Part 33

Hier werd dus geheel in strijd met het volkenrecht een onzijdig schip, dat conditioneele contrabande vervoert naar een onzijdig land, niettemin neembaar verklaard en werd, na de inbeslagneming, niet minder in strijd met het volkenrecht en met de allereerste rechtsbeginselen van elk beschaafd volk, de bewijslast dat men geen contrabande aan boord heeft, gelegd op dengene van wien het tegendeel door de Britsche marine op zulke losse gegevens werd vermoed. Voor zulk een regeling is slechts één rechtsgrond te vinden: „quia nominor leo” (omdat ik er de macht toe heb).

Frankrijk sloot zich in zijn contrabande-bepalingen bij Engeland geheel aan en Duitschland volgde, wat betreft de uitbreiding van de lijst der conditioneele contrabande, het voorbeeld van zijn vijand reeds in October en November 1914. Het gaf voorts in April 1915 een nieuwe regeling omtrent de conditioneele contrabande, welke bijna geheel dezelfde inbreuken maakt op het zeeoorlogsrecht als de Britsche „Orders in Council” hadden gedaan.

Tegen die verschillende schendingen van het volkenrecht werd door onze Regeering telkens met klem van redenen geprotesteerd, maar die protesten waren niet bij machte de oorlogvoerenden er van af te brengen. Die schendingen waren trouwens een noodzakelijk gevolg van de Britsche oorlogstactiek om Duitschland door economische isoleering zoodanig te verzwakken, dat het tot toegeven zou worden gedwongen.

De Londensche Declaratie bepaalt voorts, dat het neutrale schip dat oorlogscontrabande vervoert, kan worden in beslag genomen, indien die contrabande meer dan de helft van de vracht of van het gewicht, het volume of de waarde der lading vertegenwoordigt. Zij voegt daaraan evenwel uitdrukkelijk toe, dat een neutraal vaartuig door het oorlogsschip, door hetwelk het op grond van die bepaling wordt in beslag genomen, niet mag worden vernietigd en dat van dezen regel alleen bij uitzondering mag worden afgeweken, indien anders de veiligheid van het nemende oorlogsschip of het succes van de oorlogsoperatie, waarmede het bezig is, in gevaar zou komen. Voor dat geval moeten vóór de vernietiging alle personen die zich aan boord bevinden, in veiligheid worden gebracht en de scheepspapieren worden geborgen.

Deze laatste regelen, waarvan formeel door geen der oorlogvoerenden werd afgeweken, zijn van belang ter beoordeeling van de van Duitsche zijde beproefde rechtvaardiging van de torpedeering van de „Medea”, welke den 25en Maart 1915 plaats had. Dit stoomschip van de Koninklijke Nederlandsche Stoombootmaatschappij was met een lading sinaasappelen op weg van Valencia naar Londen. Het werd in volle zee, op een afstand van ongeveer 15 zeemijlen van de Engelsche kust, getorpedeerd op grond dat het levensmiddelen naar Londen bracht en dat de onderzeeër niet in staat was, aan het schip een voldoende bemanning te geven om het veilig naar een Duitsche haven te brengen. Het zou mij te ver voeren op de verschillende volkenrechtelijke vraagpunten, welke bij de vernietiging van de „Medea” zijn betrokken, in te gaan. Om het in beslag nemen van dat stoomschip te rechtvaardigen, moet men 1º sinaasappelen rangschikken onder levensmiddelen, „vivres”, en 2º. Londen aanmerken als een operatiebasis voor vijandelijke strijdkrachten.

De vernietiging van het schip, zelfs als de beslagneming daarvan te verdedigen zou zijn geweest, kan men alleen dan goedpraten, als men het aandurft, vol te houden dat duikbooten, op hooge uitzondering na, steeds in het geval verkeeren, waarin vernietiging van het door hen genomen vaartuig volgens de Londensche Declaratie geoorloofd is, en dat zij het met den plicht van het in veiligheid brengen der opvarenden, vóór tot de vernietiging wordt overgegaan, zoo nauw niet hebben te nemen. Ook in het geval van de „Medea” liet, afgezien van de hoofdzaak, de wijze waarop dit voorschrift werd opgevolgd, door den drang der omstandigheden,--hetgeen hier wil zeggen, dat een duikboot aan dat voorschrift niet behoorlijk voldoen kàn,--heel wat te wenschen over.

