Part 50
La convention de 1831, conclue par l'honorable général Sébastiani, comme ministre des affaires étrangères, se terminait par cet article (9): «Les hautes parties contractantes au présent traité sont d'accord pour inviter les autres puissances maritimes à y accéder dans le plus bref délai possible.» La France et l'Angleterre prenaient l'une envers l'autre l'engagement d'inviter les autres puissances maritimes à accéder au traité qu'elles venaient de conclure.
Je voudrais, non pour entrer dans le fond même de la question, mais pour faire bien apprécier les faits, indiquer à la Chambre l'importance et la portée de cet engagement.
Chaque puissance avait plus ou moins bien réussi, par des lois intérieures, à réprimer la traite dans ses propres colonies. Je comprends qu'on ait cru et qu'on ait dit qu'il suffisait de lois intérieures pour empêcher la traite dans les colonies de la France ou de l'Angleterre. Mais ce n'était plus de cela qu'il s'agissait; il s'agissait de réprimer la traite faite par des bâtiments français ou anglais dans les pays qui la permettaient encore, dans les pays qui recevaient encore des esclaves. Il ne s'agissait plus d'empêcher l'importation des esclaves à la Martinique, à la Guadeloupe ou dans les colonies anglaises; il s'agissait d'empêcher que des bâtiments français ou anglais ne fissent la traite au profit de Cuba, du Brésil, des autres portions du territoire américain qui continuaient à en accepter les fruits. C'est pour cela, c'est pour réprimer cette traite-là, et non pas la traite dans nos propres colonies, que l'article dont je parle a été inséré dans la convention de 1831, et que le droit de visite a été nécessaire.
Tel fut le but réel de la convention de 1831, et, un peu plus tard, de celle de 1833.
Peu après la convention de 1833, la France, comme l'Angleterre, mit la main à l'oeuvre pour exécuter réellement l'art. 9, et obtenir l'accession de toutes les puissances maritimes aux conventions conclues entre elles. Le 7 février 1834 M. l'amiral de Rigny, alors ministre des affaires étrangères, écrivit la lettre que voici:
_M. le comte de Rigny, ministre des affaires étrangères, à MM. les ambassadeurs et ministres du roi près les cours de Saint-Pétersbourg, Berlin, Vienne, Turin et Naples._
7 février 1834.
«Monsieur,
«La France et la Grande-Bretagne, animées du désir de mettre un terme à la traite des noirs par des moyens de répression plus efficaces, ont signé, à cet effet, le 30 novembre 1831 et le 22 mars 1833, deux conventions avec annexes dont j'ai l'honneur de vous adresser ci-joint deux exemplaires lithographiés. Ces annexes sont: 1º les instructions générales et spéciales à donner aux commandants des bâtiments de guerre respectifs; 2º des mandats destinés à les autoriser à visiter les bâtiments des deux nations dans les parages déterminés, et 3º les modèles de signaux à l'usage des croiseurs respectifs.
«Les deux gouvernements étant convenus, par un article de l'arrangement du 30 novembre, d'inviter les autres puissances maritimes à y accéder, vous voudrez bien, monsieur, simultanément avec votre collègue (le ministre, l'ambassadeur d'Angleterre), qui a dû recevoir des instructions analogues, transmettre cette invitation au gouvernement de S. M. (l'empereur, le roi de...) par une note dont vous trouverez ci-joint le projet arrêté de concert entre nous et le cabinet britannique. Vous pourrez, si M. le ministre d'Angleterre s'y trouve également autorisé, ajouter à la dernière phrase ces mots: _Et à réaliser cette accession au moyen d'un traité formel_; nous avons fait proposer cette addition au cabinet de Londres, en le faisant toutefois seul juge de la convenance.
«La Russie, l'Autriche, la Prusse, etc., dont les sujets, il faut le reconnaître, sont jusqu'ici demeurés presque entièrement étrangers à l'odieux trafic des noirs, s'associeront sans doute avec empressement aux vues philanthropiques qui ont dicté ces nouvelles conventions.
