Part 45

La unidad del Reino, la cual se conservó lo mismo bajo la República que bajo el principado, dejó ahora de existir, pues ya Diocleciano organizó la cosoberanía de modo que fuese una soberanía fraccionada (pág. 343). Es cierto que durante la dinastía constantiniana estuvo todavía muchas veces comprendido todo el Reino bajo una soberanía unitaria; pero al extinguirse dicha dinastía se dividió este definitivamente en dos mitades, cuya separación fue tanto más visible y saliente cuanto que la doble civilización reunida en el Reino de Roma, o sea la helénica y la latina, se dividió también, separándose por lo tanto bajo el respecto político el Oriente griego del Occidente latino. Esta división no hizo en verdad desaparecer por completo la totalidad antigua. El _imperium Romanum_ siguió existiendo, según la concepción oficial de esta época, como una unidad, dividiéndose solo en «parte de Oriente» (_partes Orientis_) y «parte de Occidente» (_partes Occidentis_). De los dos cónsules, los cuales continuaban dando oficialmente el nombre al año, el uno servía para nombrar el gobierno de Oriente y el otro el de Occidente, pero en todo el Reino se fechaba con arreglo a ambos. La legislación continuó siendo también común, no solo en cuanto a las antiguas normas del derecho, sino también por lo que se refiere a las disposiciones dadas en esta época, pues cada uno de los cosoberanos anteponía a todo decreto suyo también el nombre del otro participante en la soberanía, y todo decreto dado en cada una de las mitades del Reino tenía o debía tener valor también en la otra. Diocleciano dispuso que el Reino todo siguiera teniendo una capital sola. Así como en otro tiempo Italia fue considerada como el territorio principal, metrópoli o matriz, frente a las provincias, así también la ciudad de Roma, en virtud de las disposiciones de Diocleciano, fue administrada de un modo particular con relación al resto del Reino y a las autoridades del mismo. Verdad es que el propio Diocleciano le quitó por otra parte la capitalidad, por cuanto dispuso que su nueva soberanía no tuviese un lugar de residencia obligatorio, y que se considerase como capital el sitio donde el nuevo ejército del Reino tuviese su cuartel principal, sitio que podía ser ahora uno y mañana otro diferente; y este estado de cosas siguió subsistiendo, puesto que Roma no volvió a ser la sede de la soberanía, sino que el soberano occidental residió en un principio en Milán, y desde los comienzos del siglo V en Rávena, y el oriental residió desde Constantino I en la antigua Bizancio, sobre el Helesponto, en la moderna Constantinopla. No solamente fue arreglada esta última ciudad para residencia del emperador, sino que, como «Nueva Roma» que era, se convirtió al mismo tiempo en segunda capital de todo el Reino, la cual, por lo mismo que en la organización nueva predominó el Oriente sobre el Occidente, llegó a sobrepujar bien pronto a la antigua ciudad del Tíber, y el haberla equiparado a esta es lo que contribuyó más que nada a que la unidad del Reino viniera a ser poco menos que un mero nombre desprovisto de contenido. Ya el propio Diocleciano había reemplazado esa unidad, en los asuntos principales, por el régimen de la división o partición: cada cosoberano o participante en la soberanía tenía sus tropas propias y sus propios funcionarios, y debía gobernar con iguales derechos y en igualdad de posición que su colega, pero con independencia jurídica de él; ideal este de cosoberanía y de soberanía dividida que en la realidad hubo de experimentar constantes modificaciones, tanto por motivos de guerra como por motivos de sumisión y dependencia.

El gobierno del Reino, así durante la República como durante el principado, se apoyaba sobre el fundamento del _imperium_ unitario, es decir, que su base era la inseparabilidad del mando militar de la justicia y la administración; por el contrario, en la nueva organización dada al Estado, la separación entre los ciudadanos y los soldados se aplicó a la magistratura, organizándose, por consiguiente, en esta un poder civil perfectamente distinto del militar, lo cual vino a lograrse suprimiendo o haciendo desaparecer nominalmente el primero de estos poderes, el poder civil, y considerando legalmente los cargos civiles como servicios prestados por soldados (_militia_) sin armas, y por eso los empleados civiles empezaron a llevar también el cinturón de los oficiales del ejército (_cingulum_). Esta importante innovación fue también hija del crecimiento que interiormente se había verificado en la Monarquía. El antiguo gobernador de provincia era el depositario del poder soberano del Estado dentro de la circunscripción de su mando, y aun después que en la época del principado los funcionarios domésticos que el emperador puso al lado de dicho gobernador limitaron sus facultades en la materia de administración financiera, el gobernador continuó ejerciendo el _imperium_ pleno. Diocleciano concentró la soberanía del Estado en la persona del monarca, no admitiendo al lado de este más que auxiliares; y como la organización de estos se hizo por asuntos, es claro que el mando militar y la administración de justicia, cuya reunión había demostrado a menudo la práctica, desde bien pronto, ser poco conveniente, quedaron separados. Uno de los rasgos más esenciales del nuevo sistema fue esta separación, que llegó hasta las mismas gradas del trono.

