Part 4

Dalam rangka membagi habis seluruh wilayah Indonesia dalam Daerah-daerah besar dan kecil, Undang-undang ini menentukan hanya ada tiga tingkatan Daerah, yaitu tingkat I, tingkat II dan tingkat III yang semuanya mempunyai bentuk-bentuk susunan pemerintahan berdasarkan Undang-undang ini. Oleh karena tingkat III yang terendah itu nantinya akan harus menggantikan semua kesatuan masyarakat hukum, maka sejak semula dalam pembentukan Daerah tingkat III itu sudah harus diperhitungkan unsur-unsur keaslian yang terdapat dibagian-bagian wilayah Indonesia baik dalam kehidupan kegotong-royongan dalam pemerintahan maupun dalam bidang kebudayaan, sehingga dapat diperkembangkan untuk menyempurnakan kepribadian nasional dari Negara Kesatuan Republik Indonesia sesuai dengan Manifesto Politik Republik Indonesia berlandaskan Undang-undang Dasar, Sosialisme Indonesia, Demokrasi Terpimpin, Ekonomi Terpimpin dan Kepribadian Nasional.

Semua Daerah, yang dewasa ini telah terbentuk, mengembangkan sejarahnya dengan haluan baru dan landasan hukum yang lebih kuat dan kokoh untuk menunaikan tugas sejarahnya turut membangun suatu masyarakat yang adil dan makmur memenuhi Amanat Penderitaan Rakyat.

Sesuai dengan lambang Negara Bhineka Tunggal Ika, maka dalam rangka pembentukan Daerah-daerah yang mengandung bentuk-bentuk kekhususan yang baik, unsur Negara Kesatuan yang kuat harus merata dan mendalam, karena itu maka dalam Undang-undang perlu diadakan jaminan-jaminan esensialia, yaitu:

a.pemusatan pimpinan pada Kepala Daerah yang juga diharapkan menjadi Sesepuh Daerah dibantu secara aktif oleh Wakil Kepala Daerah dan Badan Pemerintah Harian; b.adanya Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, yang susunannya mencerminkan kegotong-royongan nasional revolusioner dipimpin oleh Ketuanya sendiri bersama-sama dengan Wakil-wakil Ketua yang berporoskan Nasakom, yang menjalankan tugas kewajibannya menurut demokrasi terpimpin atas dasar hikmah kebijaksanaan musyawarah mencapai kata mupakat dengan mempertanggung-jawabkan tugas kewajibannya kepada Kepala Daerah; c.menjunjung tinggi Kepribadian Bangsa Indonesia dengan *3513 memusatkan pimpinan pada Sesepuh dimaksud diatas, yang memiliki kecakapan dan kebijaksanaan untuk menjalankan pemerintahan, berbudi luhur dan berkewibawaan serta berpengalaman yang cukup untuk kedudukannya sebagai tampuk pimpinan Daerahnya; d.pimpinan yang mendapat kepercayaan rakyat sebagai Kepala Daerah, yang membimbing semua instansi-instansi dan lembaga-lembaga pemerintahan yang bekerja di Daerahnya dengan kegiatan mereka dalam bidang pemerintahan dan yang menghubungkan serta membimbing aktivitas itu dengan daya kerja yang tumbuh atau dapat ditumbuhkan dalam masyarakat, yang mengayomi dan menjalankan tugas kewajibannya memelihara kepentingan, keamanan serta ketertiban umum dan memajukan kesejahteraan rakyat dengan menerima kepercayaan dari Presiden; e.pemerintahan yang stabil, berkewibawaan, mencerminkan kehendak rakyat, revolusioner dan bergotong-royong, yang mendapat kepercayaan dan amanat dari Pemerintah Pusat; f.pengawasan yang efektif dan effisien; g.berlandasakan prinsip berdaulat dalam bidang politik, berdiri diatas kaki sendiri dalam bidang ekonomi, dan berkepribadian dalam kebudayaan.

