Part 7

Om tot die slotsom te komen, was de enquête niet noodig geweest. Het groote bezwaar van zulke spoedopnemingen is, dat men er zich niet op kan verlaten. Men moet daarbij aan de burgemeesters allerlei vragen doen, voor welker beantwoording zij de gegevens evenzeer missen als de Regeering zelve en die zij slechts behoorlijk zouden kunnen beantwoorden, als zij de beschikking hadden over personeel, dat voor zulk een onderzoek geschoold is en dat dit na de noodige voorbereiding en met de noodige omzichtigheid leiden en uitvoeren kan. Zooals de zaak geschieden moest, kreeg men niet veel meer dan een verzameling persoonlijke meeningen van burgemeesters, van welke het geraden was niet dan een critisch gebruik te maken.

Voortdurend trachtte het Departement van Landbouw zich, ook na die enquête, zoo goed mogelijk van den stand der verschillende voedingsmiddelen op de hoogte te houden. Steeds was daarbij critiek op de ontvangen gegevens uiterst geraden. Gold het artikelen, zooals rogge, die de boeren liefst in het eigen bedrijf wilden gebruiken, dan hadden die gegevens de neiging beneden de werkelijkheid te blijven; gold het daarentegen artikelen, zooals aardappelen, waarvan een gedeelte over de grens kon worden gelaten, dat absoluut en percentsgewijze hooger was, naar gelang de voorraad meer overschreed hetgeen voor binnenlandsch verbruik gereserveerd moest blijven, dan moest men rekenen met de neiging de werkelijkheid te flatteeren. Men moet ook deze moeilijkheid niet onderschatten bij het beoordeelen en veroordeelen van tekortkomingen van het Departement van Landbouw in de vervulling van zijn even moeilijke als buitengewone taak ten aanzien van de levensmiddelenvoorziening.

Na de suiker, de boter, de kaas en de aardappelen kwamen het varkensvleesch, de eieren en allerlei groenten aan de beurt. Daarbij werd de regeling voor de suiker, telkens met de afwijkingen, welke de aard van het product noodig of wenschelijk maakte, tot voorbeeld genomen. Er werden percentages vastgesteld, die hier te lande moesten blijven en Rijksbureaux opgericht ter regeling en controleering der uitvoerconsenten.

Bij het stellen der uitvoerverboden en het regelen der uitvoerconsenten werd dankbaar gebruik gemaakt van de adviezen der in hoofdstuk V nader te bespreken subcommissie uit het Kon. Nat. Steuncomité, welke zich tot taak gesteld had, mede te werken aan het weder op gang brengen van het verkeer en de productie en daarmede de fourageering der bevolking te verzekeren. Op initiatief van den heer Posthuma als 2en Voorzitter van dat comité werd de fourageeringscommissie den 5en Januari 1915 omgezet in de algemeen bekend geworden Commissie voor de voeding van mensch en dier. Deze werd samengesteld uit: de voorzitters der hieronder te bespreken roggecommissies en der provinciale bemiddelingsbureaux van het Nederlandsch Landbouw-comité, den secretaris van den Nederlandschen Tuinbouwraad, den voorzitter van den Middenstandsbond, de voorzitters van de vereenigingen of bonden van bakkers, aardappelhandelaars en slagers, de directeuren van de distributiebureaux van graan en meel en van boter en kaas; de verbruikers waren er in vertegenwoordigd door den voorzitter van den Nederlandschen Coöperatieven Bond. Vanwege het Kon. Nat. Steuncomité werden aan de Commissie toegevoegd: de voorzitter van de commissie van uitvoering, de algemeene secretaris en eenige adjunct-secretarissen. De samenstelling van de Commissie was dus zeer veelzijdig en gaf alle waarborgen van deskundigheid; echter was tegenover de verschillende producenten en handelaars het verbruikersbelang wel wat zwak vertegenwoordigd. De stem van den voorzitter van den Nederlandschen Coöperatieven Bond kon tegen het groote aantal stemmen van vertegenwoordigers van producenten- of handelaarsbelangen niet opwegen. Het voorzitterschap werd opgedragen aan den heer Mr. J. T. Linthorst Homan te Assen, lid van de Commissie van uitvoering van het Kon. Nat. Steuncomité, en voorzitter van het Nederlandsch Landbouwcomité, die van het begin van den oorlogstoestand af met groote toewijding zijn krachten aan het land beschikbaar heeft gesteld en nog stelt.