De lo dicho depende que se hiciera extensivo al gobierno del Reino, como tal, el empleo oficial de auxiliares, que es lo que con expresión moderna llamamos ministerios. En la organización antigua del Estado, fuera del príncipe mismo, no había cargo público alguno que tuviera el carácter de general, aplicado a todo el Reino; todos los cargos lo eran de aquellos que habían de ejercerse dentro de los límites de una circunscripción fija; la reorganización diocleciano-constantiniana estableció, en cambio, los _praefecti praetorio_, esto es, los cancilleres, y la jefatura militar de los _magistri militum_, ambas las cuales instituciones eran aplicables a todo el Reino; pero es de advertir que no se les dio un desarrollo o un valor tan completamente absoluto que hubiera podido haber hecho de estos funcionarios unos soberanos civiles o militares del Reino, sino que se limitaron más o menos sus atribuciones por el sistema de las circunscripciones territoriales; con todo, los _praefecti praetorio_ y los _magistri militum_ siempre fueron considerados como legítimos y regulares magistrados supremos, ya porque la porción del territorio del Reino sobre que estos funcionarios ejercían su poder era mucho más extensa que las reducidas circunscripciones antiguas, ya también porque se instituyeron otros funcionarios intermedios e inferiores, bien civiles, bien militares, subordinados a aquellos. Esta jerarquía fue también una innovación. En la organización del principado se conoció, sí, la apelación de los actos de los funcionarios al poder soberano; pero los rasgos generales de una verdadera instancia, quien primero los trazó fue la Monarquía de Diocleciano, y esto fue justamente lo que sirvió de fundamento principal a la burocracia, tan perfectamente desarrollada en tal organización política. Manifiéstase también dicha burocracia mediante el riguroso esquematismo y el sistema de ascenso fijo a que se hallaban sujetos, no solo los altos funcionarios, sino también el personal de subalternos (_officia_), que era muchas veces el que en realidad desempeñaba los cargos, y mediante la ordenación jerárquica y la titulación de los funcionarios, hechas de un modo tan completo y tan riguroso que, en comparación de ellas, todo lo que posteriormente se hizo en este orden no fue sino un mezquino trabajo de principiantes.

No nos es posible desarrollar aquí en detalle las variadísimas formas, a menudo modificadas, de la organización civil y militar de esta época; nos limitaremos, por tanto, a trazar las líneas fundamentales de la misma.

El funcionario civil supremo, cuyo origen debe buscarse en los comandantes de la guardia del anterior principado (pág. 351), pero que apenas era análogo a estos en otra cosa más que en el nombre, funcionario al que ante todo no era aplicable la antigua colegialidad y el cual estuvo privado desde Constantino en adelante de toda competencia militar, era el jefe de una porción del Reino, cuya extensión varió con frecuencia, pero que era exacta o próximamente igual al territorio sobre que ejercía su poder el soberano; y así, por ejemplo, en los años en que Constantino II dominó en la mitad oriental del Reino y Constante en la mitad occidental, funcionaron a la vez tres prefectos, el uno sobre todo el Reino oriental, el segundo sobre Iliria, Italia y África, y el tercero sobre la Galia, España y Bretaña. El círculo de esta administración de los prefectos alcanzaba, además de las antiguas circunscripciones sometidas a la administración del emperador, todas las provincias que desde un principio se sustrajeron a la dirección y gobierno inmediato de este, exceptuando, sin embargo, dos pequeños distritos que quedaron entregados a los antiguos procónsules de Asia y África; también se incluyó en ese círculo de la administración confiada a los prefectos de Italia, la cual fue despojada de los privilegios de metrópoli que había gozado desde antiguo hasta ahora. Pero aquella posición especial que anteriormente había ocupado la Península no fue suprimida del todo, sino que, como hemos visto, quedó restringida a la ciudad de Roma. Verdad es que la identificación entre los funcionarios de la ciudad de Roma y los funcionarios del Reino, identificación originada y desenvuelta en tiempos de la República y tolerada en los del principado, fue ahora legalmente abolida; los pretores y cuestores de la ciudad de Roma fueron borrados del catálogo de los funcionarios del Reino y quedaron reducidos a la categoría de funcionarios municipales. Pero la misma ciudad de Roma conservó el jefe de policía de la época del principado, el _praefectus urbi_ (pág. 399), un jefe de la ciudad al cual eran inferiores todos los funcionarios del Reino que ejercían funciones municipales, especialmente el administrador del grano repartido por el emperador (págs. 357 y 460) y el comandante de la brigada de incendios de la ciudad (páginas 351 y 459); ese jefe de policía tenía, sí, menos poder que el prefecto del pretorio, pero en rango era igual a este. Luego que Constantino I estableció una segunda capital del Reino, que era a la vez capital privativa del imperio de Oriente, esta posición especial que disfrutaba la antigua Roma se fue haciendo gradualmente extensiva también a la Roma nueva.