Al heeft de hoogste Duitsche prijzenrechtbank beslist dat de torpedeering van de „Medea” rechtmatig is geschied en dat deswege aan de reederij geen schadevergoeding toekomt, zijn zulke „rechtmatige” oorlogshandelingen tegen Nederlandsche koopvaardijschepen toch gelukkig hooge uitzondering gebleven. Na den oorlog zal op de zaak van de „Medea” zeker worden teruggekomen. Noch de Regeering noch de belanghebbende reederij zullen zich goedschiks neerleggen bij de eenzijdige beslissing van het Duitsche hoogste prijzenhof, dat daarbij blijk gaf wat heel sterk te staan onder den druk van oorlogspsychose.

Volledigheidshalve voeg ik aan deze korte mededeeling over de belangrijkste punten van het zeeoorlogsrecht en wat er gedurende den oorlog van terecht kwam, nog toe, dat de Britsche regeering bij een nieuwen „Order in Council” in Juli 1916 de geheele Londensche Declaratie buiten werking stelde en door nieuwe bepalingen verving, welke evenwel de zaak vrijwel lieten, zooals zij in de practijk der Britsche Admiraliteit reeds was geworden.

* * * * *

Reeds aanstonds, toen men wel begreep dat de oorlog ter zee gevaar ook voor de neutrale scheepvaart en zeevisscherij met zich brengen zou, maar nog niet kon weten, welke die gevaren zijn zouden en hoe weinig de oorlogvoerenden zich aan het volkenrecht in oorlogstijd zouden houden, werd van verschillende zijden aangedrongen op verzekering van regeeringswege van het oorlogsgevaar ter zee. In de vergadering van de Tweede Kamer van 26 Augustus 1914 maakte de heer Troelstra zich tot tolk van dat verlangen. Ik antwoordde daarop in dezelfde vergadering afwijzend op de volgende gronden: „Wat wil men eigenlijk--zoo vroeg ik--met dat molest-risico van de Regeering? De Engelsche Regeering, die de zee beheerscht, staat toch voor de quaestie van het molest-risico geheel anders dan de Nederlandsche. Wenscht men het molest-risico op den voet dat de Regeering alle risico op zich neemt en geen premie ontvangt? Dat zal wel niemand verlangen. Als men premie zal verlangen van de zijde der Regeering, van overheidswege, tegenover het gevaar dat men loopt, weet op het oogenblik niemand te zeggen, welke die premie moet wezen. De Regeering is voor deze hoogst moeilijke zaak bovendien niet geoutilleerd, en ik heb daarom met buitengewoon genoegen gezien, dat de reederijen hebben gezegd: wij zullen het onderling klaar spelen; al moet het dan iets meer kosten. Zij kunnen dat toch veel beter dan dat het van regeeringswege geschiedt.

„Onder de tegenwoordige omstandigheden wordt door een aantal personen, ook onder hen die anders zeer wars zijn van regeeringsinmenging, op regeeringssteun gerekend, en wanneer niet van deze zijde, waar toch al zoo buitengewoon veel door de Regeering moet worden gedaan, wat men in normale omstandigheden niet doet, er naar gestreefd wordt, waar het maar eenigszins mogelijk is, het particulier initiatief te laten voorgaan, dan ben ik er diep van overtuigd dat dit de zaak niet beter maar slechter zal maken.

„Maar ik zou den heer Troelstra willen vragen: als de Regeering het molest-risico verzekerde--en ik zou haast zeggen, er gaat geen dag voorbij dat ik geen brief ontvang met het verzoek het molest-risico in overweging te willen nemen--zou dan niet zeer terecht gezegd worden, speciaal door de partijgenooten van den heer Troelstra, dat het toch niet aangaat dat risico te verzekeren voor de lading en niet voor de schepelingen die aan boord zijn? Er is op het oogenblik een zekere terughouding onder de menschen om de zee te bevaren, en ook daarom zal het zaak zijn dat de Regeering niet al te snel is met de verzekering van het molest-risico; hier heb ik in het bijzonder het oog op de visschersvloot. Indien de Regeering met verzekering van molest-risico voor het vischtuig en het schip zelf vrijgevig was, zou er meer uitgevaren worden, dan ik voor mij wenschelijk acht dat met medewerking van de Regeering gebeurt. Ik kan de verzekering geven, dat, indien de toestanden niet zeer veranderen, van mijne zijde van het op zich nemen door de Regeering van molest-risico geen sprake zal zijn”.

