Part 23

La esencia de puesto auxiliar que corresponde al de cuestor parece exigir que la competencia de estos fuera tan amplia, a lo menos originariamente, como la de los cónsules; sin embargo, solo en cierta medida puede decirse que la realidad respondió a esta exigencia. El cuestor intervino, sí, desde su origen, en una gran variedad de asuntos, mas en manera alguna en todos los consulares; por el contrario, aun en el régimen de la ciudad, los cuestores fueron ajenos a las funciones de los cónsules y estos a las de aquellos. En la jurisdicción para resolver asuntos privados, que fue en un principio la función más esencial de los cónsules dentro de la ciudad y que luego pasó a los pretores, no tuvieron jamás los cuestores intervención alguna; sí la tuvieron, en cambio, en el ejercicio de la coerción y en los juicios criminales, en tanto en cuanto estos se hallaran sometidos a la provocación a los Comicios, del propio modo que la tuvieron en la administración de la caja de la comunidad: pues por la ley misma habían sido exceptuadas estas dos funciones de ser desempeñadas directamente por los magistrados supremos. En las demás funciones del régimen de la ciudad, se ve clara la índole auxiliar de la actividad de los cuestores; sobre todo se sirvieron de estos los magistrados supremos para cumplir las obligaciones que sobre ellos pesaban con respecto a los extranjeros huéspedes de la comunidad. Los mismos principios se aplicaban al _imperium_ militar; pero como aquí no estaba admitida la provocación, para lo que más servía el cuestor al jefe del ejército era para administrar la caja de la guerra, para lo cual era hasta jurídicamente indispensable (página 251). Pero, además, en este orden se hizo libre y discrecionalmente un gran uso de la actividad auxiliar, funcionando de hecho regularmente el cuestor como el más elevado de todos los oficiales sometidos al jefe de la campaña; también podía encomendársele por delegación o mandato el desempeño de otros asuntos, aun el ejercicio de la jurisdicción. En los correspondientes capítulos del libro siguiente hablaremos de todas las demás materias confiadas a los cuestores: del juicio criminal cuestorio, cuyos funcionarios, que eran los dos cuestores más antiguos, se llamaban _quaestores parricidii_; de la administración de la caja de la comunidad; de la participación de los cuestores en la administración de Italia y de las provincias. Sobre el empleo de los cuestores como auxiliares del príncipe, de los _quaestores Augusti_, no a los asuntos provinciales, pero sí a los de la ciudad, puede verse el capítulo consagrado al estudio de los subalternos del emperador.

CAPÍTULO IX

LOS DEMÁS MAGISTRADOS ORDINARIOS DE LA REPÚBLICA

Además de las magistraturas de la República hasta ahora examinadas, hubo, sobre todo al final de aquella, una serie de cargos de rango inferior y de subordinada importancia política, cuyo estudio detenido no corresponde a la presente exposición. La actividad auxiliar fue la que dio origen predominantemente a los mismos. Parece que al finalizar la República era costumbre, y aun acaso precepto legal, exigir que antes de ser nombrado cuestor un individuo hubiera ocupado, tanto uno de los puestos de oficiales militares pertenecientes a esta clase de auxiliares, como un cargo civil de la misma especie. En la época del principado se distinguieron desde luego estos puestos de oficiales de los cargos públicos de elección comicial; por el contrario, los funcionarios civiles de esta categoría, llamados con el nombre común de vigintisexviros, y posteriormente, después de la supresión de algunos de ellos, con el de vigintiviros, se consideraron como el grado precedente a la cuestura que daba derecho a ser senador.

Los puestos de que se trata eran los siguientes:

En la esfera del mando militar se prescribió, desde el año 392 (362 a. de J. C.), que una parte de los tribunos militares fueran nombrados por los Comicios. El número de estos puestos fue en un principio de seis, y posteriormente de veinticuatro; pero, por un lado, esta cifra hubo de sufrir variaciones; por otro, y principalmente, el número total de tribunos militares varió también, según varió el de las legiones mandadas por cada seis de aquellos. Al comenzar el principado, parece que estos tribunos militares nombrados en los Comicios dejaron primeramente de prestar servicios efectivos, y luego fueron, en general, abolidos.

