Part 9

In de eerste plaats is reeds thans, nu de buitengewone toestand slechts enkele dagen duurt, gebleken, dat onder de bevolking zich een vrees verspreidt, dat binnenkort het moeilijk zal vallen levensmiddelen of handelswaren naar gelang van de behoefte in te koopen en dat dientengevolge hier en daar men tot buitengewone inkoopen overgaat.

Die buitengewone inkoopen zouden niet alleen de prijzen in het algemeen kunnen opdrijven en daardoor pogingen van speculanten om prijsstijging in de hand te werken, kunnen bevorderen, maar ook gevaar kunnen doen ontstaan, dat bij mogelijk in de toekomst blijkend krap zijn van voorraden van sommige artikelen, er gebrek voor sommigen naast overvloed voor anderen zou zijn.

De wettelijke maatregel welke wordt voorgesteld, wordt in hoofdzaak als een preventieve bedoeld. Juist daarom zal hij gemakkelijk doorvoerbaar moeten zijn.

De maatregel bestaat hierin, dat na artikel 76 van de Onteigeningswet eenige bepalingen worden opgenomen, krachtens welke na machtiging van den Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel de burgemeesters bevoegd zullen zijn, in de gemeente aanwezige levensmiddelen en grondstoffen van levensmiddelen alsmede huishoudelijke artikelen en brandstoffen voor de gemeente in bezit te nemen, en deze aan de gemeentenaren tegen redelijke prijzen ter beschikking te stellen, terwijl de schadeloosstelling voor de in bezit genomen artikelen zal worden geregeld in den geest van die bij de vordering van paarden (zie artikel 27 van het Koninklijk Besluit van 10 November 1892, _Staatsblad_ n^{o}. 253, laatstelijk gewijzigd bij Koninklijk besluit van 16 December 1902, _Staatsblad_ n^{o}. 222).

De bedoelde machtiging van den Minister zal in het algemeen voor het geheele land of, al dan niet op verzoek, voor bepaalde gemeenten kunnen worden verleend.

De kern van deze korte toelichting ligt in de alinea, waarin wordt gezegd dat de maatregel de bedoeling heeft preventief te werken. Bij het overwegen van hetgeen tegen prijsopdrijving en speculatieve vasthouding van waren te doen was, heb ik vooral gezocht naar een middel, dat door zijn preventieve werking zoowel betrekkelijk gemakkelijk hanteerbaar zou zijn, als afdoende zou wezen ter voorkoming of afwering van het gevaar dat niet alleen werd geducht, maar het hoofd reeds begon op te steken.

De beoogde preventieve werking mocht reeds worden verwacht van het bloote feit, dat aan den Minister van Landbouw gedurende den oorlog bij de wet de noodige macht werd verleend tot ingrijpen door tusschenkomst van de burgemeesters, zoo dikwijls hij dit noodig oordeelde. Zij die levensmiddelen en andere in de wet genoemde goederen met speculatieve doeleinden wilden achterhouden of ongemotiveerd hooge prijzen daarvoor vroegen, waren van het oogenblik dat de wet tot stand gekomen was, gewaarschuwd, dat zij, indien hun bedrijf aan het licht kwam, gevaar liepen hun voorraden onteigend te zien. Zij konden wel nagaan, dat hun dan geen buitensporig hooge schadeloosstelling zou worden toegekend, zoodat het niet vrijwillig zich onderwerpen aan den drang der wet tot beschikbaarstelling hunner voorraden tegen redelijke prijzen, een gevaarlijke speculatie zijn zou.

Toch zou de wet moeilijk zijn te hanteeren geweest, als telkens het middel van inbezitneming door den burgemeester bij elke poging tot vasthouding of tot prijsopdrijving van de bedoelde waren in toepassing had moeten zijn gebracht. Van het eerste oogenblik dat de zaak door mij werd overwogen, zocht ik dan ook naar een uitweg, waarlangs de inbezitneming kon worden beperkt tot de gevallen, waarin medewerking van de belanghebbenden, na eene algemeene of individueele waarschuwing, achterwege bleef. Daartoe werd bepaald, dat indien hij, onder wien de burgemeester in de wet genoemde waren in bezit wil nemen, onmiddellijk ten genoege van het hoofd der gemeente aanbiedt, zelf op door dezen goedgekeurde wijze die goederen ter beschikking te stellen tegen prijzen, die niet te boven gaan de daarvoor door den Minister van Landbouw bepaalde bedragen, de inbezitneming kan worden opgeschort.