Intusschen veranderden de toestanden sedert Augustus 1914 werkelijk zeer aanmerkelijk. Ik had reeds herhaaldelijk gelegenheid daarop te wijzen. Nadat de eerste schok had uitgewerkt, werd het scheepvaartbedrijf algemeen hervat, ondanks de gevaren, die er aan verbonden waren. In de eerste maanden werden deze door de verzekeraars niet zóó zwaar geteld, dat molestverzekering, zij het soms tegen zeer hooge premie, niet meer was te sluiten. Toen echter Duitschland in het begin van Februari 1915 zijn groote verscherping van den duikbootenoorlog aankondigde, had dit ten gevolge dat ernstig met de mogelijkheid moest worden rekening gehouden, dat het particuliere verzekeringsbedrijf het molestrisico niet langer zou aandurven, en dat dien ten gevolge een deel der handelsvloot, noodgedrongen, zou worden opgelegd. Dit had voor Nederland den omvang kunnen krijgen van een calamiteit, te meer daar de beschikbare scheepsruimte voor het geregeld aanvoeren van het regeeringsgraan toch reeds zeer beperkt was. Vandaar dat 24 Februari 1915 een zeer eenvoudig wetsontwerp werd ingediend, volgens hetwelk de Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel werd gemachtigd, zoo noodig, van staatswege overeenkomsten tot verzekering van oorlogsmolest te sluiten. Bij dat ontwerp werd te dezen aanzien een ongelimiteerde bevoegdheid aan de Regeering gegeven.

Toen de verscherpte duikbootenoorlog, hoewel ver van onschuldig, voor de neutrale scheepvaart toch niet zulke groote gevaren opleverde, als men er van had gevreesd, en in verband daarmede de molestverzekering, zij het met schommelingen in de premie, op de gebruikelijke wijze kon doorgaan, verflauwde de belangstelling zoowel in reederskringen als in de Tweede Kamer. Naar aanleiding van opmerkingen als gevolg van het afdeelingsonderzoek in de Tweede Kamer, dat het ontwerp te weinig omlijnd was, werd bij de Memorie van Antwoord een uitvoeriger ontwerp gevoegd. De Kamer behandelde dit op nieuw in de afdeelingen, maar liet, nadat de Regeering weer geantwoord had, de zaak rusten, daar de molestrisicoverzekering geregeld haar gang ging. Toen echter in de eerste maanden van het loopende jaar de duikbootenoorlog, zooals bekend is, ook voor de onzijdige scheepvaart veel grootere gevaren dan te voren begon op te leveren, riepen de reederijen op nieuw de tusschenkomst van den Staat in, en nam de Kamer het ontwerp ter hand, dat maanden was blijven liggen. In het begin van Mei 1916 werd het in de Tweede Kamer en spoedig daarna ook in de Eerste Kamer behandeld. Zoo kwam de wet van 7 Juni 1916 betreffende deze aangelegenheid tot stand, waarbij de Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel wordt gemachtigd een aanzienlijk deel van het molest-risico van Nederlandsche schepen en aan Nederlanders toebehoorende ladingen zoo noodig te herverzekeren en, als molestverzekering bij particuliere verzekeraars geheel onmogelijk zou zijn, zelfs rechtstreeks van staatswege te verzekeren. Tot nog toe is het niet noodig geweest van die machtiging gebruik te maken. Zelfs een plan tot oprichting van een onderlinge molestverzekeringmaatschappij kwam, wegens onvoldoende belangstelling in reederskringen, niet tot uitvoering. Wel werd, voorzichtigheidshalve, besloten tot de oprichting dier maatschappij over te gaan en werd op de statuten de vereischte Koninklijke bewilliging gevraagd. Maar daarbij zat de bedoeling voor, haar voorloopig slechts formeel, niet daadwerkelijk in het leven te doen treden. Op die wijze zijn thans zoowel de Staat als de belanghebbende reederijen op alle eventualiteiten van den zeeoorlog voorbereid en staan zij bereid om in te grijpen, zoodra dit onverhoopt mocht noodig worden.

