Part 2

Il a une autre raison que cette raison sentimentale et qui est extrêmement importante; car elle touche au fond même, à l’essence même de l’esprit démocratique. Que veut le peuple quand une fois la tarentule démocratique l’a piqué? Il veut d’abord que tous les hommes soient égaux et par conséquent il souhaite que toutes les inégalités disparaissent, tant artificielles que naturelles. Il ne veut pas des inégalités artificielles, noblesse de naissance, faveurs du roi, richesse de naissance et il est pour l’abolition de la noblesse, de la royauté et de l’héritage. Il n’aime pas non plus les inégalités naturelles, c’est-à-dire un homme plus intelligent, plus actif, plus vaillant, plus habile qu’un autre. Ces inégalités-ci, il ne peut pas les détruire, puisqu’elles sont naturelles, mais il peut les neutraliser, les frapper d’impuissance en écartant des emplois dont il dispose ceux qui les possèdent. Il est donc amené tout naturellement, forcément pour ainsi dire, à écarter les compétents précisément comme compétents, ou, si vous voulez et comme il dirait, non comme compétents, mais comme inégaux, ou, comme il dirait encore, s’il voulait s’excuser, non comme inégaux, mais comme suspects, parce qu’ils sont inégaux, d’être antiégalitaires; et tout cela revient bien précisément au même. C’est ce qui faisait dire à Aristote que là où il y a mépris du mérite, c’est la démocratie. Il ne s’exprime pas formellement ainsi; mais il écrit: «Partout où le mérite n’est pas estimé avant tout le reste, il n’est pas possible d’avoir une constitution aristocratique solide», ce qui revient à dire: là où le mérite n’est pas estimé, on entre en régime démocratique et l’on y reste.

La compétence est encore à ce point de vue en mauvaise posture.

Enfin et surtout la démocratie, et cela encore est bien naturel, _veut tout faire elle-même_, est l’ennemie de la spécialisation des fonctions, particulièrement voudrait gouverner elle-même, sans délégués, sans intermédiaires; son idéal est le gouvernement direct tel qu’il existait à Athènes, son idéal est «la démocratie» pour employer la terminologie de Rousseau qui appelait ainsi le gouvernement direct et seulement le gouvernement direct.

Forcée, par les circonstances historiques et peut-être par la nécessité, de gouverner par des délégués, que lui reste-t-il à faire pour gouverner directement, ou à peu près, quoique gouvernant par délégués?

Il lui reste d’abord, peut-être, à imposer à ses délégués des mandats impératifs. Les délégués, dans ces conditions, ne sont plus que les commissionnaires du peuple; ils vont, dans le corps législatif, déposer les volontés du peuple, telles qu’ils les ont reçues et le peuple, en réalité, gouverne directement. Voilà le mandat impératif.

La démocratie y a très souvent songé, jamais avec persistance. C’est en cela qu’elle montre beaucoup de bon sens. Elle soupçonne bien que le mandat impératif n’est jamais qu’un leurre. Des représentants du peuple se réunissent; ils discutent; l’intérêt des partis se dessine. Dès lors, ils sont en proie à la déesse Opportunité, en grec Κάιρος. Ce qu’ils ont reçu mission de voter, le voter, en effet, est, tel jour, ce qu’ils pourraient faire de plus défavorable à l’intérêt de leur parti. Ils sont véritablement forcés d’être infidèles par fidélité et d’être dévoués en désobéissant; et, tout au moins, d’avoir trahi leur mandat dans cette très bonne et louable intention, c’est toujours ce dont ils pourront se faire gloire, honneur ou excuse devant leurs électeurs et c’est sur quoi il sera très difficile de les réfuter.

Le mandat impératif est donc un instrument très grossier pour des besognes très délicates. La démocratie, instinctivement, sent très bien cela et elle se montre toujours assez indifférente, en somme, au mandat impératif.