«Distinguant avec soin ce qui, dans la répression de la traite, appartient au droit privé de chaque peuple et ce qui touche au droit des gens, ce n'est que sur cette dernière partie de la question que la France et l'Angleterre ont cherché à s'entendre. Placés sur ce terrain et n'envisageant que l'intérêt de l'humanité, les deux gouvernements se sont élevés au-dessus de vaines susceptibilités qui n'ont été que trop souvent confondues avec les véritables sentiments de l'honneur national, et ils n'ont pas hésité à accorder réciproquement à leurs croiseurs le droit de visite sur les bâtiments marchands respectifs, droit sans lequel la poursuite efficace des négriers est impossible. Du reste, cette concession a été strictement renfermée dans les limites où le besoin s'en faisait sentir, et entourée de précautions sévères qui écartent jusqu'à la possibilité d'un abus.
«Mais il est facile de comprendre que cette entente nouvelle et libérale entre la France et l'Angleterre ne peut produire tous ses fruits que par l'adhésion des autres puissances maritimes, et surtout de celles qui auraient moins de moyens de surveiller l'abus qui pourrait être fait de leur pavillon dans les mers lointaines. Je compte donc, monsieur, sur tout votre zèle pour déterminer, de concert avec (M. l'ambassadeur, le ministre d'Angleterre), l'accession du gouvernement aux conventions que vous êtes chargé de lui communiquer.
«Des démarches se poursuivent dans le même but auprès de plusieurs puissances maritimes, et notamment auprès des États-Unis.
«Le Danemark qui, le premier, avait donné l'exemple de l'abolition de la traite, a aussi été le premier à répondre d'une manière favorable à la demande d'accession que la France et l'Angleterre s'étaient empressées de lui faire adresser, et il sera signé prochainement entre les trois puissances un traité formel d'accession qui contiendra en même temps quelques dispositions exceptionnelles commandées par l'infériorité des moyens de répression dont le Danemark peut disposer.
«Recevez, etc.
«DE RIGNY.»
La Chambre voit comment, presque immédiatement après la convention de 1833, l'oeuvre annoncée dans celle de 1831 fut entreprise de concert par la France et l'Angleterre. Tous les cabinets sans exception qui se sont succédé depuis cette époque ont travaillé à cette même oeuvre; il n'en est pas un seul qui l'ait abandonnée, pas un seul qui ne se soit appliqué à étendre les conventions de 1831 et 1833, et à les faire accepter par toutes les puissances maritimes de l'Europe.
En discutant les faits que l'honorable préopinant vient de rappeler, j'omettrai ceux sur lesquels je n'ai aucune observation à faire.
En 1836, au mois de juin, le cabinet anglais communiqua au gouvernement français un projet de traité qui contenait quelques modifications à ceux de 1831 et 1833, et, entre autres, une extension des zones où le droit de visite devait avoir lieu, extension beaucoup plus considérable que celle qui a été écrite dans le traité du 20 décembre 1841. Ce projet de traité fut communiqué au cabinet français dont l'honorable M. Thiers était alors président. L'honorable M. Thiers le communiqua au ministère de la marine, ainsi que cela s'est toujours fait, pour prendre son avis. En même temps, l'honorable M. Thiers écrivit en Espagne pour annoncer qu'il était prêt à entrer en négociation sur ce nouveau traité, et presser, en attendant, le gouvernement espagnol d'accéder aux traités de 1831 et 1833; mais, bien peu de temps après, le cabinet que présidait M. Thiers fut renversé, et ne put donner aucune suite aux négociations qu'il avait ouvertes. Je n'ajoute rien à cet égard; je tiens simplement à constater qu'il les avait ouvertes.
En 1838, l'honorable comte Molé, poursuivant l'oeuvre annoncée en 1831, c'est-à-dire l'acceptation unanime par toutes les puissances de l'Europe des traités de 1831 et de 1833, écrivit à M. l'ambassadeur d'Angleterre, alors M. le comte Sébastiani, à la date du 11 février 1838:
_Le comte Molé à M. le comte Sébastiani, à Londres._
12 février 1838.