In zijne rede tot installatie der commissie wees de heer Posthuma er op, dat de commissie het middelpunt zou vormen van de verschillende provinciale en plaatselijke bureaux en commissies, welke verzorging van onderdeelen van het voedingsvraagstuk ten doel hadden.

„Provinciaal plegen de bestaande roggecommissies en de bemiddelingsbureaux voor den Nederlandschen Landbouw overleg met elkander--zoo werd in die installatierede de te vervullen taak omschreven--inzake alle vraagstukken de voeding van mensch en dier betreffend. Van dit overleg wordt verwacht, dat wederzijds het beste inzicht wordt verkregen òf in elkanders belang òf in hetgeen voor het algemeen belang de meest juiste maatregel moet geacht worden te zijn. Stilzwijgend wordt aangenomen, dat men provinciaal een uitvoerend comité vormt, dat de beslissing neemt in die zaken, waarvoor de voorzitters van de roggecommissie of het bemiddelingsbureau het niet noodig oordeelen de leden hunner commissie op te roepen. Het is bepaald wenschelijk dat door zoo’n provinciaal uitvoerend comité getracht wordt de medewerking te verkrijgen van de plaatselijke organisatiën, waarvan de voorzitters der landelijke organisatiën in de Commissie voor de voeding van mensch en dier van het Kon. Nat. Steuncomité zijn opgenomen. Noodzakelijk is, dat iedere provinciale commissie een adres heeft, waaraan alles de provincie betreffende kan worden gezonden.

„Verwacht wordt, dat het op deze wijze voor de Regeering mogelijk zal zijn, van het Kon. Nat. Steuncomité inlichtingen te verkrijgen, waarin de verschillende belangen die de verschillende provinciën dikwijls hebben, geheel tot uiting komen.

„De Regeering heeft het voornemen vele malen hetzij van het bureau, hetzij van het bureau versterkt door voor een bepaalde vraag meer aangewezen leden, advies te vragen en vertrouwt, dat bij vragen van algemeenen aard of het landsbelang rakende, door het bureau dezer commissie het advies der provinciale comités zal worden gevraagd.”

De Commissie voor de voeding van mensch en dier is bedoeld als een commissie van advies en zij kon trouwens niet anders bedoeld zijn, daar zij geen tijdelijk regeeringsinstituut is, maar een schepping en een onderdeel van het Kon. Nat. Steuncomité dat, hoewel het met de Regeering in zeer nauwe betrekking staat, toch een particuliere vereeniging is, aan welke geen regeeringsdaden kunnen worden opgedragen. Practisch heeft het zich echter zoodanig ontwikkeld, dat de commissie niet slechts over de uitvoerconsenten advies geeft, maar feitelijk de uitvoering der consentenregelingen onder verantwoordelijkheid van den Minister van Landbouw in handen heeft. Uit den aard der zaak moet zij daarbij steeds voeling houden met de Nederlandsche Overzee Trust Maatschappij, waarover ik in hoofdstuk V spreek.

De Commissie voor de voeding van mensch en dier werd echter niet alleen gesteld aan het hoofd der consentenafgiften, ook de leiding der distributie van de levensmiddelen, waarover de Regeering de beschikking kreeg, werd haar toevertrouwd. In de circulaire van 29 September 1915 aan de burgemeesters, waarin door den Minister van Landbouw de hoofdtrekken van een nieuw plan van levensmiddelendistributie werden uiteengezet, naar aanleiding van de hieronder nog eenigszins nader te bespreken omzetting der Rijksbureaux voor distributie van verschillende levensmiddelen in vereenigingen van belanghebbenden, welke onder een van Regeeringswege georganiseerd toezicht werken, werd medegedeeld dat de centrale leiding van die nieuw georganiseerde levensmiddelendistributie was opgedragen aan „de Commissie voor de voeding van mensch en dier uit het Kon. Nat. Steuncomité, door welke commissie een algemeen administratiekantoor wordt ingesteld.