Que lui reste-t-il donc? Mais quelque chose de bien plus riche, la proie au lieu de l’ombre. Nommer des hommes qui lui ressemblent tellement bien, qui ont tellement bien tous ses sentiments, qui sont tellement elle-même, qu’ils feront sûrement, instinctivement, quasi mécaniquement, ce qu’elle-même ferait si elle formait elle-même un immense corps législatif; qui voteront sans doute, selon les circonstances, mais qui voteront comme elle voterait directement. De cette façon, elle est législative; elle fait la loi et c’est la seule façon qu’elle ait de faire la loi.

La démocratie a donc le plus grand intérêt à élire des représentants qui la représentent; qui, d’une part, lui ressemblent le plus exactement que possible; qui, d’autre part, n’aient pas de personnalité; qui enfin, n’ayant point de fortune, n’aient point d’indépendance.

On déplore que la démocratie s’abandonne aux politiciens. Mais, au point de vue où elle se place et où il serait bien singulier qu’elle ne se plaçât point, elle a absolument raison. Qu’est-ce qu’un politicien? C’est un homme nul pour ce qui est des idées personnelles, médiocre comme instruction, partageant les sentiments généraux et les passions générales de la foule, et enfin qui n’a pas d’autre métier que de s’occuper de politique et qui, si la carrière politique lui manque, meurt de faim.

C’est précisément tout ce qu’il faut à la démocratie.

Il ne sera pas amené par son instruction à se faire des idées personnelles; n’ayant pas d’idées personnelles, ses idées n’entreront pas en conflit avec ses passions; ses passions seront, d’abord initialement, ensuite par influence de ses intérêts, celles de la foule elle-même; et enfin sa pauvreté et l’impossibilité où il est de vivre d’autre chose que de politique feront qu’il ne sortira jamais du cercle étroit où ses mandants l’auront enfermé; son mandat impératif sera la nécessité matérielle où il est d’obéir; son mandat impératif, c’est son indigence.

La démocratie a donc besoin de politiciens, n’a pas besoin d’autre chose que de politiciens et a besoin qu’il n’y ait pas aux affaires d’autres gens que les politiciens.

Son ennemi ou tout au moins l’homme dont elle se défie parce que c’est lui qui va gouverner et non elle sous son nom, c’est l’homme qui, soit par influence de fortune, soit par le prestige de son talent et de sa notoriété, réussit à se faire nommer quelque part. Celui-ci ne dépend pas d’elle. Supposez qu’un corps législatif soit tout entier composé ou soit composé en majorité d’hommes riches, d’hommes supérieurs intellectuellement et d’hommes ayant plus d’intérêt à exercer leur métier, où ils réussissent, qu’à faire de la politique; tous ces gens-là votent selon leurs idées, légifèrent selon leurs idées, et alors, quoi? alors la démocratie est simplement supprimée. Ce n’est pas elle qui légifère et qui gouverne; c’est, très exactement, une aristocratie, une aristocratie un peu flottante peut-être, mais une aristocratie, éliminant l’influence du peuple sur les affaires publiques.

On voit bien qu’il est presque impossible à la démocratie, _si elle veut être_, de tenir compte des compétences et qu’il lui est à peu près impossible de ne pas les écarter.

Le peuple, donc, ne nomme que des représentants exacts de lui-même et toujours dépendants de lui-même.

II

CONFUSION DES FONCTIONS

Dès lors que se passe-t-il? Il se passe ceci, qui est très logique, qui même est très juste si l’on se place au point de vue démocratique, qui est précisément ce que la démocratie désire et ne peut que désirer, que la représentation nationale fait exactement ce que le peuple voudrait faire et ce qu’il ferait si l’on avait le gouvernement direct. _Elle veut tout faire par elle-même_, comme le peuple voudrait tout faire par lui-même s’il possédait le gouvernement direct, comme il faisait tout par lui-même dans la Pnyx d’Athènes.