Practisch gesproken kwam deze bepaling hierop neer, dat de winkeliers en andere handelaars, die hunne voorraden levensmiddelen enz. verkochten tegen niet hoogere prijzen dan door den Minister van Landbouw zouden worden vastgesteld, geen gevaar liepen van inbezitneming hunner voorraden. Op grond daarvan werden reeds vóórdat de wet was aangenomen, op Zondag 2 Augustus, bij voorbaat prijslijsten voor de meest belangrijke levensmiddelen en brandstoffen vastgesteld, voor het geval het ontwerp onveranderd tot wet zou worden verheven. Opdat de burgemeesters aanstonds, als de wet in werking zou zijn getreden, zouden weten wat van hen werd verwacht, werd denzelfden dag door mijn ambtgenoot van Binnenlandsche Zaken en mij een gezamenlijke circulaire tot hen gericht, waarin de strekking van het ontwerp (en dus eventueel van de wet) werd uiteengezet en eenige wenken werden gegeven voor de toepassing. De op 2 Augustus opgemaakte lijsten werden terstond na het in werking treden der wet openlijk bekend gemaakt. Dat zij herhaaldelijk moesten worden herzien, aangevuld en door nieuwe lijsten vervangen, is zoo van zelf sprekend, dat het nauwelijks vermelding behoeft.

De zooeven bedoelde bepaling heeft, voornamelijk in de eerste maanden van den oorlogstijd, de daarvan verwachte uitwerking niet gemist. Zij is in de handen der burgemeesters, vooral van die der grootere steden, een wapen geweest om verschillende regelingen op het gebied der levensmiddelenvoorziening door te zetten, zonder dat het tot inbezitneming en tot distributie van gemeentewege behoefde te komen. Bij den langen duur van den oorlogstoestand gaf de toepassing der levensmiddelenwet aanleiding tot telkens nieuwe vragen. Zoo bleek vrij spoedig, dat niet volstaan kon worden met het stellen van een enkelen maximum-prijs voor verschillende artikelen, maar dat onderscheiden moest worden tusschen groothandels- en détailprijzen. Natuurlijk werd dit van het begin af wel ingezien, maar men meende aanvankelijk met het stellen van maximale détailprijzen te kunnen volstaan en aan de burgemeesters het ingrijpen te kunnen overlaten, zoo dikwijls naar hun oordeel in verband met die prijzen in hunne gemeente te hooge groothandelsprijzen werden gevraagd.

In een der op 3 Augustus 1914 door mij tot de burgemeesters gerichte circulaires werd hieromtrent gezegd: „Ik maak van deze gelegenheid gebruik om er Uwe aandacht op te vestigen, dat deze lijst (die bij de circulaire was gevoegd) _maximum_-prijzen bevat voor den verkoop in het klein. Bij verkoop in het groot zou dus al het eischen van prijzen die lager zijn dan de in de lijst vermelde, aanleiding kunnen geven tot optreden Uwerzijds, wanneer de gevraagde prijzen sedert kort aanmerkelijk zijn verhoogd.” Later zijn voor een aantal artikelen zoowel maximale groothandels- als kleinhandelsprijzen vastgesteld. Het spreekt wel van zelf, dat bij deze materie aan de overheid, aan den Minister zoowel als aan de burgemeesters, de handen vaak wat verkeerd stonden. In normale tijden kan en moet de overheid de regeling van verkoopprijzen aan de belanghebbenden overlaten, die dit tot stand brengen, geleid in de eerste plaats door vraag en aanbod en daarnaast ook door gewoonte en ervaring, als resultaat van een aantal elkander doorkruisende factoren, welke in het vrije verkeer bij de bepaling van détailprijzen hun invloed mede doen gelden.