„De verstrekking van de in aanmerking komende levensmiddelen geschiedt voor de onderscheidene gemeenten door tusschenkomst van dit administratiekantoor. Hierdoor wordt het dubbele voordeel verkregen, dat voor alle artikelen door de gemeenten slechts aan één adres behoeft geschreven te worden en het administratiekantoor zich niet, als de thans bestaande distributiebureaux, met een steeds grooter wordend getal afnemers, doch enkel met de gemeenten in verbinding behoeft te stellen.”

Staatsrechtelijk was het zeker niet onberispelijk, dat de leiding van de distributie van verschillende etenswaren, welke Rijkseigendom waren geworden, tusschen de gemeenten, die daaraan behoefte hadden, werd opgedragen aan een niet-publiekrechtelijk georganiseerd centraal distributiebureau. Deze fout werd trouwens spoedig hersteld door de omzetting van het centraal distributiebureau van de Commissie voor de voeding van mensch en dier in een Rijksbureau. Practisch was, afgezien van de karakterverandering der afzonderlijke distributiebureaux voor de verschillende levensmiddelen--waarover aanstonds,--het brengen van onderling verband tusschen die uit den nood der tijden ontsproten instellingen en het organiseeren daarvan onder een centraal hoofdbureau zonder twijfel een verbetering. Dat de ervaring, welke met de levensmiddelendistributie werd opgedaan, toch vaak zoo weinig bemoedigend was, mag aan de in September 1915 tot stand gebrachte reorganisatie niet worden geweten; die ervaring was verre van onverdeeld gunstig, _ondanks_ de door die reorganisatie aangebrachte verbetering.

De hoofdmoeilijkheid waarmede men bij de Rijkslevensmiddelendistributie heeft te kampen gehad, kon door centralisatie van den distributiedienst hoogstens iets worden verminderd; ondervangen worden kon zij daardoor niet. Zij was inhaerent aan de omstandigheid, dat de levensmiddelen, die gedistribueerd moesten worden, Rijkseigendom waren geworden, d. w. z. dat zij, vóór zij door tusschenkomst van den kleinhandel (en de slagers) onder het bereik van de verbruikers werden gebracht, eerst, zij het ook in tijd vaak slechts zeer kort, aan het handelsverkeer werden onttrokken. Terwijl het lot zijner waren in normale tijden den groothandelaar en den grossier onverschillig zijn kan, als zij hem maar betaald worden, mocht het der Regeering, hier als groothandelaar of grossier optredend, juist niet onverschillig zijn, wat er met het goed gebeurde. Haar geheele optreden op dit gebied was alleen gerechtvaardigd als middel om de goederen, waar het om ging, tegen billijken prijs aan de verbruikers te brengen. De geheele organisatie moest er dus op ingericht zijn, zoo goed mogelijk te waarborgen, dat dit doel ook zou worden bereikt, m.a.w. dat de waren, welke onder de machtssfeer van het Centrale Rijksdistributiebureau en zijne vertakkingen kwamen, die machtssfeer eerst zouden kunnen verlaten op het oogenblik, dat zij in handen gekomen waren van de verbruikers, voor wie zij bestemd waren. De taak, waarvoor het distributiebureau stond, was het wegvloeien dier goederen tusschen het beginpunt, de overgang in Rijkseigendom, en het eindpunt, het in handen gekomen zijn van den verbruiker, te verhinderen. Dat was daarom zoo moeilijk, omdat bij de distributie gebruik gemaakt worden moest van de tusschenkomst van hen, die gewoon zijn deze rol in het maatschappelijk leven, maar dan voor eigen rekening, te vervullen, grossiers en winkeliers (en slagers). Den tusschenhandel voorbijgaan was onmogelijk. Zoowel direct practische als algemeen sociale overwegingen verzetten zich daartegen. Maar aangezien de prijzen, waarvoor de regeeringswaren afgeleverd moesten worden, lager, in sommige gevallen zeer aanzienlijk lager waren, dan die, welke de grossiers en winkeliers konden bedingen voor waren van dezelfde kwaliteit, die op hun weg naar het verbruikende publiek geen oogenblik het particuliere verkeer hadden verlaten, was het bij uitstek moeilijk er voor te zorgen, dat de regeeringskaas, de regeeringseieren, de regeeringsgroenten enz. op hun weg naar den verbruiker niet afdwaalden en aan hun bestemming werden onttrokken. De contrôle tot het tegengaan van dergelijke hoogst hinderlijke verdwijningen was bij het eene product minder moeilijk dan bij het andere. Geheel afdoende kon zij nergens zijn. Het enkele feit dat zulke lekken telkens opnieuw aan het licht kwamen, was teleurstellend voor de verbruikers, ontstemmend voor hen, die hun waren beneden den handelsprijs hadden moeten afstaan, en ontmoedigend voor de organen, welke tot taak hadden de distributie te verzorgen. Hinc illae lacrimae!