II. BENTUK SUSUNAN PEMERINTAH DAERAH.

Dalam sistematik Undang-undang ini, bentuk susunan Pemerintah Daerah mengikuti sedapat mungkin bentuk dan susunan Pemerintah Pusat.

Di Pusat Pemerintahan Negara Republik Indonesia, Kepala Negara hanya mengenal pertanggungan jawab secara pribadi yang ber-Panca Sila kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat. Mengingat akan sistim itu maka badan executif Pemerintahan Daerah, yang dahulu menurut sistematik Undang-undang No. 1 tahun 1957 terdiri dari Dewan Pemerintah Daerah dengan Kepala Daerah sebagai Ketua dan anggota, dan yang anggota-anggotanya bersama-sama harus memberikan pertanggungan jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sesuai dengan garis-garis besar Manipol-Usdek harus ditinggalkan dan kekuasaan pemerintahan di Daerah diletakkan dalam tangan Kepala Daerah dan dibantu oleh Wakil Kepala Daerah serta Badan Pemerintah Harian.

Untuk menjamin kelangsungan kesatuan Negara serta adanya pimpinan nasional, maka perlu kedudukan Kepala Daerah itu diperkuat dan diberi fungsi yang penting sekali, bukan saja menjadi pusat daya upaya kegiatan Pemerintah Daerah yang bergerak dibidang urusan rumah tangga Daerah, tetapi yang juga menjadi mata rantai yang kuat dalam organisasi Pemerintah Pusat. Maka dari itu Kepala Daerah bukan saja merupakan pimpinan Pemerintah Daerah, tetapi Kepala Daerah itu juga merupakan alat Pemerintah Pusat dan sebagai orang kepercayaan Presiden.

Kalau Kepala Negara tidak dapat lagi dijatuhkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat, maka sudah sewajarnya pula bahwa Kepala Daerah itu tidak boleh lagi ditumbangkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah agar dengan jalan demikian itu dapat diciptakan suatu kekuatan sentral di Daerah yang riil, berkewibawaan dan tidak mudah goyah atas desakan-desakan golongan-golongan masyarakat di Daerah dan tidak saja akan memberikan perlindungan atau *3514 pengayoman kepada rakyat pada umumnya, tetapi juga kompeten untuk menjalankan pemerintahan yang berguna bagi kepentingan bersama dari pada rakyat Daerah.

Dalam konstruksi ini unsur demokrasi tetap mempunyai peranan yang penting sekali, tetapi bukan demokrasi liberal namun demokrasi terpimpin yang tidak lagi didasarkan atas faham trias politika. Kepala Daerah bersama-sama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menjalankan tugas wewenang pemerintahan dibidang legislatif tetapi dibidang pemerintahan eksekutif Kepala Daerah itu dalam menjalankan pemerintahan sehari-hari dibantu oleh Wakil Kepala Daerah dan sebuah badan yang dinamakan Badan Pemerintah Harian dan ia senantiasa mengadakan musyawarah dengan anggota-anggota badan tersebut.

Ditinjau dari keseluruhanhya, Kepala Daerah - seperti telah diuraikan dimuka - bukan saja merupakan pimpinan Pemerintah Daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, tetapi juga merupakan alat Pemerintah Pusat.

Dengan demikian, maka akan terdapat suatu keseimbangan yang harmonis antara Pusat dan Daerah, dimana Daerah akan lebih mendekati Pusat dan tidak dapat dilepaskan dari hubungan Pusat, sebaliknya pula Pusat tidak dapat lepas dari Daerah.

Memelihara keseimbangan yang harmonis itu adalah suatu kewajiban Kepala Daerah yang menurut Manifesto Politik Republik Indonesia adalah seorang tetua yang tidak "mendiktatori" tetapi "memimpin", "mengayomi".

Seperti dinyatakan diatas, sebagai salah satu jaminan esensialia, Kepala Daerah wajib memiliki kecakapan dan kebijaksanaan untuk menjalankan pemerintahan dalam arti kata yang luas, baik dalam bidang administrasi Negara, maupun dalam bidang ekonomi dan sosial, yang tetap sejurusan dengan garis kebijaksanaan umum Pemerintah Pusat.