Toen de oorlogstoestand eenigen tijd had geduurd, werd het stellen van maximum-prijzen nog moeilijker, omdat er allengs meer mede gerekend moest worden, dat de productie- of de aanschaffingskosten der waren boven het normale waren gestegen en het niet zoo heel eenvoudig was, zonder eenerzijds onbillijkheden te begaan en zonder anderzijds de wet illusoir te maken, in de te stellen maxima met de verhooging van productie- of aanschaffingskosten in de juiste maat rekening te houden. Dit een en ander heeft de prijszettingen verzwaard naar gelang de oorlogstoestand langer aanhield.

Hoewel, gelijk zooeven werd opgemerkt, de wet zoodanig was ingericht, dat het middel der inbezitneming in den regel als stok achter de deur voldoende effect had om vrijwillige regelingen tusschen de burgemeesters en de belanghebbenden tot stand te doen komen, waarbij de eerstgenoemden meestal uit eigen beweging maar somtijds ook in opdracht van de Regeering handelden, toch kon de inbezitneming zelve niet steeds worden ontgaan. In den aanvang moest tot dezen maatregel eenige malen worden overgegaan ten aanzien van tarwe en rogge; eerst geschiedde het plaatselijk met voorraden tarwe, niet lang daarna op grooter schaal zoowel ten aanzien van tarwe als van rogge. Die inbezitnemingen geschiedden natuurlijk zonder aanzien des persoons van den eigenaar van het in bezit te nemen goed. Het deed er derhalve ook niet toe of die eigenaars Nederlanders dan wel vreemdelingen waren. Toch hebben enkele Duitsche belanghebbenden, wier in Rotterdam liggende tarwevoorraden onteigend werden, bij hunne regeering de stelling willen doen ingang vinden, dat met die inbezitnemingen art. 7 van de Rijnvaartakte, dat de vrije doorvaart op den Rijn waarborgt, zou zijn geschonden. Die bewering gaat mank aan beide beenen, waarop zij zou moeten loopen.

In de eerste plaats werd niets in beslag genomen, dat als doorvoergoed moest worden aangemerkt. Bedriegt mijne herinnering mij niet zeer, dan betrof de kwestie enkele partijen tarwe, die in Rotterdam ter beurze verkocht waren of verkocht zouden worden. Uit dit enkele feit blijkt reeds dat, zoo die partijen al aan Duitschers behoorden of aan Duitschers waren verkocht, zij, zelfs als uit de Duitsche woonplaats des eigenaars of koopers zonder meer de bestemming voor vervoer naar Duitschland had moeten worden afgeleid, bestemd waren voor uitvoer en niet voor doorvoer. Het betrof hier goederen welke overeenkomstig de geldende handelsusantiën in het vrije verkeer waren ingevoerd en die, na hier daarin te zijn gekomen, de bestemming kregen naar elders te worden uitgevoerd. Die bestemming nu konden de bedoelde partijen tarwe niet bereiken, omdat uitvoer daarvan reeds van 1 Augustus 1914 af verboden was. Dat een uitvoerverbod ook uitvoer over den Rijn treft en de Rijnvaartakte niettemin geheel intact laat, is niet voor betwisting vatbaar en is dan ook van Duitsche zijde niet betwist.

Maar gesteld eens, de feitelijke toestand ware anders en de in bezit genomen tarwe wèl doorvoergoed geweest, dan nog zou die inbezitneming aan de stipte uitvoering der Rijnvaartakte van de zijde der Nederlandsche Regeering niets hebben tekort gedaan. Het feit dat dit verdrag den vrijen doorvoer op den Rijn waarborgt, neemt niet weg, dat ten doorvoer bestemde goederen, zoolang zij op het Nederlandsche gedeelte van den Rijn varende zijn, zich bevinden op Nederlandsch territoir en onderworpen zijn aan de Nederlandsche wetten. Daartoe behoort ook de wet van 3 Augustus 1914 ter voorkoming van vasthouding en prijsopdrijving van waren. Worden volgens die wet goederen onteigend, dan geschiedt dit door den Staat krachtens zijn souvereiniteitsrecht op eigen territoir, dat hij tegenover elk en een iegelijk kan doen gelden. Het gevolg van zulk eene onteigening is, dat het goed overgaat in het bezit van de overheid, welke de wet aanwijst en dat deze nu verder de bestemming van het goed bepaalt. De onteigende partijen tarwe, die vóór de inbezitneming aan Duitschers behoorden, verloren op het oogenblik der inbezitneming de bestemming, welke die rechthebbenden daaraan hadden gegeven. Aangenomen dus, hoewel het feitelijk niet aldus gesteld was, dat die Duitsche rechthebbenden zonder met de geldende handelsusantiën en met de wettelijke voorschriften voor doorvoergoed in strijd te zijn, die waren voor doorvoer naar Duitschland hadden bestemd, was toch de doorvoerbestemming verdwenen op het oogenblik dat de goederen bij de inbezitneming overeenkomstig de wet door de Nederlandsche overheid, van den nieuwen eigenaar, hier de Regeering, een andere bestemming kregen.