«Monsieur le comte,
«La traite des noirs se continue sous les pavillons brésilien, portugais et espagnol, avec des circonstances qui font honte à l'humanité; les rapports qui nous sont parvenus à cet égard s'accordent avec les renseignements qui ont été naguère révélés au sein du parlement anglais.
«À part quelques causes secondaires que je ne relèverai pas ici, c'est, il faut le reconnaître, la poursuite même dont cet odieux trafic est l'objet qui a augmenté la cruauté de ceux qui s'y livrent; cette poursuite n'est en effet, souvent, qu'une vaine menace dont les trafiquants s'exagèrent les dangers sans renoncer à les braver. Ainsi, lorsque les forces françaises et anglaises se trouvent réunies pour empêcher la traite, ce n'est en réalité que la force anglaise qui peut agir, puisque la France n'a pu encore obtenir le droit de visite à l'égard des pavillons les plus compromis; et cependant il est certain que la présence de nos forces doit inspirer aux négriers des précautions qui malheureusement tournent toujours au détriment de leurs victimes. Un tel état de choses ne peut durer, et en attendant que les gouvernements européens se concertent sur un mode de répression plus absolu, il faut au moins que celui qui a été adopté de concert entre la France et la Grande-Bretagne devienne aussi efficace qu'il peut et doit l'être.
«Je viens, en conséquence, d'inviter les agents du roi à Madrid, à Lisbonne et à Rio de Janeiro, à appeler l'attention sérieuse et immédiate des gouvernements auprès desquels ils sont accrédités, sur les ouvertures qu'ils ont été chargés de leur faire pour obtenir leur accession, vis-à-vis de la France, aux principes arrêtés entre nous et l'Angleterre relativement à la répression de la traite, et à les presser de conclure les arrangements que nous leur avons fait proposer dans ce but.
«Je vous prie, monsieur le comte, de vouloir bien réclamer les bons offices du gouvernement de Sa Majesté Britannique pour faire appuyer les démarches que nos agents feront par suite de ces nouvelles instructions.
«Agréez, etc.
MOLÉ.»
La Chambre voit que l'honorable préopinant, comme ses prédécesseurs, et je puis me permettre d'ajouter comme ses successeurs, travaillait à l'extension, à l'universalité de la répression de la traite par le principe du droit de visite; et ne trouvant pas auprès des gouvernements espagnol, portugais et brésilien, les dispositions désirables, il avait recours à l'intervention du gouvernement anglais, et le priait de peser sur ces gouvernements pour les déterminer à accepter les conventions conclues entre la France et l'Angleterre.
La dépêche est du 12 février 1838. Le 20 février 1838 M. le général Sébastiani répondit à M. le comte Molé:
_Le comte Sébastiani à S. Exc. M. le comte Molé._
Londres, le 20 février 1838.
«Monsieur le comte,
«Par sa lettre du 12 février dernier, Votre Excellence me charge de réclamer les bons offices du gouvernement anglais pour faire appuyer par ses agents les démarches de nos légations à Madrid, à Lisbonne et à Rio de Janeiro, dans le but d'obtenir l'accession des gouvernements auprès desquels ils sont accrédités aux principes arrêtés entre la France et l'Angleterre relativement à la répression de la traite.
«Lord Palmerston a partagé entièrement l'opinion consignée dans la lettre de Votre Excellence: il s'est associé avec empressement aux efforts qu'elle est déterminée à faire pour assurer l'efficacité de la répression du trafic des esclaves; et il m'a chargé de l'assurer que des instructions seraient adressées aux missions d'Angleterre sur les trois points signalés par Votre Excellence, afin de déterminer leur loyal et sincère concours aux démarches des agents français.
«Lord Palmerston a désiré en même temps que je sollicitasse de Votre Excellence une réponse au projet de traité entre les cinq grandes puissances pour l'abolition définitive de la traite, projet transmis par l'ambassade au gouvernement du roi, le 8 juin 1836.