Dalam pelaksanaan memimpin dan mengayomi itu, Kepala Daerah melakukan kebijaksanaan pertama-tama dengan mentaati dan menjalankan peraturan-peraturan yang berlaku sebagai kewajibannya menurut hukum, sebagai "rechtsplicht" baginya, dalam pada itu merupakan "rechtsplicht" baginya pula untuk memelihara keamanan dan ketertiban umum (tata tentram) sebagai dasar untuk mencapai kesejahteraan masyarakat (kerta raharja) dengan kebijaksanaan yang senantiasa harus sejurusan dengan kebijaksanaan umum, Pemerintah Pusat dan dengan demikian mempertegak kewibawaan Pemerintah. Setiap kali terasa ada divergensi ataupun pertentangan antara kedua kewajiban menurut hukum itu, kebijaksanaan, merupakan unsur pokok yang menjadi persoalan, seperti dalam hal Kepala Daerah menganggap ada kepentingan yang lebih besar atau lebih luas yang perlu diperhitungkan atau untuk memenuhi instruksi atasan, padahal dihadapi kenyataan, bahwa peraturan perundangan yang berlaku tidak atau belum dapat memberikan fungsinya sebagai dasar untuk sesuatu tindakan, lebih-lebih apabila kebijaksanaan yang menurut keyakinan Kepala Daerah harus ditempuh, ada bertentangan dengan bunyinya sesuatu peraturan atau ketentuan dan dalam hubungan itu tindakan atau keputusannya menggeser tempat garis pemisah antara administrasi dan kepidanaan. 3515 Maka dapatlah difahami, bahwa dalam menilai pelaksanaan tugas, kewajiban dan kewenangan serta tanggung jawab seorang Kepala Daerah, unsur kebijaksanaan perlu diakui dan diperhatikan sebagai unsur pokok. Keharusan yang demikian itu wajib diinsyafi serta dipertimbangkan dan diperhitungkan oleh masyarakat dan oleh instansi-instansi pemerintahan, terutama instansi-instansi yang mempunyai wewenang menyidik, guna memelihara kewibawaan Pemerintah yang berarti pula memelihara kewibawaan instansi-instansi itu sendiri.

Dengan demikian, maka tanggung jawab Kepala Daerah yang amat besar dan luas itu, bisa mendapat penilaian yang wajar. Dari sebab tanggung jawab dan kekuasaan yang diletakkan dalam tangan Kepala Daerah itu adalah besar sekali, maka sudah selayaknya bilamana tanggung jawab ini perlu diimbangi pula dengan syarat-syarat tertentu bagi pengangkatan seorang Kepala Daerah.

Oleh karena Kepala Daerah merupakan seorang oknum terpenting dalam daerahnya, maka untuk jaminan-jaminan adanya kepercayaan rakyat Daerah kepada diri seorang Kepala Daerah haruslah Kepala Daerah itu diangkat oleh Pemerintah Pusat dari calon-calon, sedikit-dikitnya dua dan sebanyak-banyaknya empat, yang diajukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersangkutan.

Perlu dijelaskan lagi disini, bahwa Badan Pemerintah Harian itu merupakan pembantu Kepala Daerah, memberi nasehat kepada Kepala Daerah, diminta atau tidak diminta. Dengan memperhatikan yang dimuat dalam penjelasan Undang-undang Dasar, bahwa meskipun kedudukan Menteri Negara tergantung dari pada Presiden, akan tetapi mereka bukan pegawai tinggi biasa oleh karena Menteri-menterilah yang terutama menjalankan kekuasaan Pemerintah (pouvoir executief) dalam praktek, dilihat dari hubungan tata-kerja, dalam fungsi Badan Pemerintah Harian membantu Kepala Daerah itu ada segi-segi, yang dapat dipandang sama seperti hubungan dan tata-kerja para Menteri dipucuk pimpinan Pemerintah Pusat. Badan tersebut membantu sepenuhnya seluruh tugas yang merupakan tugas wewenang Daerah dibidang perumah-tanggaan Daerah dan dibidang tugas pembantuan dalam pemerintahan.