Montesquieu a bien vu cela, pleinement, sauf comment cela se pratique en régime de représentation, en régime parlementaire; mais les choses sont les mêmes au fond et il n’y aura pour l’interpréter qu’une transposition à faire: «Le principe de la démocratie se corrompt, non seulement lorsqu’on perd l’esprit d’égalité, mais encore _quand on prend l’esprit d’égalité extrême et que chacun veut être égal à ceux qu’il choisit pour lui commander_. Pour lors, le peuple ne pouvant souffrir le pouvoir qu’il confie, _veut tout faire par lui-même_, délibérer pour le Sénat, exécuter pour les magistrats et dépouiller tous les juges. Le peuple veut faire les fonctions des magistrats: on ne les respecte donc plus. Les délibérations du Sénat n’ont plus de poids; on n’a donc plus d’égards pour les sénateurs...»

Transposez. En gouvernement démocratique parlementaire la représentation du peuple veut tout faire par elle-même. Elle veut être l’égale de ceux qu’elle choisit pour lui commander; elle ne peut souffrir le pouvoir même qu’elle confie; elle veut gouverner à la place du gouvernement, exécuter à la place des agents du pouvoir exécutif, substituer son autorité à celle de tous les juges; faire fonction de magistrats, n’avoir plus d’égards pour personne et ne respecter plus rien.

C’est l’esprit même du peuple qui l’inspire, du peuple qui veut tout faire par lui-même, c’est-à-dire par elle fidèle et obéissante.

Dès lors la compétence est pourchassée partout et éliminée de partout. De même que le peuple l’a éliminée de son choix quand il nommait ses représentants, de même la représentation nationale l’élimine avec patience et avec suite de toutes les fonctions du corps social, quelles qu’elles soient.

Le gouvernement, pour commencer par lui, doit être surveillé et conseillé par la représentation nationale, mais indépendant de la représentation nationale, tout au moins ne doit pas être confondu avec elle, en d’autres termes la représentation nationale ne doit pas gouverner. En régime démocratique c’est précisément ce qu’elle veut faire. Elle nomme le gouvernement, ce qui à la rigueur peut lui être accordé; mais, «ne pouvant souffrir le pouvoir qu’elle confie», dès qu’elle l’a nommé elle pèse sur lui pour gouverner continuellement à sa place. Le corps législatif n’est pas un corps qui fait les lois, mais un corps qui, par une série ininterrompue d’interpellations, _dicte_ au jour le jour au gouvernement ce qu’il doit faire, c’est-à-dire gouverne.

Littéralement le pays est gouverné par la Chambre des députés. _Il le faut bien_, pour que le peuple ne soit gouverné que par lui-même, ce qui est l’esprit du régime. Il le faut bien, pour qu’il n’y ait pas d’autre volonté que celle du peuple, partie de lui et revenant à lui sous forme d’actes exécutifs, ce qui est l’esprit du régime. Il le faut bien, pour qu’il n’y ait pas _quelque chose_, même issu du peuple, qui pour un temps, qui même un instant, fasse fonction de souveraineté, même en un domaine très étroitement délimité, sur le peuple souverain.

Seulement gouverner est un art et suppose une science et voilà le peuple gouverné par gens n’ayant ni science, ni art, et qu’on a choisis précisément parce qu’ils n’en avaient pas et sur cette garantie qu’ils n’en avaient point.

Et si, dans une démocratie de ce genre, il existe, par un effet de la tradition ou par quelque nécessité ressortissant aux relations extérieures, un pouvoir indépendant pour un certain nombre d’années du corps législatif et qui n’a pas de comptes à lui rendre et qui ne peut pas être interpellé et qui ne peut pas être renversé constitutionnellement, ce pouvoir est une anomalie si étrange et pour ainsi dire si monstrueuse, qu’il n’ose pas s’exercer, qu’il craint le scandale qu’il soulèverait en s’exerçant et qu’il est comme paralysé par la terreur de paraître exister.