Para la jurisdicción criminal hubo tres funcionarios (_tres viri capitales_), encargados desde luego de la inspección de las prisiones y de la ejecución de las sentencias de muerte cuando estas se ejecutaban dentro de la cárcel, a lo cual se añadió después cierto servicio de seguridad, sobre todo nocturna. La institución misma se remonta al siglo V, pero la elección en los Comicios no se extendió a estos puestos quizá hasta un siglo después.

Con respecto a la jurisdicción en general, de los lugartenientes que al pretor le correspondía instituir en Italia, los cuatro destinados a Capua y la Campania fueron nombrados en los tiempos posteriores por los Comicios. Augusto suprimió este quatuorvirato cuando la lugartenencia pretorial llegó a hacerse inútil por haber adquirido los municipios facultades jurisdiccionales.

Para lo tocante a la judicación, ya desde bien pronto se había establecido para las causas relativas a la libertad un _collegium_ permanente de decenviros (_decemviri litibus iudicandis_), que realmente hacía el servicio de Jurado; pero después que en la época republicana se hizo extensiva a los miembros de este _collegium_ la elección en los Comicios, se les consideró como magistrados, consideración que siguieron teniendo durante el principado, si bien su competencia fue distinta ahora de la que tenían antes, pues ahora se convirtieron en guías o directores de las causas de herencias, cuyo conocimiento se hallaba encomendado al alto tribunal de los centunviros. Además, los triunviros capitales antes mencionados se aplicaron también a los pleitos civiles, por un lado, como auxiliares para la percepción de las multas e indemnizaciones procesales, y por otro, para conocer en funciones de jurados de ciertas demandas que, aun cuando tenían por la ley la consideración de civiles, en realidad eran penales.

La limpieza de las calles estaba encomendada, bajo la superior dirección de los ediles, en la ciudad a cuatro, y en los arrabales a dos funcionarios; estos dos últimos fueron suprimidos por Augusto, a consecuencia de la nueva organización dada a las vías itálicas.

La acuñación de moneda en la ciudad, que en la primitiva República parece haber estado sustraída a la competencia de los magistrados ordinarios y haberse verificado siempre en virtud de disposiciones extraordinarias, hubo de encomendarse en la última época republicana a tres funcionarios especiales (_tres viri aere argento auro flando feriundo_).

CAPÍTULO X

LOS MAGISTRADOS EXTRAORDINARIOS DE LA REPÚBLICA

Magistrados extraordinarios, o sea, magistrados nombrados por el procedimiento corriente, de cooperación y concurso entre la magistratura y la ciudadanía, pero solo en casos particulares, podía haberlos por tres conceptos: primero, los nombrados para el desempeño de asuntos que no entraban en la competencia de ningún magistrado ordinario, y que, por lo mismo, se conceptuaban como derechos reservados a la comunidad; segundo, los nombrados para el desempeño de negocios ordinarios, pero que, por alguna causa fundada, no podían desempeñar los magistrados a quienes estos negocios estaban atribuidos, y tercero, los nombrados para modificar la constitución de la comunidad en general. La primera de estas categorías de magistrados, es, sí, de índole extraordinaria, pero, en principio y teóricamente, se halla contenida en la misma esencia de la organización de la comunidad; la segunda supone una violación, y la tercera una suspensión del orden existente en la comunidad.