De inbezitneming der bewuste partijen tarwe kwam niet alleen niet in botsing met de Rijnvaartakte, maar zij _kon_ daarmede niet in botsing komen. Indien en zoolang het goed doorvoerbestemming had gehad, werd het overeenkomstig de Rijnvaartakte volkomen vrij en ongemoeid gelaten. Toen het in beslag genomen werd, viel het daarbuiten, omdat het van dat oogenblik af geen doorvoergoed meer was. De van Duitsche zijde gelanceerde bewering dat hier de Rijnvaartakte zou zijn geschonden, of zelfs maar zou kunnen zijn geschonden, staat of valt met de al of niet erkenning van het recht van den Staat op onteigening, overeenkomstig de wet van zijn eigen land, van goederen die zich op zijn territoir bevinden, ook al behooren die aan buitenlandsche rechthebbenden. De Duitsche regeering kan en zal dat souvereiniteitsrecht van iederen onafhankelijken staat zeker niet loochenen. Zij zelve nam op grond daarvan zelfs oorlogsschepen in beslag, welke voor de Nederlandsche Regeering op Duitsche werven in aanbouw waren. Dit was haar recht; maar dan moet zij of moeten enkele van haar onderdanen ook niet pogen, langs den omweg van een onhoudbaar beroep op de Rijnvaartakte, te tornen aan het even onaantastbaar recht van de Nederlandsche Regeering tot inbeslagneming overeenkomstig de Nederlandsche wet van goederen welke zich in Nederland bevonden, ook al behoorden die goederen aan Duitschers toe en al waren zij bestemd geweest om naar Duitschland te worden uit- of doorgevoerd. De laatste alinea van de in hoofdstuk V[9] medegedeelde kennisgeving van onze Regeering van 21 Augustus 1914 betreffende den doorvoer in verband met de Rijnvaartakte, had tot strekking het onbeperkte recht van den Staat tot inbezitneming der daarin genoemde zaken algemeen kenbaar te maken.

[9] Zie bl. 323/4.

Zooals de Grondwet dit waarborgt, geschiedden de inbezitnemingen krachtens de wet van 3 Augustus 1914 tegen schadeloosstelling. De Duitsche belanghebbenden zullen zich zeker niet beklagen over de vergoedingen, welke hun werden toegekend. De schadeloosstellingen werden, voor zoover daaromtrent niet in der minne werd overeengekomen, bepaald door twee schatters. Het was voor een goede toepassing van de wet van overwegende beteekenis, dat de schattingen zouden worden opgedragen aan volkomen vertrouwbare en voor hun taak berekende personen. Opdat de Regeering hiervoor zou kunnen zorgen, werd in de wet bepaald dat de schatters door den Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel zouden worden benoemd, tenzij deze het recht daartoe aan den burgemeester delegeerde. Het is intusschen wel duidelijk, dat de Regeering zonder voorlichting der burgemeesters niet overal waar het noodig zou blijken, schatters had kunnen vinden. Vandaar dat reeds den 3den Augustus een circulaire aan de burgemeesters werd gericht, waarin werd gevraagd namen op te geven van personen, die, zoo noodig, als zoodanig zouden kunnen dienst doen.