Et il a raison; car s’il s’exerçait, s’il s’en donnait même l’apparence, il y aurait un acte de volonté qui ne serait pas un acte de la volonté populaire, ce qui est contraire à l’esprit du régime. En ce régime le chef de l’État ne peut être que le chef nominal de l’État. Une volonté de lui serait un abus de pouvoir, une idée de lui serait un empiétement, une parole de lui serait un acte de lèse-souveraineté.

Même, si la constitution lui a donné formellement des pouvoirs, la constitution sur ces points est lettre morte, parce qu’elle violait une constitution non écrite et supérieure, l’âme même de l’institution politique.

Un de ces chefs d’État _ad honores_ a dit: «Pendant toute ma présidence, je me suis tu constitutionnellement.» C’était faux; car la constitution lui permettait de parler et même d’agir. Au fond c’était vrai; car la constitution, en lui permettant d’agir et de parler, avait un caractère inconstitutionnel. En parlant il eût été constitutionnel, en se taisant il était _institutionnel_. Il avait été silencieux _institutionnellement_. Il avait contrarié la lettre de la constitution; il en avait admirablement démêlé, compris et respecté l’esprit.

Donc, en démocratie, la représentation nationale gouverne aussi directement que possible et réellement, dictant le gouvernement au pouvoir exécutif, neutralisant le chef suprême du pouvoir exécutif à qui elle ne peut rien dicter.

Il ne lui suffit pas de gouverner, elle veut administrer. Songez en effet que si les administrateurs des finances, de la justice, de la police, etc., ne dépendaient que de leurs ministres, les ministres, précisément parce qu’ils dépendent du corps législatif et sont souvent renversés par lui, changeant très souvent, les administrateurs, plus stables que leurs chefs, formeraient une aristocratie; ils administreraient l’État indépendamment de la volonté populaire et selon leurs principes, leurs règles, leurs traditions et leurs idées.

Cela ne se peut pas. Il ne se peut pas qu’il y ait une autre volonté que la volonté populaire, un autre pouvoir, même très limité, que le sien.

Ceci fait une antinomie assez remarquable. Effets contraires de la même cause. Parce que le corps législatif gouverne les ministres, elle les renverse souvent; parce qu’elle les renverse souvent, ils ne gouvernent pas leurs subordonnés comme un Colbert et un Louvois et leurs subordonnés sont assez indépendants; de sorte que l’autorité que le corps législatif se donne sur les ministres, il la perd du côté des administrateurs; et, en détruisant un pouvoir rival du sien, il crée un pouvoir rival du sien.

Mais il résout l’antinomie assez facilement. Il n’admet pas qu’un administrateur soit nommé sans recevoir son visa, et il s’arrange même de manière à nommer les administrateurs. D’une part, de sa résidence corporative, de son palais législatif et dictatorial, il surveille attentivement les nominations d’administrateurs; d’autre part, chaque membre du corps législatif dans sa province, dans son département, dans son arrondissement, impose les nominations d’administrateurs, a ses candidats qu’il fait accepter, nomme réellement les administrateurs. Il le faut pour que la volonté nationale règne là aussi et que le peuple n’ait pour l’administrer que les administrateurs qu’il choisit selon son esprit, pour qu’il «nomme ses magistrats» comme dit Montesquieu.

Il les nomme en effet par l’intermédiaire de ses représentants; et jugez, pour y revenir, s’il faut qu’il nomme bien des représentants exactement pareils à lui et modelés sur son esprit! Tout se rejoint.