Los cargos públicos extraordinarios de la primera categoría se refieren a aquellas funciones que la comunidad no ha delegado en general en ninguno de sus representantes, y para cuyo desempeño se necesita en cada caso particular un acuerdo de la comunidad misma. Puede ocurrir que al tomarse este acuerdo de crear una magistratura extraordinaria se designe también la persona o personas que han de ocuparla; lo regular era, sin embargo, que no coincidiese aquel acuerdo con el acto de la elección del correspondiente magistrado, sino que se limitara a ordenar que tal elección se verificase. En el más antiguo sistema republicano -- pues para el monarca difícilmente existió esta limitación -- el procedimiento excepcional de que se trata hubo de aplicarse: por un lado, a los procesos por motivos políticos (_perduellio_); por otro lado, a las donaciones gratuitas de terrenos de la comunidad, ora se hicieran estas donaciones a un dios (_duoviri aedi dedicandae_), ora a los ciudadanos o a las agrupaciones que formaban la confederación (magistrados _agris dandis adsignandis_). También solían acordar los Comicios la elección de magistrados especiales para el desempeño de algunos otros importantes asuntos que excedían de la competencia de la magistratura, v. gr., para la celebración de tratados de paz, para garantizar los préstamos hechos por la caja del Estado a los particulares, y aun para la acuñación de la moneda antes de que se crearan magistrados permanentes al efecto: a todos estos magistrados extraordinarios les daba reglas el poder soberano sobre el modo de desempeñar sus cargos.

Si el establecimiento de magistraturas extraordinarias para el desempeño de los asuntos sustraídos a la competencia de los magistrados ordinarios era conforme a la Constitución, y los Comicios al crearlas no hacían más que usar de las atribuciones que les correspondían, en cambio, la comisión de negocios propios de una magistratura ordinaria a magistrados extraordinarios era una violación del derecho, supuesto que de esta suerte se mermaba y reducía el derecho de una magistratura ordinaria, y esto, en rigor, no podía hacerlo ni siquiera la misma comunidad popular. Sin embargo, lo que se acaba de decir solo es aplicable, en verdad, a los magistrados supremos, pues para el desempeño de aquellos negocios que corresponden a la competencia de los censores y de los ediles, como son las grandes construcciones, las medidas relativas a los mercados de grano y a las distribuciones del mismo, y en general todos los asuntos encomendados a auxiliares y subalternos, se elegían con frecuencia curadores especiales, sin que en tal determinación del pueblo se viera una violación de la Constitución. Pero cuando se trataba de actos fundados en el _imperium_ del magistrado, no se consentía que se encomendara la ejecución de los mismos sino a otro magistrado a quien, por la Constitución, le estuviera reconocida la facultad de desempeñarlo. Con respecto al _imperium_ de la ciudad, el único acto en contrario de lo que se dice fue el establecimiento de duunviros, dotados de poder consular, y que, como los cónsules, tenían facultades para elegir a los cónsules: tal sucedió el año después del asesinato del dictador César; pero esto, que fue una excepción, tanto por la época en que se hizo como por la manera de verificarse, confirma la regla general. -- En el régimen de la guerra se manifestó también el gran rigor de la disciplina política a que Roma debió exclusivamente su grandeza y su poder, respetando el principio dicho, si bien en este orden era difícil, y a menudo hasta peligroso, respetarlo como se respetaba en el régimen de la ciudad. La vez primera que nosotros sepamos se faltó a tal principio, y es de presumir que la primera que en realidad fue infringido, fue el año 538 (216 a. de J. C.), durante la guerra de Aníbal, cuando en circunstancias políticas verdaderamente singulares, se confió el poder consular a M. Marcelo. Esta delegación fue, por lo demás, solo parcial, por cuanto el funcionario de que se trata poseía ya, adquirido por la vía ordinaria, el _imperium_ pretorio; a partir de este momento, fue frecuente conceder al pretor el título, y en parte también las insignias de la más alta magistratura suprema, dado caso que los dos cargos de cónsul y pretor eran esencialmente iguales. El _praetor pro consule_ no se oponía, pues, al principio referido más que formalmente; ahora, la violación efectiva de ese principio, mediante la concesión del _imperium_ militar a un ciudadano privado, una vez solamente tuvo lugar en la época propiamente republicana, y también durante la guerra de Aníbal, cuando el año 543 (211 a. de J. C.), bajo impresiones personales y políticas aún más graves que las del caso anterior, confiaron los Comicios el mando militar en España al hijo del caudillo militar que en la misma España y en guerra contra los cartagineses acababa de morir, esto es, al joven P. Escipión, que no ejercía cargo público alguno. Pasó más de un siglo antes de que se volviera a conceder un mandato semejante, como se hizo durante la oligarquía de Sila con el joven Pompeyo, el año 673 (81 a. de J. C.). La carencia, originada por la torpe organización de Sila, de un mando militar ordinario cuya competencia fuera de carácter general, según lo había sido la de los antiguos cónsules, hizo inevitable la institución de magistrados extraordinarios encargados de perseguir a los piratas; el _imperium_ de esta clase, establecido el año 687 (67 a. de J. C.), le fue también confiado a un simple particular, al mismo Pompeyo. Estos mandos militares extraordinarios, conferidos por los Comicios y fundados legalmente en el pleno poder de estos últimos, fueron los que, por su propia índole y por la época en que de ellos se hizo uso, sirvieron de introducción al principado, cuya esencia consiste precisamente, como se verá más adelante, en ser un mando militar que no conoce límites y desligado de la magistratura ordinaria.