«Veuillez agréer, etc.
«H. SÉBASTIANI.»
Pendant que l'honorable préopinant pressait ainsi, auprès des trois gouvernements les plus difficiles à persuader, l'extension du droit de visite, le nouveau projet de traité qui devait être présenté à l'Autriche, à la Prusse et à la Russie suivait son cours.
Il avait été présenté en 1836, comme je le disais tout à l'heure, au cabinet français; M. le comte Molé, sollicité de s'expliquer à ce sujet, avait dit qu'il n'avait pas encore examiné et qu'il examinerait.
Je prie la Chambre de remarquer ces deux points-ci, sur lesquels je désirerais que les idées fussent bien arrêtées. Le but indiqué par l'art. 9 de la convention de 1831 était activement poursuivi dans toute l'Europe, poursuivi par le cabinet du 15 avril comme par les cabinets précédents; et son attention était en même temps appelée sur les négociations spéciales ouvertes par la France avec les cours d'Espagne, de Portugal et du Brésil, et sur la négociation ouverte par la France, de concert avec l'Angleterre, pour proposer un nouveau traité aux trois grandes puissances du Nord.
Le 12 décembre 1838, fut signé à Londres le protocole dont je vais avoir l'honneur de donner lecture à la Chambre.
_Protocole de la conférence tenue au Foreign-Office le 12 décembre 1838._
Présents: les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie.
«Les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie s'étant réunis en conférence, d'après l'invitation des plénipotentiaires de France et de la Grande-Bretagne, afin de continuer les négociations pour un concert général des puissances de l'Europe ayant pour objet la suppression de la traite des noirs, négociations qui furent commencées à Vienne l'an 1815 et continuées depuis à Vérone l'an 1822, les plénipotentiaires de France et de la Grande-Bretagne proposèrent aux plénipotentiaires des trois autres puissances, aujourd'hui réunis en conférence, le projet du traité annexe A.
«Les plénipotentiaires de France et de la Grande-Bretagne prièrent les plénipotentiaires des trois cours de transmettre ledit projet à leurs gouvernements respectifs, dans l'espoir que les arrangements renfermés dans ce projet pourraient être trouvés compatibles avec les droits et les intérêts des sujets des souverains respectifs, et propres à aider à faire cesser le trafic criminel dont il s'agit.
«Les plénipotentiaires des trois puissances se chargèrent de transmettre ledit projet de traité à leurs gouvernements respectifs et de demander des instructions à cet égard.
«Sans préjuger les déterminations que leurs cours pourraient prendre, lesdits plénipotentiaires, chacun pour sa part, déclarèrent que leurs gouvernements respectifs ont, de tout temps, partagé les sentiments d'indignation qu'inspirent au gouvernement britannique les actes criminels que les mesures dont il est question ont pour but de faire cesser.
«Les plénipotentiaires d'Autriche, de Prusse et de Russie, ajoutèrent que leurs gouvernements désirent aussi ardemment que peuvent le faire ceux de France ou de la Grande-Bretagne, d'empêcher que leurs sujets ou leurs pavillons respectifs ne participent d'une manière quelconque au trafic des noirs.
«Les plénipotentiaires de France et de la Grande-Bretagne déclarèrent que leurs gouvernements rendent une entière justice aux sentiments philanthropiques et généreux des gouvernements d'Autriche, de Prusse et de Russie, et sont les premiers à reconnaître que ni les sujets, ni les pavillons de ces trois puissances ne prennent aucune part au trafic des noirs.
«Mais le but dont les gouvernements de France et de la Grande-Bretagne se proposent l'accomplissement, au moyen du traité en question, est celui d'empêcher que les bandits et les pirates d'autres pays, qui s'adonnent à ce commerce infâme, ne puissent se prévaloir des pavillons des trois puissances, afin de poursuivre impunément leurs criminelles entreprises.
«HUMMELAUER, H. SÉBASTIANI, PALMERSTON, BULOW, POZZO DI BORGO.»