Dalam hubungan ini perlu diperhatikan, bahwa pimpinan Pemerintahan Pusat, Presiden dibantu oleh Menteri-menteri.

Menteri itu menerima tugas pekerjaan tertentu dari Presiden dan Presiden sendirilah yang bertanggung jawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, tidak kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

Dalam pada itu, bilamana Presiden menganggap perlu, maka Presiden dapat menunjuk seorang Menteri untuk atas namanya memberikan keterangan mengenai bidang tugas kewajibannya dihadapan Dewan Perwakilan Rakyat.

Kedudukan dan hubungan tata kerja pejabat-pejabat di Pusat dalam hal ini, adalah juga dimiliki oleh Kepala Daerah dan anggota-anggota Badan Pemerintah Haian.

Kepala Daerah dalam menjalankan kebijaksanaan pemerintahan sehari-harinya memberikan keterangan pertanggungan jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, tetapi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tersebut tidak berhak menjatuhkan Kepala Daerah. 3516 Anggota-anggota Badan Pemerintah Harian oleh Kepala Daerah dengan tidak merusak pertalian hierachie yang ada antara Kepala Daerah dan Sekretariat Daerah serta Kepala-kepala Dinas Daerah,diberi masing-masing bidang pekerjaan tertentu dari keseluruhan pekerjaan yang termasuk urusan rumah tangga Daerah serta urusan tugas pembantuan dan mereka masing-masing bertanggung jawab hanya kepada Kepala Daerah.

Kepala Daerah dapat juga memberi tugas kepada anggota Badan Pemerintah Harian untuk memberikan keterangan-keterangan tentang tugas pekerjaan yang dibebankan kepadanya kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sudah barang tentu Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sudah barang tentu Dewan Perwakilan Rakyat Daerah itu tidak dapat pula menjatuhkan anggota Badan Pemerintah Harian yang bersangkutan itu.

Mengingat berat dan luas tugas pekerjaan Kepala Daerah pada umumnya, dengan mengingat pula perkembangan dan keadaan dalam Daerah serta kegiatan-kegiatan dibidang pembangunan untuk mengejar ketinggalan dalam kemajuan jaman sebagai akibat tiga abad penjajahan bangsa asing, disamping telah ada Badan Pemerintah Harian yang membantu pekerjaan Kepala Daerah, Pemerintah masih memandang perlu untuk mengangkat seorang Wakil Kepala Daerah. Wakil Kepala Daerah ini tidak saja mewakili Kepala Daerah jika ia berhalangan, tetapi pejabat tersebut harus membantu Kepala Daerah dengan menjalankan bagian-bagian tugas wewenang Kepala Daerah itu yang ditentukan olehnya.

Dengan adanya Wakil Kepala Daerah itu tidak berarti, bahwa pimpinan pemerintahan Daerah lalu berada dalam dua tangan. Yang mempunyai kewenangan dan tanggung jawab penuh adalah tetap Kepala Daerah. Wakil Kepala Daerah bukan saja pembantu Kepala Daerah dalam kedudukannya sebagai pimpinan Pemerintah Daerah Otonom, tetapi juga dalam kedudukannya sebagai alat Pemerintah Pusat.

Perlu mendapat perhatian, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah mempunyai ketuanya sendiri, sehingga Kepala Daerah tidak menjadi Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan bahwa Wakil Kepala Daerah bukanlah Wakil Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Dalam pada itu hubungan dan pertanggungan jawab Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kepada instansi atasan perlu melalui Kepala Daerah.

Dengan berlakunya Undang-undang baru ini dapatlah diakhiri keadaan yang kurang menyenangkan yang disebabkan, karena masih tetap berlangsungnya akibat-akibat yang ditimbulkan dualisme dalam sistim Undang-undang No. 1 tahun 1957. Dengan peraturan baru ini di Daerah ada satu Sekretariat yaitu yang dinamakan Sekretariat Daerah, yang tidak saja meliputi administrasi tugs wewenang Kepala Daerah sebagai pimpinan Pemerintah Daerah dan alat Pemerintah Pusat tetapi juga meliputi administrasi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Sekretariat Daerah dikepalai oleh seorang Sekretaris Daerah langsung dibawah pimpinan Kepala Daerah.