La tercera categoría de magistrados extraordinarios la forman los que poseen poder constituyente. Bajo este concepto comprendemos: el decenvirato, que formó la legislación de las Doce Tablas; la dictadura de Sila y la de César, que no tenían de común con la dictadura antigua más que el nombre, y el triunvirato, que gobernó después del asesinato de César. El estudio de tales magistraturas no corresponde al derecho político, en cuanto este solo tiene por objeto el examen de las instituciones ya organizadas, y las funciones de que se trata tienen su origen, si no en una negación, por lo menos en una suspensión del orden legal vigente, y su misión es dar la ley (_leges scribere_) y organizar la comunidad (_rem publicam constituere_). El fundamento jurídico de las magistraturas en cuestión se hallaba menos en el acuerdo de los Comicios que les daba vida -- pues, según la concepción que en Roma dominaba de un modo absoluto, la Constitución estaba aún por encima de los Comicios y ligaba a estos, -- que en la necesidad, la cual legitima ciertamente toda ilegalidad y toda revolución. No es posible dar una definición del poder constituyente, ilimitado por su propia esencia; únicamente podemos ejemplificar la carencia de todo límite en el mismo, ya por lo relativo a las atribuciones, ya por lo que respecta al tiempo. De lo primero tenemos ejemplos bien claros en la facultad de dar leyes y nombrar magistrados aun sin el consentimiento de la ciudadanía; en la facultad, de que carecía la magistratura ordinaria, para disponer del patrimonio inmueble de la comunidad, facultad que fue la que dio origen a las llamadas colonias militares del tiempo de Sila y del de César; en el ejercicio de la facultad de coerción y de sentenciar las causas de pena capital, sin que contra tales sentencias cupiera el derecho de provocación, y hasta sin que hubiera obligación de guardar en ellas ninguna formalidad jurídica, de lo cual fueron consecuencia inatacable, desde el punto de vista legal, las proscripciones de Sila y las de la época de los triunviratos. El poder constituyente era tan ilimitado legalmente, con relación al tiempo, como acabamos de ver que lo era por su contenido; pues si es verdad que la posesión y ejercicio del mismo tenía un término final, lo es también que el señalamiento de este término lo hacía el propio poseedor de tal poder, y en sus facultades estaba también el cambiarlo. El poder constituyente era, sin duda, por su propia naturaleza, efímero, puesto que los organizadores del Estado estaban obligados a resignar sus funciones y a dejar obrar la nueva organización creada, una vez que creyeran haber cumplido suficiente y satisfactoriamente su cometido; así lo debieron hacer los decemviros, y así lo hicieron efectivamente Sila y Augusto. Es difícil que también César concibiese de esta manera la dictadura, puesto que la tomó para toda su vida; sin embargo, aun cuando, como es probable, quisiera él convertir este cargo público en permanente, como quiera que no dispuso nada para después de su muerte, su propia dictadura no puede ser considerada sino como una institución efímera desde el punto de vista del derecho político, no como una transformación duradera de la organización vigente.