Geheel had men het euvel, ook bij eene andere regeling, niet den kop kunnen indrukken. Maar men had toch twee belangrijke factoren, die tot vergrooting van het kwaad leidden, kunnen uitschakelen. Een daarvan hangt ten nauwste samen met de verandering in rechtskarakter, welke men bij de gevolgde regeling het te distribueeren goed deed ondergaan, vóór het in distributie kwam. Op welke wijze men die verandering naar mijne meening had kunnen ontgaan, kan ik eerst nader uiteenzetten, als ik in de volgende paragraaf de hoofdtrekken van de levensmiddelenwet van 3 Augustus 1914 zal hebben besproken[2]. De andere factor ligt hierin, dat de hoeveelheid der aan de distributie-organen ter beschikking gestelde regeeringswaren niet afhankelijk was van den omvang der behoefte daaraan, maar van den omvang van het exportbedrijf in de branche, welke in die waren handel dreef. Hierdoor ontbrak elk innerlijk verband tusschen aanbod en vraag in de Rijksdistributieorganisatie en was er nu eens een relatief te veel dan weer een absoluut te kort, dat desorganiseerend werken moest en desorganiseerend gewerkt heeft, ook al heeft men, zooals bijv. bij de regeeringsvarkens, maatregelen genomen om het nadeelig gevolg van het ontbreken van dat innerlijk verband zoo goed mogelijk te neutraliseeren.

[2] Zie blz. 89-91.

Deze tweede factor in de moeilijkheden, welke bij de distributie der regeeringswaren werden ondervonden, staat in den nauwsten samenhang met een principieel verschil tusschen de beperking van den uitvoer en de regeling der uitvoerconsenten bij de suiker en bij de andere producten van tuinbouw, landbouw en veeteelt, welke in allengs versnellend tempo volgden. Dat verschil bestaat hierin, dat ten aanzien van de suiker in het algemeen werd bepaald, welk deel hier te lande moest blijven en welk deel kon worden uitgevoerd en voorts in het algemeen een maximumprijs voor de binnenslands blijvende suiker werd vastgesteld, terwijl daarentegen de boteruitvoerregeling zoodanig werd ingericht, dat telkens tegenover het uitvoerconsent een zekere hoeveelheid boter tegen een van regeeringswege vastgestelden prijs voor de binnenlandsche consumptie aan het Rijk moest worden afgestaan. In deze afwijking van de suikeruitvoerregeling ligt de principieele fout. Zij werd reeds begaan onder mijn bewind als Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel; mijne critiek treft dus ook mijzelven. Hoe meer regelingen intusschen in den geest van de boter- en kaasbureaux werden getroffen en hoe langer zij werkten, des te sterker kwam de fout naar voren en des te duidelijker moest het worden, dat het zaak was haar weg te nemen.