III.URUSAN RUMAH TANGGA DAERAH DAN URUSAN TUGAS PEMBANTU (desentralisasi hak otonomi dan medebewind).

Tentang hak otonomi Daerah kiranya tidak perlu diragu-ragukan, bahwa Pemerintah akan terus dan konsekwen menjalankan politik *3517 desentralisasi yang kelak akan menuju kearah tercapainya desentralisasi teritorial yaitu meletakkan tanggung jawab teritorial riil dan seluas-luasnya dalam tangan Pemerintah Daerah, disamping menjalankan politik dekonsentrasi sebagai komplemen yang vital.

Melanjutkan politik yang demikian ini berarti melanjutkan segala usaha penyerahan c.q. pemberian hak-hak kepada Daerah da kepada alat Pemerintah Pusat di Daerah. Akibatnya ialah, bahwa urusan-urusan yang kini masih ada dalam kekuasaan atau termasuk kewenangan Pemerintah Pusat secara berangsur-angsur harus dialihkan menjadi tugas dan kewenangan Daerah (disentralisir). Sudah barang tentu tindakan-tindakan penyerahan tugas wewenang kepada Daerah itu harus diimbangi dengan keuangan yang diperlukan.

Undang-undang No. 6 tahun 1959 tetap akan merupakan pedoman dan dasar untuk menuju kearah realisasi politik desentralisasi.

Dengan demikian urusan-urusan yang kini termasuk tugas wewenang Pemerintah Pusat semakin lama akan semakin banyak beralih menjadi tugas wewenang Daerah.

Dalam pasal 39 ayat (1) telah ditentukan bahwa Pemerintah Daerah berhak mengatur dan mengurus rumah tangga Daerahnya.

Kelihatannya memang nampak jelas, tegas dan terang apa tugas wewenang Pemerintah Daerah itu, tidak lain yaitu mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya. Akan tetapi bilamana dipikirkan betul-betul secara lebih panjang dan lebih mendalam, ternyata bahwa ketentuan yang kelihatannya mudah dimengerti itu mengandung banyak sekali kesukaran dan kesulitan.

Memang ketentuan ini tidak boleh dibaca lepas dari hubungan-hubungan dengan ketentuan-ketentuan lain yang bersama-sama merupakan suatu sistim yang dapat dikatakan baik sekali.

Pertanyaan-pertanyaan yang timbul ialah :

a.apakah sebetulnya yang dimaksud dengan urusan rumah tangga Daerah itu, b.apakah isi urusan rumah tangga Daerah, c.apakah Pemerintah Daerah bebas dalam mengatur dan mengurus rumah tangga Daerahnya dan d.bilamna atidak bebas, dimana letak batas-batasnya.

Kesulitan dan kesukaran itu timbul oleh karena :

1.Daerah-daerah otonom itu bukanlah merupakan badan-badan kesatuan pemerintahan yang kita warisi dari zaman yang lampau, tetapi adalah badan-badan pemerintahan yang diciptakan dengan Undang-undang Nasional sesudah berdirinya Negara Republik Indonesia dalam tahun 1945,

2.adanya Daerah-daerah yang bertingkatan kedudukannya sehingga Daerah yang mempunyai tingkatan lebih rendah, wilayahnya merupakan bagian pula dari pada Daerah yang lebih atas tingkatannya,

3.wilayah Daerah itu merupakan juga bagian wilayah Negara.