El territorio a que extendían su acción los prefectos del pretorio fue dividido en un principio en doce diócesis, que luego en el curso del tiempo se aumentaron con algunas más; algunas de ellas eran administradas inmediatamente por los prefectos, pero la mayor parte lo eran por funcionarios intermedios, que aun cuando llevaban el título de «lugartenientes» de dichos prefectos (_vicarius praefectorum praetorio_) tenían, sin embargo, el carácter de funcionarios obligatorios. Las diócesis tenían bastante más extensión que los antiguos distritos de los gobernadores de provincia; la diócesis de las Galias, por ejemplo, comprendía la antigua provincia lugdunense, Bélgica, parte de los Alpes (Saboya y Valois), la Germania inferior y el resto de la Germania superior que había seguido siendo romana.

Los funcionarios subordinados los formaban los que hasta ahora habían sido gobernadores de provincia, reducidos a una circunscripción por lo regular mucho menos extensa que la antigua; v. gr., en la diócesis de las Galias, de las antiguas cinco provincias que la componían, tres de ellas se dividieron, formándose, por lo tanto, ocho provincias, las cuales tenían una categoría inferior, puesto que la mayoría de ellas, en lugar de ser gobernadas por legados o procónsules de rango senatorial, lo eran por presidentes no senatoriales, _praesides_, o sea _correctores_, que es como se acostumbraba a llamarlos en Italia.

La justicia y la administración estuvieron encomendadas a los mentados funcionarios superiores, intermedios e inferiores.

El conocimiento y resolución de las causas, así civiles como criminales, y de todos los asuntos administrativos referentes a la vía contenciosa, correspondió en ambas capitales a los prefectos de la ciudad, menos cuando se tratara de asuntos de la competencia de alguno de los funcionarios subordinados a ellos; en el resto del Reino correspondía a los presidentes de las provincias. Lo reducido de los límites de las provincias de esta época hizo posible que los presidentes de ellas se limitaran a delegar el conocimiento de los procesos (delegación que probablemente iba más allá de lo debido cuando existían los antiguos grandes distritos) en lugartenientes que ellos mismos nombraban libremente, desempeñando, por regla general, personalmente los propios presidentes o gobernadores las demás obligaciones inherentes a su cargo. -- Con respecto a las personas de los rangos más elevados, estas reglas sufrían limitaciones. Es cierto que los individuos pertenecientes al Consejo de una ciudad se hallaban sometidos, aun en lo tocante a los asuntos criminales, al tribunal del presidente o gobernador de provincia; pero no podía ser ejecutada una sentencia de muerte dictada contra ellos más que después de confirmarla el emperador. El tribunal competente ante el cual habían de comparecer los individuos que pertenecieran a uno de los dos Senados del Reino no era el del gobernador de provincia, sino el del correspondiente prefecto de la ciudad, único que podía condenarles, a lo menos en materias criminales, siendo de advertir que además tenía que ser consultado un tribunal compuesto de cinco varones que pertenecieran igualmente al rango de los senadores. Las personas que ocuparan el primer rango, esto es, todas aquellas a quienes se hubiera concedido la alta nobleza personal del patriciado, como así bien todas cuantas hubieran conseguido llegar al consulado o a alguno de los más altos cargos del Reino, no podían ser responsables criminalmente sino ante el mismo emperador y ante su Consejo de Estado (_consistorium sacrum_).