Daar het gevaar niet denkbeeldig was, dat de schatters, ook al werden zij met zorg gekozen, de bedoeling der wet niet geheel zouden begrijpen en de waren taxeeren zouden niet volgens haar normale verkoopwaarde, doch naar de paniekprijzen welke daarvoor waren te maken, werd den 9den Augustus aan de burgemeesters een circulaire gericht van den volgenden inhoud:

„Ik acht het nuttig te Uwer kennis te brengen, dat naar mijne bedoeling de ingevolge art. 76_a_ der Onteigeningswet door U met mijne machtiging eventueel te benoemen schatters als maatstaf voor de waardebepaling der in bezit genomen waren zullen aannemen ten aanzien van _industrieelen_ den inkoopsprijs van de grondstof plus de kosten van fabricage, ten aanzien van _handelaren_ den inkoopsprijs van de waren plus bedrijfskosten, een en ander voor beide categorieën vermeerderd met een normaal percentage voor winst.--Ik verzoek U bij voorkomende gevallen de schatters dienovereenkomstig te instrueeren.”

Op deze wijze werd voorkomen dat door verkeerde of ongelijkmatige toepassing de wet haar werking zou missen. In het algemeen legde de wet de uitvoering, onder den Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel, in handen van de burgemeesters. In de plaatsen die in staat van oorlog of in staat van beleg waren verklaard, mochten deze echter niet optreden zonder overleg met het militaire gezag. Ook dit werd hun, ter voorkoming van wrijvingen, enkele dagen na de inwerkingtreding der wet bij circulaire nader uiteengezet.

Toen de wet eenigen tijd gewerkt had, is enkele malen beproefd, voor sommige artikelen den gestelden maximum-prijs op te heffen en het handelsverkeer ten aanzien van den prijs vrij te laten. Zulke proefnemingen zijn intusschen niet bevallen. Heel spoedig moest men er weer van terugkomen en ter voorkoming van buitensporigheden nieuwe maximum-prijzen stellen. Dit is wel het meest doorslaande bewijs van de goede werking der wet, zoo niet van haar onmisbaarheid in den oorlogstijd.

Hoewel de levensmiddelenwet aan den Minister van Landbouw de bevoegdheid geeft algemeene inbeslagnemingen van bepaalde levensmiddelen, veevoeder of brandstoffen of grondstoffen van levensmiddelen of van veevoeder door middel van de burgemeesters te doen en van die bevoegdheid, met name ten aanzien van rogge, ook wel gebruik gemaakt is, toch is zij in de eerste plaats bedoeld als een wapen voor de burgemeesters om vasthouding van die waren en opdrijving der prijzen daarvan boven de door den Minister gestelde maxima in hunne gemeenten tegen te gaan. De verdeeling van bevoegdheden is aldus geschied, dat de Minister maximale prijzen vaststelt en dat de burgemeester, na bekomen machtiging van dien bewindsman, de genoemde waren in beslag kan nemen, zoo zij worden achtergehouden of boven de gestelde maximale prijzen worden verkocht. Wenscht de Minister zelf volgens de levensmiddelenwet in te grijpen, dan kan hij aan alle burgemeesters of aan de burgemeesters uit een bepaalde streek of van bepaalde gemeenten of wel aan een bepaalden burgemeester opdracht daartoe geven. De wet laat dus ruimte voor allerlei schakeering in de toepassing, en in de practijk werd er op elk der genoemde wijzen van gebruik gemaakt. Tot het treffen van minnelijke regelingen binnen de grenzen der door den Minister gestelde maximale prijzen, ter voorkoming van inbezitneming van waren bij dengene of degenen met wie de regeling wordt getroffen of die daaronder vallen, zijn de burgemeesters bevoegd, zonder dat zij daartoe een ministerieele machtiging behoeven.

Als gevolg van deze regeling, een gevolg dat zich trouwens geheel aansluit bij onze gansche staatsinrichting, moet de Minister optreden, als er maatregelen te treffen zijn, welke de grenzen van een enkele gemeente overschrijden en is de burgemeester, in de meest belangrijke gevallen behoudens machtiging van den Minister, bevoegd tot ingrijpen binnen de grenzen zijner gemeente. Bij de geheele uitvoering der wet heeft de burgemeester een groote rol te vervullen.

Zooals zij daar ligt, is de levensmiddelenwet zeker niet volmaakt, maar zij heeft in het bijzonder in den aanvang zeer nuttig gewerkt, vooral in de steden. Op het platteland was zij--afgezien van de zoo aanstonds te bespreken inbezitnemingen van rogge--van minder beteekenis, en voor zoover zij daar moest worden toegepast, was het bijna altijd ter doorvoering van een maatregel, die in zijn werking de grenzen eener enkele gemeente overschreed en geschiedde het ingrijpen der overheid slechts zelden in het belang der bevolking van de gemeente, waar op grond der wet ingegrepen werd. Vandaar dat het bij de uitvoering der wet in de eerste plaats aankwam op de medewerking der stedelijke burgemeesters.