Voilà donc le peuple qui tout au moins intervient puissamment dans les nominations de ses administrateurs. Il continue de «faire tout par lui-même». On se plaint couramment de l’immixtion de la politique dans l’administration et du reste en toutes choses, de «la politique qui se mêle à tout, qu’on retrouve partout». Mais qu’est-ce au fond? C’est le principe de la souveraineté nationale. La «politique», la force politique, c’est la volonté de la majorité de la nation. La volonté de la majorité de la nation, ne convient-il pas qu’elle s’exerce, peut-on s’étonner qu’elle veuille s’exercer, aussi bien sur l’administration et dans l’administration que partout ailleurs? L’idéal démocratique c’est le peuple nommant tous ses chefs; ou, si ce n’est pas l’idéal démocratique, c’est bien l’idée démocratique. C’est ce que le peuple fait, en démocratie encore parlementaire, par l’intermédiaire de ses représentants.

Voilà qui est bien; seulement la compétence reçoit là encore un coup. Car ce candidat à une fonction administrative que le peuple choisit par l’intermédiaire de ses mandataires, par quoi plaira-t-il? Par son mérite? Ses chefs et ses pairs en seraient bons juges; le peuple ou son représentant, non, ou beaucoup moins.

«Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque partie de son autorité», dit Montesquieu. C’est le moment d’examiner cela d’un peu près. Quelles sont les raisons du philosophe? «Il n’a à se déterminer que par des choses qu’il ne peut ignorer et qui tombent, pour ainsi dire, sous les sens. Il sait très bien qu’un homme a été souvent à la guerre, qu’il y a eu tels ou tels succès: il est donc très capable d’élire un général. Il sait qu’un juge est assidu, que beaucoup de gens se retirent de son tribunal contents de lui, qu’on ne l’a pas convaincu de corruption: en voici assez pour qu’il élise un préteur. Il a été frappé de la magnificence ou des richesses d’un citoyen: cela suffit pour qu’il choisisse un édile. Toutes ces choses sont des faits dont il s’instruit mieux dans la place publique qu’un monarque dans son palais.»

Le passage ne me paraît pas heureux. Comment un monarque dans son palais ne connaîtrait-il pas la richesse d’un financier, la réputation d’intégrité d’un juge et les succès d’un colonel aussi bien que le peuple dans la place publique? Ce ne sont pas choses très difficiles à savoir. Le peuple sait qu’un tel fut toujours bon juge et qu’un tel fut un excellent officier. Donc il peut nommer un préteur et un général. Soit; mais, pour nommer un jeune juge et un officier débutant, quelles seront les lumières du peuple? Je ne les démêle pas très bien. Par son raisonnement même, Montesquieu limite l’habileté du peuple à ne nommer que les grands chefs, que les très hauts magistrats, et, en définitive, à assigner à chacun une carrière quand il l’aura achevée. Mais pour l’y mettre, sur quels renseignements le peuple s’appuiera-t-il et où puisera-t-il son information? Montesquieu le montre très capable de reconnaître les compétences vérifiées, mais non point capable de connaître les compétences naissantes. L’argumentation de Montesquieu est ici peu probante.

Ce qui l’y a entraîné, c’est l’antithèse (au sens logique du mot). Ce qu’il voulait prouver c’était moins la vérité de la proposition qu’il avance ici que la fausseté d’une autre proposition. La question pour lui, la question qu’il avait dans l’esprit était celle-ci: Le peuple est-il apte à gouverner l’État, à prévoir, à suivre et à résoudre les affaires intérieures ou extérieures? Non. L’est-il à nommer ses magistrats? Plutôt. Entraîné par cette antithèse il a été jusqu’à dire: Apte à gouverner: nullement; apte à nommer ses magistrats: admirablement. L’explication de tout le paragraphe que je viens de citer est dans sa conclusion: «Toutes ces choses sont des faits où il s’instruit mieux dans la place publique qu’un monarque dans son palais. _Mais_ saura-t-il conduire une affaire, connaître les lieux, les occasions, les moments, en profiter? Non, il ne le saura pas.»

La vérité est que le peuple est un peu plus apte à choisir un magistrat qu’à abaisser progressivement la maison d’Autriche; mais non pas beaucoup plus; car il est presque également difficile d’abaisser la maison d’Autriche et de distinguer l’homme qui l’abaissera.