La apelación contra la sentencia dada en primera instancia se designaba también ahora con el nombre de rectificación de la misma hecha por el emperador; sin embargo, lo regular era que no se llevase la apelación inmediatamente ante este, sino ante un magistrado que lo representaba «revestido de jurisdicción imperial» (_vice sacra iudicare_). De los tribunales inferiores se apelaba, ya a la instancia intermedia, es decir, al vicario, ya a la instancia superior, esto es, al prefecto del pretorio; de algunas provincias, en lugar de apelar a este, se apelaba al prefecto de la ciudad. De las sentencias de los tribunales inferiores de la ciudad se apelaba también, cuando hubiese lugar a la apelación, ante el mismo prefecto de la ciudad.

De la decisión del prefecto de la ciudad podía a su vez apelarse al emperador, y de la sentencia del vicario no se concedía apelación ante el prefecto del pretorio, pero sí ante el emperador mismo. Ahora, la sentencia del prefecto del pretorio no era apelable, sino que, con ciertas excepciones que ahora no vamos a examinar, era definitiva, como lo era igualmente en todo caso, claro está, la del emperador.

La percepción de los impuestos y lo relativo a los gastos públicos era materia, en general, encomendada a las autoridades referidas, siempre que especiales preceptos no dispusieran otra cosa. La obligación de pagar impuestos, no solo se hizo extensiva a Italia y, en forma un poco variada, aun a las mismas ciudades capitales, sino que se hizo más gravosa en el resto del Reino, y, además de la suma fija, solía exigirse una cantidad adicional, más o menos arbitraria, según las circunstancias. Los supremos funcionarios civiles eran los que publicaban anualmente el importe de lo que había de pagarse, y el cobro de ese importe correspondía en primer término a los presidentes de las provincias. Aquellos altos recaudadores de impuestos que existieron en las provincias en los primeros tiempos del principado fueron abolidos, y los asuntos de su incumbencia se agregaron a los de los presidentes o gobernadores. -- Hubo además dos especiales administraciones financieras, encomendadas ambas a funcionarios pertenecientes al primer rango, y fueron la caja de gracias o concesiones (_largitiones sacrae_) y la caja patrimonial (_res privatae_). A la primera se encomendaron las materias de minas, aduanas, talleres monetarios y fábricas imperiales, y estaba destinada en primer término a la concesión de donaciones imperiales, sobre todo a satisfacer las pensiones y gracias permanentes y los donativos extraordinarios otorgados a funcionarios y soldados, mientras que la administración del patrimonio del emperador, la cual fue adquiriendo más amplitud de día en día, se centralizó en la otra caja o cargo superior mencionado.

La defensa del territorio siguió encomendada, como no podía menos de suceder dado el estado de las cosas, al ejército existente, dentro de las limitaciones antiguas. Pero Diocleciano aumentó la fuerza de las tropas en la proporción que lo exigían las necesidades del tiempo -- los contemporáneos, que son sospechosos, dicen que ese aumento fue en un cuádruplo -- y suprimió el vicio del antiguo sistema, de confiar la defensa del Reino simplemente a las guarniciones fronterizas. Además de aumentar fuertemente el contingente de soldados para la defensa de las fronteras, creó un ejército destinado a tener aplicación libre al territorio o localidad donde fuese preciso, ejército que desde luego fue considerado como el que había de seguir al emperador, ya sin residencia oficial, donde quiera que la fijase (_exercitus praesentalis_). No puede tenerse por innovación el que para reclutar este ejército no se tomara en cuenta la parte civilizada de la población, sino que sirvieran para ese fin los individuos cuanto más rudos mejor; pero sí ha de estimarse tal la circunstancia de que se utilizaran cada vez más frecuentemente para formar el ejército del Reino verdaderos extranjeros, bárbaros que vivían en calidad de siervos dentro de los confines romanos: francos, sajones, vándalos y persas que habían sido hechos prisioneros de guerra o conquistados; renunciando con ello, por lo tanto, de un modo definitivo, a la regla prescrita por la ley de la propia conservación, y a la que no se faltó abiertamente ni aun en los instantes de la decadencia del principado, es decir, a la regla, según la cual, el Reino debía ser defendido por los miembros del Reino y solo por ellos.