Door het vastkoppelen van de vorming van een voorraad voor binnenlandsch verbruik aan de afgifte van consenten voor den uitvoer, ging die voorraad met den omvang van den export op en neer en hield de aanvulling of vernieuwing daarvan op, zoodra door maatregelen van onze eigen Regeering of van die van het land, waarheen de uitvoer voornamelijk ging, in dien uitvoer tijdelijk stilstand intrad. Een voorbeeld daarvan geeft de Achtste Nota betreffende den Economischen Toestand:

„Het bleek noodzakelijk den geheelen uitvoer van kaas stop te zetten, hetgeen geschiedde vanaf 24 October tot en met 7 December 1915. Het gevolg daarvan was _natuurlijk_[3], dat gedurende dit tijdsverloop ook geen zoogenaamde regeeringskaas meer beschikbaar werd gesteld”,--werd in die Nota opgemerkt. Het wekt reeds eenige verwondering, dat men bij het neerschrijven van die opmerking niet tevens inzag, dat men op den verkeerden weg was en dat het noodig was de beschikbaarstelling van regeeringsvarkens, regeeringskaas, regeeringseieren, regeeringsgroenten enz. op andere wijze te regelen. Maar nog meer trof het mij, dat eenige maanden later, in de Memorie van Toelichting bij het ontwerp tot beschikbaarstelling van ƒ 20 millioen voor de volksvoeding, als iets dat volkomen in den haak is, werd geschreven: „Het behoeft geen betoog, dat in de periode welke wij thans ingaan of reeds zijn ingegaan, de uitvoer van verschillende onzer producten belangrijk zal verminderen en _daardoor, afgezien nog van de hoogere productiekosten, den producent de voor het binnenlandsch verbruik opgeëischte waren duurder zullen moeten worden betaald_[4];” en enkele regels verder: „voor die waren, waarvan geen uitvoer en _dus_ geen (automatische) beschikbaarstelling door de bekende vereenigingen plaats heeft, zal....” enz.

[3] De cursiveering komt van mij.

[4] De cursiveering komt van mij.

Die uitlatingen toch leggen den vinger op de principiëele fout van de regeling (een fout, die--ik herhaal het--ook voor mijne rekening komt), zonder dat uit de aanwijzing daarvan de conclusie wordt getrokken, dat het dus noodig is verandering aan te brengen. Het deel van den geheelen voorraad, dat voor binnenlandsch verbruik beschikbaar wordt gehouden, moet niet afhangen van hetgeen ten uitvoer wordt aangeboden, maar het deel van dien voorraad, dat ten uitvoer kan worden toegelaten, moet afhangen van het deel, dat voor het binnenlandsch verbruik gereserveerd moet blijven. Zoolang de uitvoer tamelijk geregeld zijn gang ging, had de fout in het punt van uitgang der uitvoerregelingen geen practische gevolgen van overwegende beteekenis. Maar zoodra kwam er niet stilstand of vertraging daarin of die fout moest zich wreken. In stede van zich te haasten, haar zoo goed mogelijk te herstellen, beriep men er zich op, als op iets natuurlijks en leidde er zelfs de averechtsche conclusie uit af, dat als er minder werd uitgevoerd, voor den voorraad die voor binnenlandsch verbruik werd opgeëischt, _dus_ duurder zou moeten worden betaald, boven en behalve hetgeen volkomen terecht moet worden vergoed ter compensatie van hoogere productiekosten. Na hetgeen ik zooeven[5] over het verband van oorlogswinst en uitvoerbeperking zeide, behoef ik hier niet nog eens te betoogen, waarom ik die conclusie onjuist acht. De bedoelde Memorie van Toelichting wijst er op, dat men aan de afdeeling Landbouw van het Departement het spoor eenigszins bijster is geworden.