Zoolang ik aan het hoofd van het Departement van Landbouw heb gestaan, heb ik over gebrek aan medewerking van die zijde niet te klagen gehad. Opdrachten behoefden aan die burgemeesters slechts in uitzonderingsgevallen te worden gegeven, en voor zoover zij werden gegeven, werden zij steeds stipt en prompt uitgevoerd. Van de bevoegdheid tot het maken van interne regelingen binnen de perken der door den Minister van Landbouw gestelde maximale prijzen ter voorkoming van inbezitnemingen, is door die burgemeesters een druk gebruik gemaakt. Natuurlijk is er wel eens verschil van gevoelen geweest, maar een ernstig conflict met een stedelijken burgemeester herinner ik mij uit den tijd, dat ik op de Prinsessegracht zetelde, niet.

Later is er meer wrijving tusschen de Regeering en de burgemeesters, vooral die der grootste steden, gekomen. Men begon elkander allengs minder te begrijpen en minder te waardeeren. Dit heeft natuurlijk niet gunstig gewerkt en is zeer te betreuren. Aan welke zijde bij dergelijke conflicten het grootste ongelijk was, moet ik in het midden laten. Ik heb geen roeping en geen lust mij als ongevraagd scheidsrechter op te werpen. Een enkel geval herinner ik mij, waarin een burgemeester openlijk frondeerde tegen een maatregel door den Minister van Landbouw op grond der levensmiddelenwet genomen. Dat dit niet kon worden toegelaten, ook al was het inzicht van het tegenstribbelende gemeentehoofd in de zaak zelve, waarom het ging, beter geweest dan dat van den Minister, spreekt van zelf.

Zulke conflicten zouden bij den langen duur van den oorlogstoestand toch wel niet geheel zijn uitgebleven; maar het wil mij niettemin voorkomen dat daartoe minder aanleiding zou zijn gegeven, indien men niet van regeeringswege allengs wat te uitsluitend heil gezocht had in de uitvoerregelingen, welke in de vorige paragraaf werden besproken en indien, in verband daarmede, behalve ten aanzien van de rogge, de levensmiddelenwet niet wat op den achtergrond was gekomen. Maar ook afgezien hiervan ware het beter geweest, indien men--behalve ten aanzien van de broodvoorziening--zich wat minder uitsluitend had bewogen in de richting eener extra-legale regeling van uitvoerconsenten en wat meer gebruik gemaakt had van de speciaal voor den oorlogstijd bedoelde levensmiddelenwet. In de vorige paragraaf wees ik er op[10]: 1º. dat een der hoofdoorzaken van de moeilijkheden, welke men bij de levensmiddelendistributie heeft ondervonden, hiermede samenhangt, dat men goederen, welke eigendom van het Rijk waren geworden, aan den man moest brengen door tusschenkomst van groothandelaars, grossiers en winkeliers, die er vaak belang bij hadden, ze niet tot het eindpunt van hun bestemming te doen komen; 2º dat uit dien hoofde een zeer strenge contrôle noodig was, en 3º dat ondanks die contrôle toch heel wat lekkage plaats had.

[10] Zie bl. 63 en volg.

Indien de Regeering, in plaats van door haar regeling van de uitvoerconsenten, door inbezitneming daarvan krachtens de levensmiddelenwet, voor het Rijk eigenares was geworden van de benoodigde levensmiddelen, zou dit reeds één groot voordeel hebben gehad boven de eerstbedoelde eigendomsverkrijging. Zij zou dan regelmatig door de burgemeesters der gemeenten, waar de benoodigde levensmiddelen worden geproduceerd, hebben kunnen doen inbezitnemen wat noodig was; de beschikbaarstelling zou zich dan hebben kunnen richten naar de vraag, in stede van, gelijk nu het geval was, onafhankelijk van de vraag, bepaald te worden door de ups en downs van den exporthandel.