Ya hemos dicho que Diocleciano privó del supremo mando militar a los gobernadores que lo habían ejercido hasta entonces en las más importantes circunscripciones; por esta misma época se suprimió también el antiguo mando militar de las legiones. El puesto de los legados legionarios, como igualmente el de los gobernadores de provincia con mando militar, lo ocuparon los jefes militares de las fronteras (_duces limitum_), ocho de los cuales fueron establecidos, por ejemplo, a lo largo del Danubio, desde la comarca de Augsburgo hasta la desembocadura del río, y a cuyo mando se hallaban sometidas las tropas fronterizas (_milites limitanei_ o _riparienses_); y estas mismas fueron, a lo que parece, divididas en pequeños cuerpos de unos 500 a 1000 hombres, a la manera de las cohortes y alas que hasta ahora habían existido, y al frente de cada uno de estos cuerpos se colocó un oficial (_tribunus_ o _praefectus_). El mando del nuevo ejército en campaña siguió correspondiendo, según las disposiciones de Diocleciano, al emperador y a los co-regentes o asociados del mismo a quienes se confiaba un mando militar auxiliar, y debajo de ellos y a sus órdenes, a los prefectos del pretorio. Constantino privó luego a estos últimos de la competencia militar, y al mismo tiempo que aumentó la fuerza del ejército de campaña, introdujo las ya mencionadas jefaturas militares del Reino, colocándolas en rango al lado de los altos funcionarios civiles, pero contándolas, juntamente con estos, entre los cargos públicos de primera clase. Para todo el Reino, unido, o para cada una de sus partes, cuando se dividía, se instituyeron desde luego dos jefes militares del Reino, uno para la infantería (_magister peditum_) y otro para la caballería (_magister equitum_), ambos los cuales tenían la dirección inmediata de las tropas en campaña, y que por mediación de los _duces_ subordinados a ellos, también mandaban las guarniciones fronterizas. Ejercido el cargo con tal extensión, constituía un peligro para la Monarquía, peligro que se aumentó cuando se reunieron en una persona el mando de la infantería y el de la caballería; esta posición de _magister utriusque militiae_ ocupola, después de la muerte de Teodosio I, Estilicón, un oficial oriundo de Alemania, el cual ejercía sus funciones en el Reino occidental más bien sobre, que bajo el emperador. Este cargo de generalísimo de las tropas, de que ahora se trata, contribuyó no poco a la rápida disolución del Imperio de Occidente, mientras que en el Reino de Oriente, según preceptos del mismo Teodosio, la jefatura militar del Reino la compartió y limitó el mismo monarca poniéndose de acuerdo con el caudillo militar. -- La jurisdicción criminal sobre los soldados -- la civil fue en gran parte trasladada posteriormente de las autoridades civiles a las militares -- correspondía en general, según la organización diocleciano-constantiniana, al _dux_ cuando se trataba de tropas fronterizas, y al _magister_ cuando del ejército en campaña; de las sentencias de ambos podía apelarse al emperador.

El ejercicio inmediato del poder soberano pertenecía exclusivamente al emperador. Un escritor de la época de Constancio II deplora que ni una vez siquiera fuese interrogado el Senado cuando se trataba de cubrir la vacante del trono, pero añade que la culpa era de la podrida y cobarde aristocracia, que hacía ante todo el gusto y la utilidad del propietario de su Reino y colocaba en el puesto de señores y dueños de ella misma y de sus descendientes, a soldados rasos y a bárbaros. El Senado de Roma continuó existiendo, y después que el Reino fue dividido definitivamente, concediose igual posición que al Senado de Roma al de Constantinopla en el Oriente; mas hay que advertir que los Senados de esta época no eran mucho más, tanto de hecho como de derecho, que lugares donde se publicaban las leyes hechas por el emperador; ni una vez sola acudió este en consulta al Senado, sino que se aconsejaba más bien del ya mencionado _consistorium_ imperial, esto es, de un Consejo de Estado formado por los funcionarios del primer rango que se hallaran presentes y por cierto número de personas que merecieran especial confianza, llamadas al efecto. El nombramiento de los funcionarios públicos y la facultad de legislar correspondían al emperador; la última al menos desde Constantino I, con cuyos decretos comienza la colección de leyes imperiales preparada bajo Teodosio II. La forma de los decretos imperiales era indiferente, puesto que solo se preguntaba, para interpretarlos, si el propósito del emperador había sido dar una disposición de carácter general o especial. Los más altos empleados civiles tuvieron cierta participación en ambas las atribuciones referidas del poder soberano, supuesto que solían proponer al emperador los funcionarios que este debía nombrar, y los decretos generales (_formae_) de dichos altos empleados civiles tenían un valor análogo al de los imperiales.