Le projet intitulé _Annexe A_ et que je tiens dans mes mains est exactement le même que le traité qui a été conclu le 20 décembre 1841; à cela près que l'extension des zones y était beaucoup plus grande, car dans le projet de traité de 1838 étaient comprises toute la côte des États-Unis et toute la portion septentrionale de l'Amérique et de l'Europe au-dessus du 32e degré de latitude nord, tandis que, dans le traité de décembre 1841, toute cette portion de l'Europe et de l'Amérique au nord du 32e degré de latitude est exclue; de sorte que, dans le projet de 1841, le commerce entre l'Europe et les États-Unis d'Amérique est à peu près complétement en dehors du droit de visite, tandis que, dans le traité de 1838, il y était compris.
Voilà la seule différence essentielle qui existe entre le traité de 1838 et celui de 1841.
Ce projet de 1838 fut donc proposé, le 12 décembre 1838, aux trois cours d'Autriche, de Prusse et de Russie, par les plénipotentiaires de France et d'Angleterre. Les plénipotentiaires de France et d'Angleterre prièrent les plénipotentiaires des trois cours de transmettre ledit projet à leurs gouvernements respectifs, dans l'espoir que les arrangements qui y étaient contenus seraient trouvés compatibles avec les droits et les intérêts des sujets des souverains respectifs, et propres à faire cesser l'infâme trafic de la traite.
M. le général Sébastiani, qui venait de signer cette proposition adressée aux trois cours du Nord, au nom de la France et de l'Angleterre, transmit le protocole, le lendemain 13 décembre, au ministre des affaires étrangères, par la lettre que voici:
_Le comte Sébastiani à S. Exc. M. le comte Molé._
«Londres, 13 décembre 1838.
«Monsieur le comte,
«J'avais reçu hier l'invitation de me rendre au Foreign-Office conjointement avec les représentants d'Autriche, de Prusse et de Russie. Lord Palmerston voulait communiquer aux trois cours du Nord, par l'organe de leurs ambassadeurs à Londres, le projet de traité à cinq pour la suppression de la traite que j'ai déjà eu l'honneur de faire parvenir au gouvernement du roi dans les premiers jours de juin 1836.
«Les ambassadeurs de Russie, de Prusse et d'Autriche ont assuré lord Palmerston que leurs gouvernements étaient très-disposés à concourir, avec la France et l'Angleterre, à cette négociation, et ils ont pris le projet de traité _ad referendum_.
«Lord Palmerston m'avait demandé, avant la conférence, si, dans le protocole qui en serait dressé, il pourrait présenter le plénipotentiaire de France comme s'unissant au plénipotentiaire anglais, pour engager les trois cours à accepter le projet de traité en question. Je crois qu'il est utile, en ce moment, dans une négociation secondaire, de donner aux deux cabinets le même rôle et le même langage. Je me suis toutefois réservé d'introduire dans le traité les modifications que le gouvernement du roi jugerait convenable d'y apporter. Je prierai Votre Excellence de vouloir bien me faire connaître ses intentions à cet égard, aussitôt qu'elle aura le loisir d'examiner le document imprimé que je joins à cette dépêche,
«Agréez, etc.
SÉBASTIANI.»
L'honorable comte Molé, comme il vient de le dire lui-même à la Chambre, ne répondit rien à cette communication. Le cabinet qu'il présidait dura encore, si je ne me trompe, deux ou trois mois après la lettre du général Sébastiani, après le protocole, qui lui avait été envoyé, après la proposition faite au nom de la France et de l'Angleterre aux trois puissances du Nord. Je n'ai trouvé au ministère des affaires étrangères, ni à l'ambassade de Londres, aucune réponse faite à ce sujet.
La Chambre me permettra de faire ici une réflexion qui s'applique à tout le monde, qui est vraie pour et contre tout le monde.