Walaupun tidak memberikan ketegasan yang pasti tentang arti urusan rumah tangga namun sebagai pangkal bertolak perlu diadakan *3518 ketentuan yang termaktub dalam pasal 39 ayat (1) itu, oleh karena dipelosok-pelosok wilayah negara yang demikian luasnya itu memang terdapat banyak dan bermacam jenis urusan-urusan yang mungkin terluput dari perhatian Pemerintah Pusat dan karena itu mendapat perhatian dan pengurusan Daerah yang bersangkutan; pangkal bertolak yang mengandung prinsip, bahwa hal-hal yang dapat diselesaikan setempat dan tidak mempengaruhi keadaan umum atau kepentingan Nasional, sebaiknyalah diurus dan diatur oleh Pemerintah setempat.

Tetapi oleh karena Daerah yang kecil itu, wilayahnya merupakan bagian wilayah dari pada Daerah yang lebih besar dan pula merupakan juga bagian wilayah Negara, dan jika diperhatikan pula, bahwa menurut Undang-undang ini ada tiga jenis Daerah yang bertingkatan, maka diwilayah Daerah yang terkecil itu sama-sama bekerja empat jenis pemerintahan dalam bidang yang sama, yaitu sama-sama mengatur dan mengurus kepentingan rakyat dalam wilayah Daerah yang terkecil itu.

Berhubung dengan itu maka untuk menghindarkan kesimpang-siuran wewenang antara Daerah satu dengan Daerah lain yang lebih tinggi atau lebih rendah tingkatannya, begitu pula antara Daerah dan Negara, perlu diadakan ketentuan-ketentuan lain untuk memelihara dan menyalurkan hubungan yang baik dan harmonis antara Daerah-daerah satu dengan yang lainnya dan antara Daerah dan Negara, yaitu :

a.Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi tingkatannya atau dengan kepentingan umum; b.Peraturan Daerah tidak boleh mengandung ketentuan-ketentuan yang mengatur soal-soal pokok yang telah diatur dalam peraturan perundangan yang lebih tinggi tingkatannya, c.Peraturan Daerah tidak boleh mengatur hal-hal yang termasuk urusan rumah tangga Daerah bawahan dalam wilayahnya; d.Ketentuan-ketentuan dalam sesuatu Peraturan Daerah dengan sendirinya tidak berlaku, bilamana hal-hal yang diatur dalam ketentuan-ketentuan dimaksud, kemudian diatur oleh peraturan perundangan yang lebih tinggi tingaktannya;

(a sampai dengan d lihat pasal 50); e.dengan Undang-undang atau Peraturan Pemerintah dapat ditetapkan, bahwa sesuatu keputusan Daerah mengenai pokok-pokok tertentu tidak berlaku sebelum disahkan oleh Pemerintah atasan (pasal 78), dan f.keputusan-kpeutusan Pemerintah Daerah, jikalau bertentangan dengan kepentingan umum, Undang-undang, Peraturan atau Peraturan Daerah yang lebih tinggi tingkatannya dapat dipertangguhkan atau dibatalkan oleh Pemerintah atasan (pasal 80).

Walaupun demikian masih pula belumlah diperoleh suatu gambaran yang jelas apakah yang dimaksud dengan urusan rumah tangga Daerah itu dan belumlah diketahui apakah isi rumah tangga Daerah.

Masalah ini memang dalam praktek telah menimbulkan pula banyak kesukaran-kesukaran dan persoalan-persoalan juridis yang tidak mudah dapat dicari cara penyelesaiannya yang memuaskan, khusus di Negara yang masih muda usia seperti Republik Indonesia.

Untuk menggambarkan betapa sukarnya menentukan isi dan batas- *3519 batas urusan rumah tangga Daerah, ada baiknya bilamana dalam penjelasan Undang-undang yang sekarang ini dimuat kembali apa yang dijelaskan dalam "Penjelasan Umum" Undang- undang No. I tahun 1957 dahulu mengenai masalah yang bersangkutan ini dan yang berbunyi sebagai berikut:

"BAGIAN UMUM".

Undang-undang tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah ini bermaksud untuk mengatur sebaik-baiknya sosl-soal yang semata-mata terletak dalam lapangan "otonomi" dan "medebewind" diseluruh wilayah Negara Republik Indonesia, sesuai dengan maksud pasal 131 Undang-undang, Dasar Sementara yang berarti juga akan merobah prinsip cara-cara pemerintahan bentuk lama.

