerio de la ley en la capital, como la tenía el pretor de la ciudad, encomendaban a este el desempeño de los negocios que a ellos les correspondían dentro de la ciudad, cosa que podía hacerse, porque si bien por este medio se transfería a otra persona el despacho de los asuntos que le correspondían a uno por su cargo, la transferencia no envolvía una delegación hecha a persona que no fuese un magistrado. Gracias a estas disposiciones, y al propio tiempo a la aplicación estricta del principio de la anualidad y del sistema del interregnado en la esfera de los cargos de la ciudad, pudo lograrse en época en que ya estaba desarrollada la República, que las funciones públicas, tal y como se hallaban determinadas por la Constitución, se ejercieran dentro de la ciudad por magistrados verdaderos y efectivos, o lo que es lo mismo, que dentro de la ciudad no funcionase la promagistratura (página 148).

Por tanto, en la ciudad no era permitido delegar el _imperium_ en general por mandato. Ahora, con relación a los actos particulares que en el _imperium_ tienen su base, regía dentro de la ciudad misma la ley, según la cual, los depositarios del _imperium_ o habían de ejecutar el acto por sí mismos, o no habían de ejecutarlo ellos mismos; es decir, que o se hallaba legalmente excluida la posibilidad de que existieran subalternos y auxiliares para el cargo de que se tratara, o estos subalternos eran legalmente necesarios. Si según la concepción jurídica de Roma, fundada seguramente menos en la tradición que en una construcción artificial, el rey podía dictar por sí mismo la sentencia, así en el procedimiento criminal como en el civil, y por consiguiente, hay que pensar que era potestativo en él servirse o no servirse de subalternos y auxiliares, en cambio, parece que el régimen o gobierno con delegación o mandato obligatorio es lo que forma la esencia propia del desempeño de los cargos en la época republicana, el _imperium legitimum_ o _iustum_. Era esencial la regulación por la ley, tanto del número como de la especie de auxiliares que hubiera de utilizar el magistrado. Ya se ha dicho (página 235) que la servidumbre concedida a este desde un principio para el complemento y la ayuda de su actividad personal, se hallaba organizada legalmente conforme a un esquema fijo, sobre todo por lo que respecta al círculo de los magistrados que funcionaban dentro de la ciudad; ahora vamos a ver disposiciones análogas con respecto al despacho de los negocios que, siendo propios del cargo, no podían ser desempeñados del modo que acaba de decirse.

Parece necesario ir estudiando por separado la intervención de los funcionarios subalternos y auxiliares en cada uno de los más importantes ramos de la actividad que dentro de la ciudad desplegaban los magistrados.

Por regla general, no podía ser objeto de delegación el comercio con los dioses mediante los auspicios, ni tampoco las negociaciones y tratos de los magistrados con la ciudadanía y con el Senado. Debe ser mencionada, sin embargo, ante todo, una excepción que se hace, por lo que a la ciudadanía se refiere, en materia de potestad penal.

El poder de coerción contenido en el _imperium_ no podía nunca ser delegado en sí mismo; pero la ejecución de este poder, por lo mismo que requiere el empleo de la fuerza para reducir a los desobedientes (_coercitio_), envolvía la forma jurídicamente organizada de la _apparitio_. Por el contrario, el poder penal, en el mero hecho de tener que ejercerse sobre el cuerpo y la vida de los ciudadanos, se hallaba sometido forzosamente a delegación, puesto que ni el poseedor del _imperium_ podía dictar por sí mismo la sentencia, ni en el caso de apelación (_provocatio_) de la misma, la defendía él ante la ciudadanía. Al efecto, dicho magistrado tenía que nombrar mandatarios conforme a reglas fijas, los cuales mandatarios se convirtieron bien pronto en magistrados subordinados a consecuencia de haberse hecho extensiva también a ellos la elección popular, como expondremos más por extenso después, al ocuparnos de la administración de justicia penal (lib. IV, cap. II). En este caso estaba permitido y prescrito que la ciudadanía fuese convocada por medio de los mandatarios indicados al efecto, y por su parte, el cónsul estaba también obligado a conceder al tribuno del pueblo, a instancia del mismo, el necesario mandato o delegación para hacer la convocatoria (para la cual no tenía el mismo competencia _per se_) de las centurias, cuando estas hubieran de ejercer la jurisdicción que se les había reservado en las cuestiones capitales.

La administración de justicia en las contiendas entre particulares se dividía en regulación del procedimiento (_iuris dictio_) y pronunciación de la sentencia (_iudicium_): en cuanto a lo primero, no se admitía en general delegación; en cuanto a lo segundo, semejante delegación estaba preceptuada. Pero ambas reglas han menester de mayor desarrollo.

La jurisdicción correspondía en el régimen de la ciudad al pretor o pretores que funcionaban en Roma, y a los ediles curules; aquí no se admitía más delegación que la que los colegas podían hacerse unos a otros (página 244). Mas, como la regla según la cual, dejando a un lado las provincias, fuera de Roma no existía tribunal alguno romano, fue infringida en los tiempos posteriores de la República por aquellas resoluciones del pueblo que instituyeron en cierto número de localidades itálicas vicarios de los tribunales (_praefecti iure dicundo_), no hubo más remedio que admitir desde entonces la delegación obligatoria de la jurisdicción: al efecto, el pretor era quien nombraba estos representantes suyos, en parte también, en tiempos posteriores, previa interrogación hecha sobre el particular a los Comicios. De igual manera, es probable que después que todos los italianos fueron admitidos en la unión de los ciudadanos romanos, la jurisdicción limitada que se concedió a las particulares ciudades (pág. 133) fuese concebida como un mandato o delegación pretoria otorgada en unión de los Comicios municipales.

Cosa perteneciente al _palladium_ de la organización republicana era el que la pronunciación de las sentencias fuera atribución de ciudadanos no magistrados. Esta regla se hizo extensiva aun a aquellos procesos civiles seguidos en la capital en los que ninguna de las dos partes gozaba del derecho de ciudadano, y posteriormente se extendió también al procedimiento criminal que en la época republicana hubo de originarse trayéndolo del derecho civil (_quaestiones perpetuae_), pues aun cuando tales procesos eran muchas veces, no solo regulados, sino también dirigidos por el magistrado, la verdad es que no por eso este venía a tener participación alguna en la pronunciación de la sentencia. La elección de juez correspondía al magistrado, y si bien esta elección tenía que verificarse con el concurso de la ciudadanía para el tribunal de decemviros que conocía de las causas relativas a la libertad (_decemviri litibus iudicandis_), para el tribunal de triunviros encargado del conocimiento de los hurtos (_tres viri nocturni_), y probablemente también para el tribunal de centumviros al que se encomendaban las causas de herencias (_centumviri_), el derecho referido del magistrado a nombrar los jueces solo tenía que atemperarse a ciertas normas directivas cuando se trataba de procesos que habían de ser fallados por un jurado único (_index unus_) o por un colegio de jurados (_recuperatores_). Uno de los hechos que mejor expresan la conclusión de la República, es precisamente el haber dejado de ser simples particulares quienes pronunciaban las sentencias y el haber entregado esta facultad a los magistrados, que es lo que ocurrió de día en día más en los tiempos del principado.