Ce n'est pas simplement au dernier moment, ce n'est pas seulement le jour où l'on signe un traité qu'on s'engage; il n'y a personne qui ne sache, et M. le comte Molé sait mieux que personne, qu'on s'engage, dans le cours d'une négociation, soit par ses paroles, soit par son silence; le silence aussi peut être une adhésion; il est de la loyauté, il est de la prudence, quand on n'adhère pas, quand on veut refuser ou seulement objecter, d'avertir les personnes et les puissances avec lesquelles on traite, qu'en effet on n'adopte pas, qu'on a objection, qu'on n'acceptera pas ce qui est proposé. Le cours entier d'une négociation importe comme sa fin: c'est par les différents actes qui la constituent, par le silence comme par les paroles, qu'on manifeste sa pensée, et qu'on oblige soi-même et son pays.
Certes, il était naturel que le plénipotentiaire anglais et les plénipotentiaires des puissances du Nord qui avaient reçu cette proposition au nom de la France comme de l'Angleterre, et qui ne voyaient arriver, pas plus de la part de la France que de la part de l'Angleterre, aucun refus, aucune objection, qui probablement ignoraient les réserves que M. le général Sébastiani avait faites et que je ne doute pas qu'il ait faites, mais dont il n'existe aucune trace écrite ni dans le protocole, ni dans aucune pièce de la négociation, il était naturel, dis-je, et j'ajouterai, il était inévitable que ces plénipotentiaires crussent la France engagée par les propositions faites en son nom. Et ce qui a été vrai du cabinet du 15 avril l'a été également des cabinets suivants. La proposition faite en 1838, au nom de la France comme de l'Angleterre, aux trois grandes puissances du Nord, d'un traité écrit et rédigé en articles, n'était pas une proposition vague; c'était un ensemble complet de dispositions précises. Or, depuis le 12 décembre 1838 jusqu'à la fin de juillet 1840, époque à laquelle je me suis trouvé chargé de cette négociation, aucune objection, aucune observation, à ma connaissance, sur ce projet de traité, n'a été faite ni à l'Angleterre, ni aux trois puissances auxquelles il avait été proposé.
Que la Chambre donc veuille bien considérer dans quelle situation je me suis trouvé à Londres en juillet 1840, quand on m'a appelé à reprendre la négociation. Et je prie la Chambre de bien remarquer mes paroles, parce que je les pèse consciencieusement. J'ai été appelé à entendre la réponse que les trois puissances du Nord adressaient aux propositions qui leur avaient été faites deux ans auparavant par la France et l'Angleterre de concert.
J'ai en effet entendu cette réponse. L'une des puissances demandait que l'extension donnée aux zones fût réduite; c'était la Russie. Sa proposition fut examinée et la réduction demandée par elle dans l'extension des zones proposées en 1838 eut lieu. La côte septentrionale des États-Unis fut exclue du droit de visite.
C'est dans cet état, messieurs, que j'ai trouvé l'affaire. Je n'hésite pas à le dire, j'ai tenu le gouvernement français pour moralement engagé; je dis moralement engagé: il est parfaitement vrai qu'il ne l'était pas rigoureusement, qu'il pouvait refuser de signer le traité. Je n'ai pas cru qu'avec de tels antécédents, cela fût de mon devoir, ni de l'honneur de la France et de son gouvernement.
Quand la discussion du fond recommencera, ce qui, à mon avis, ne peut avoir lieu aujourd'hui et dans l'état actuel de l'affaire, je n'hésiterai pas, soit à l'une, soit à l'autre tribune, à dire toute ma pensée. Le seul fait que je tienne à mettre bien en lumière aujourd'hui, puisqu'on vient de m'y obliger, et quoique je me sois jusqu'à ce jour abstenu d'en parler, ce fait, c'est que j'ai cru la France moralement engagée; j'ai cru que cet engagement résultait de toutes les négociations conduites par tous les cabinets successifs pour étendre les conventions de 1831 et 1833 à toutes les puissances de l'Europe.
Voilà, sur la question du passé, tout ce que je veux dire. Je reprends la situation au point où elle est aujourd'hui, et maintenant c'est à l'honorable M. de Boissy, et en très-peu de mots, que je dois répondre.