Il est surtout incapable de donner les postes de début d’une carrière et les premiers avancements dans une carrière à qui les mérite. Cependant, en démocratie c’est ce qu’il fait.

Or ce candidat fonctionnaire qui a plu au peuple ou aux représentants du peuple, par quoi plaît-il? Par son mérite dont le peuple et son représentant sont très mauvais juges, non. Par quoi donc? Par sa conformité aux opinions générales du peuple, c’est-à-dire par ses opinions politiques. Les opinions politiques d’un candidat fonctionnaire sont la seule chose qui le désigne au choix populaire parce que c’est la seule chose dont le peuple soit bon juge.

--Mais la conformité aux opinions générales du peuple peut s’unir chez ce candidat à un vrai mérite.--Certainement; mais c’est un hasard. Le peuple, ici du moins, n’est pas un ennemi de la compétence, mais il y est indifférent ou plutôt il y est étranger. La compétence n’a pas à se louer de cette position.

D’autant plus que ceci a lieu inévitablement: le candidat fonctionnaire qui ne se sent aucun mérite n’a aucune peine à comprendre que c’est par ses opinions politiques qu’il arrivera et il se donne celles qu’il faut. Le candidat fonctionnaire qui se sent du mérite, lui-même, très souvent, sachant très bien ce que fait le candidat sans mérite et ne voulant pas être vaincu, se donne lui aussi les opinions utiles. C’est la «solidarité du mal» dont parle si bien M. Renouvier dans la _Science de la Morale_. De sorte que la plupart des candidats choisis par les mandataires du peuple sont des incapables; et quelques-uns qui sont choisis, quoique ayant du mérite, sont médiocres comme caractère. Or le caractère aussi, dans la plupart des carrières, dans presque toutes, est une partie de la compétence.

Reste un tout petit nombre d’hommes de mérite qui n’ont affiché aucune opinion utile et qui se sont glissés dans une carrière administrative grâce à quelque moment d’inattention des politiciens. Ces intrus vont quelquefois assez loin comme par la force des choses, sans jamais parvenir aux premiers postes, toujours réservés, comme il est légitime, à ceux en qui le peuple a mis sa confiance.

Voilà comment le peuple administre par l’intermédiaire de sa représentation, de même qu’il gouverne par l’intermédiaire de sa représentation dictant aux ministres leurs actes de gouvernement.

--Mais je ne vois pas que le peuple administre, je vois qu’il nomme les administrateurs.

--D’abord c’est immense de les nommer; car c’est faire entrer dans le corps administratif l’esprit du peuple à l’exclusion de tout autre esprit et empêcher que l’administration ne devienne une aristocratie, ce qu’elle n’a, toujours, que trop de tendances à devenir. De plus le peuple ne se borne pas, par l’intermédiaire de ses représentants, à nommer les administrateurs; il les surveille, il les guette, il les tient du regard et il les tient en laisse, et comme la représentation populaire dicte aux ministres les actes de gouvernement, de même et en outre elle dicte aux administrateurs leurs actes d’administration.

Un préfet, un procureur général, un ingénieur en chef, en régime démocratique, est un homme très écartelé. Il fait la chouette avec son ministre et les députés de sa région. Il doit obéir à son ministre; il doit obéir aussi aux députés du pays qu’il administre. Il arrive même ici des choses assez curieuses; il y a des situations très compliquées. Le préfet devant obéir aux députés et à son ministre et le ministre obéissant aux députés, il semblerait que ce fût à la même volonté, à une volonté unique que le préfet obéît. Mais c’est à la volonté générale de la représentation populaire que le ministre obéit et c’est cette volonté générale qu’il transmet à son préfet; et d’autre part le préfet se trouve en présence de volontés particulières des députés du pays qu’il administre. Il en résulte ce que l’on pourrait appeler des conflits d’obéissance qui sont très intéressants pour le psychologue. Ils sont moins agréables pour le préfet, l’ingénieur en chef ou le procureur général.