CAPÍTULO XI

EL PRINCIPADO

El principado romano fue una derivación de una de las formas de la magistratura constituyente que acabamos de estudiar. Después que el triunvirato establecido para dar una organización a la comunidad a la muerte de César se convirtió en soberanía efectiva de un solo individuo, por haber desaparecido los otros dos colegas, el único triunviro que quedaba resignó el día 13 de enero del año 727 (27 a. de J. C.) este poder excepcional, y en cumplimiento del encargo que se le había encomendado, puso en vigor la nueva organización dada a la comunidad. El fundamento jurídico de esta organización se hallaba, lo mismo que el de la legislación de las Doce Tablas, en el poder constituyente atribuido al creador de la misma; como la confirmación formal de la organización dicha por los degenerados Comicios de esta época, no habría hecho sino imprimir a la obra del nuevo Rómulo el sello de la revocabilidad, se prescindió de ella. Jamás se puso en duda ni se atacó la perdurabilidad, desde el punto de vista jurídico, del nuevo orden de cosas.

Antes de estudiar la institución en sí misma, hay que resolver las dos cuestiones preliminares siguientes: primera, si la introducción de un jefe supremo en la organización de la comunidad, tal y como se contenía en la constitución dada por Augusto, se había hecho por este con el propósito de que tuviera carácter de permanencia, o, por el contrario, como una situación transitoria; y segunda, caso de que la anterior se resuelva en el primer sentido, si la nueva institución debe ser considerada como una magistratura en el concepto que hemos visto se le ha dado a esta hasta ahora, o si dejando a un lado este concepto y abandonándolo, vino a parar Roma a la monarquía que no tenía carácter de magistratura.

Desde el punto de vista del derecho político, no puede menos de reconocerse que cuando el principado se introdujo no lo fue con el carácter de institución orgánica de la comunidad. La esencia de la República estribaba en la colegialidad y anualidad de la magistratura suprema (pág. 142), y a ambas condiciones puso fin el principado. La táctica del gobierno de Augusto consistió en ir velando y ocultando esta falta de identidad entre lo viejo y lo nuevo, en ir echando vino nuevo en los odres antiguos. He aquí por qué el nuevo puesto de jefe supremo de la comunidad, ni es legalmente único ni tiene un nombre (expresión de tal unidad desde el punto de vista del derecho político), ni, sobre todo, existen normas legales que determinen el modo como debe cubrirse cuando quede vacante. No habiendo sido establecido un orden de suceder que infringiese aparentemente la constitución en vigor, vino a resultar que, desde el punto de vista del derecho político, la serie de príncipes que iban ocupando el trono no eran otra cosa que una cadena ininterrumpida de poderes de hecho, análogos los unos a los otros, pero todos extraordinarios; por consecuencia de lo cual, así después del asesinato del dictador, como después del del último odioso soberano de su familia, se restableció la antigua forma de la magistratura suprema, basada sobre los principios de la anualidad y la colegialidad, restablecimiento que no por ser efímero dejó de tener carácter verdaderamente jurídico, legal. Es verdad que la dictadura vitalicia de César y el principado de Augusto pudieron diferenciarse, sobre todo en que mientras el fundador de la primera solo la ejercitó por pocos días, el fundador del segundo lo desempeñó por toda la vida de un hombre. Pero lo que decide de la suerte de las cosas son los hechos. Augusto, no solamente quiso crear una forma duradera del Estado, sino que la creó; aquellos elementos que se reconocieron como provisionales fueron suprimidos, ya por una vía ya por otra, y hasta llegó a originarse una quasi-sucesión. El principado de Augusto debe, pues, contarse entre las instituciones políticas de la comunidad romana, y en cierto sentido debe ser considerado como el punto culminante y como la realización plena de la soberanía universal fundada por el gobierno del Senado.