Pada umumnya soal-soal tersebut diatas tidak dapat dipisahkan dari soal-soal pokok, yaitu bagaimanakah bentuk Negara yang dihadapi dan bagaimanakah keadaan sesungguhnya dalam pelbagai masyarakat dalam Negara itu. Kita telah menciptakan yang meliputi kepentingan seluruh wilayah Negara Kesatuan itu dan seluruh bangsa yang merupakan bangsa kesatuan itu.

Pemusatan yang dimaksud mempunyai dua segi:

1.segi tugas bagi Negara Kesatuan itu terhadap kepentingan-kepentingan yang dipusatkan itu,

2.segi pengawasan terhadap penyelenggaraan kepentingan-kepentingan rakyat setempat, yang walaupun sifatnya hanya setempat, akan tetapi karena penjaringannya dengan lain-lain kepentingan umum, ditinjau dari kesatuan Negara dan Bangsa.

Mengenai keadaan yang sesungguhnya dalam masyarakat, maka soal itu dapat mengenai beberapa segi pula, umpamanya : susunan masyarakat, ikatan-ikatan kemasyarakatan seperti ikatan kedaerahan, ikatan adat-istiadat, ikatan kebudayaan umumnya, sifat dan tingkat perekonomian dalam masyarakat itu, tingkat kecerdasannya dan yang tidak boleh pula dilupakan akhlak umum, yang membedakan satu masyarakat dari masyarakat yang lain itu.

Juga lain-lain faktor dapat mempengaruhi hidupnya kemsyarakatan itu, umpamanya: tempat geografinya, corak buminya yang menentukan kemungkinan-kemungkinan saluran perhubungannya dan dalam perjalanan waktu pelbagai perkembangan dalam lapangan tekhnik. Ad. 1.

Dari gambaran pikiran yang tersimpul pada keterangan umum itu, dapatlah kita pahamkan, bahwa otonomi yang dapat diserahkan kepada sesuatu lingkungan masyarakat yang tertentu itu terbatas kepada pengertian urusan Pusatkah atau kepentingan Pusatkah soal yang dihadapi dan jika jawabannya tidak menurut kebijaksanaan Pusat itu, maka soal itu adalah urusan Daerah semata-mata.

Tentu dalam Negara Hukum seperti sifat Negara kita ini, yaitu dalam arti hukum tertulis, jika mengenai pembagian kekuasaan itu, maka kebijaksanaan yang dimaksud itu dalam pokok-pokoknya perlu disalurkan dalam peraturan-peraturan perundangan, sehingga yang tidak dimaksudkan dalam peraturan-peraturan perundangan, tersebut itulah yang menjadi lapangan kebijaksanaan benar.

Dalam istilah hukum, yang dipakai dalam Undang-undang ini, urusan *3520 dan kepentingan Pusat yang tidak diatur itu dengan secara tertulis, dinamakan kepentingan umum.

Jika kita telah mengerti, apa yang dimaksud dengan urusan Pusat, yaitu segala apa yang menurut peraturan ditugaskan sendiri oleh Pusat kepada dirinya dan apa yang disebut kepentingan umum, sebagai tadi tersebut diatas, maka nyatalah bahwa yang selebihnya itu termasuk kepada pengertian otonomi bagi kesatuan masyarakat dalam Negara itu.

Teranglah kepada kita, bahwa pembagian kekuasaan yang sedemikian itu bukan pembagian yang isinya dapat diperincikan satu persatu.

Pada azasnya memang tidak mungkin untuk menetapkan secara tegas tentang urusan "rumah tangga daerah" itu, hal mana terutama disebabkan karena faktor-faktor yang terletak dalam kehidupan masyarakat Daerah itu sendiri yang merupakan suatu hasil dari pertumbuhan pelbagai anasir dalam masyarakat itu dan yang dalam perkembangannya akan mencari jalan keluar sendiri.