[5] Zie blz. 49-53.

Een ander principieel bezwaar, dat, zooals ik reeds aangaf, ook practisch nadeelige gevolgen heeft, treft de regeling krachtens welke de exporteurs van ten uitvoer verboden levensmiddelen hun uitvoerconsenten als het ware moeten koopen voor een prijs, bestaande in het overdragen aan het Rijk van een deel hunner waar beneden de marktwaarde, welk deel door tusschenkomst van de distributiebureaux, later van de distributievereenigingen en van het Rijks-Centraal Distributiebureau, aan de burgemeesters, die zulke levensmiddelen aanvroegen, ter beschikking wordt gesteld.

Onwettig zijn die regelingen niet, daar de exporteurs tegenover het consent dat zij ontvangen, vrijwillig een bepaald deel van hun voorraad tegen een bepaalden prijs afstaan. Maar die vrijwilligheid is slechts zeer betrekkelijk; in werkelijkheid wordt het voor het binnenlandsch verbruik beschikbaar gestelde deel afgedwongen, doordien het afstaan daarvan voorwaarde is voor het verkrijgen van het uitvoerconsent, m. a. w. voor de exporteurs voorwaarde is voor de uitoefening van hun bedrijf.

Het is reeds niet zonder bedenking, dat zulk een dwang wordt opgelegd zonder dat de overheid, die daaraan in normale omstandigheden niet zou denken, in den oorlogstoestand, _welke dien dwang volkomen wettigt_, zich kan beroepen op een uitdrukkelijk daartoe verleende wettelijke bevoegdheid. Misschien meer nog dan in gewone tijden is het in oorlogstijd, als de Regeering telkens in het economisch leven gevoelig ingrijpen moet, wenschelijk, zoo niet noodig, dat zij die den greep der overheid gevoelen, niet kunnen twijfelen aan het goed recht daartoe en dat geen voedsel wordt gegeven aan een, gelukkig geheel ongerechtvaardigd, maar toch onder abnormale toestanden met abnormale regeeringsinmenging zoo licht opkomend gevoel van te zijn overgegeven aan willekeur, in stede van te moeten bukken voor de wet van het inwendig oorlogsrecht.

Bij de regeling welke de beschikbaarstelling van voorraden voor binnenlandsch verbruik vastkoppelde aan de afgifte van consenten voor uitvoer, bleef wel de mogelijkheid open, gebruik te maken van de bevoegdheid tot ingrijpen, aan de Regeering uitdrukkelijk gegeven bij de wet tot het tegengaan van vasthouding en prijsopdrijving van waren, welke ik in de volgende paragraaf bespreek, maar bij de toepassing der geschetste consentenregeling werd er als het ware stilzwijgend van uitgegaan, dat zoolang zij in stand gehouden werd, tot inbezitneming van de aan haar onderworpen exportartikelen krachtens de levensmiddelenwet niet zou worden overgegaan. Zóó vatten niet alleen belanghebbenden het op, maar ook de Regeering kwam, blijkens haar handelingen, in die gedachtensfeer. Dit is geen verwijt aan den Minister van Landbouw; het niet gebruik maken van de bevoegdheden door de levensmiddelenwet gegeven, was zoozeer saamgeweven met de gansche regeling der uitvoerconsenten, dat het wèl hanteeren daarvan nauwlijks oirbaar zou zijn geweest, zoolang de consentenregeling bestond en voor zoover zij door belanghebbenden behoorlijk werd nageleefd. Echter pleit ook dit haast onvermijdelijk gevolg wèl tegen de regeling zelve. Men had, zooals ik in de volgende paragraaf nog nader denk te motiveeren, beter gedaan zich aan de wettelijke bevoegdheden te houden dan, met de beste bedoelingen en hier en daar ook langen tijd wel met gunstig gevolg, zich te begeven op den gevaarlijken weg der extralegale, zoogenaamd vrijwillige, maar inderdaad door den nood der omstandigheden afgedwongen beschikbaarstellingen.