Inmiddels is een der krachtigste argumenten, die ik in Augustus 1914 tegen den aandrang van den heer Troelstra deed gelden, vervallen. In verband met de gevaren, die de zeeoorlog voor de schepelingen opleverde en, naar niet ten onrechte gevreesd werd, in verhoogde mate opleveren zou, als Duitschland aan zijn in het begin van Februari 1915 aangekondigde voornemen tot verscherping van den duikbootenoorlog gevolg gaf, werd een ontwerp ingediend tot verzekering van zeevarenden tegen oorlogsongevallen. Na uitvoerige schriftelijke en mondelinge gedachtenwisseling tusschen de Regeering en de Kamer, waaraan ik, volledig instemmend met het doel der regeling, heb medegewerkt, kwam de Oorlogs-Zeeongevallenwet van 8 Mei 1915 tot stand, welke, nadat de noodige uitvoeringsbesluiten waren genomen, op 19 Juli 1915 in werking trad. Deze speciale ongevallenverzekering sluit zich, wat het bedrag der uitkeeringen betreft, zooveel mogelijk aan bij de algemeene regeling van dezen tak der arbeidersverzekering. Zij wijkt daarvan evenwel op belangrijke punten af: 1e wordt ook uitkeering gegeven, als er een ongeval op zee heeft plaats gehad, doch het twijfelachtig is of dit al dan niet een oorlogsramp is te noemen; zonder deze uitbreiding zou de bijzondere oorlogsongevallenverzekering in vele gevallen geen baat gegeven hebben; men denke slechts aan de visschers, die niet terugkwamen na bij de Doggersbank te hebben gevischt; 2e omvat de verzekering ook schadevergoeding voor verlies van uitrusting door de schepelingen; 3e draagt de Staat voor de kleinere vaartuigen de helft, voor de kleinste visschersvaartuigen zelfs drie kwart van de kosten der verzekering, en 4e is de juridische constructie geheel anders dan bij de Ongevallenwet.

Ter uitvoering van de wet is een Onderlinge Oorlogszeeongevallenverzekering Maatschappij opgericht, welke het overgroote deel der risico’s verzekerd heeft. Hoewel de kosten voor de heel kleine visschersvaartuigen tot ¼ van de premie zijn teruggebracht, was voor enkele kustvisschers zelfs die kleine uitgaaf nog te hoog; in die gevallen is het Kon. Nat. Steuncomité bijgesprongen en heeft dit het niet ten laste van het Rijk komende deel der premie voor zijn rekening genomen.

* * * * *

Intusschen neemt de omstandigheid dat de scheepvaart aan groote oorlogsgevaren en oorlogsbelemmeringen heeft bloot gestaan en nog bloot staat, niet weg, dat het haar financieel zeer voor den wind is gegaan. Niet minder dan voor de visscherij en den landbouw, is de oorlogsconjunctuur haar gunstig geweest. Reeds aanstonds werd de voor handelsdoeleinden beschikbare scheepsruimte zoowel wegens het stilliggen van de Duitsche en de Oostenrijksche koopvaardijschepen als wegens het gebruik van een deel der handelsvloot van de geallieerden voor oorlogsdoeleinden, zoozeer ingekrompen, dat de scheepsvrachten enorm stegen. Later werden deze factoren nog versterkt door het te loor gaan van een aantal schepen als slachtoffers van den duikbooten- en mijnenoorlog. Met eenige schommelingen werden ten gevolge van een en ander de scheepsvrachten in den oorlogstijd ongekend hoog. De Achtste Nota betreffende den Economischen toestand zegt daaromtrent:

„De zeevrachten stegen in het laatste halfjaar van 1915 weder belangrijk en liepen op tot, ook in deze abnormale tijden, ongekende hoogte. Er is nog niet de minste reden te verwachten, dat er een verlaging van vrachten zal intreden. In aanmerking toch dient te worden genomen, dat van de totale (wereld-koopvaardij-) scheepsruimte die door deskundigen geschat wordt op 45 millioen ton, thans ongeveer 10 millioen ton aan de wereldmarkt onttrokken is, w.o. 5½ millioen ton der buiten gebruik zijnde Duitsche koopvaardijvloot. De behoefte aan scheepsruimte, die voor de militaire transporten der oorlogvoerende mogendheden steeds stijgende is, heeft een zeer grooten invloed op de vrachten, terwijl deze natuurlijk ook beïnvloed worden door de hooge kolenprijzen.

„De vrachten op Ned.-Indië hebben in het laatste halfjaar van 1915 niet de hoogte bereikt, overeenkomstig aan die der andere vrachten. Waar de rijzing van deze in het wereldverkeer ongeveer 300 tot 400 pct. bedraagt, zijn de Indische vrachten op een stijging met 100 pct. blijven staan”.

Dit heeft geleid tot een tweeledig gevolg. Met de stijging der vrachten gingen de prijzen der vaartuigen zelf zoozeer in de hoogte, dat verschillende reederijen haar oude booten aan buitenlanders verkochten voor sommen, die zelfs de bouwkosten ver te boven gingen. Daartegenover werden de scheepswerven bestormd met nieuwe bestellingen. Dezelfde Economische Nota zegt van dit hoogst opmerkelijke verschijnsel:

„De oorlog heeft op de Nederlandsche vloot den merkwaardigen invloed, dat deze een verjongingskuur ondergaat.

„Booten, die voor 15 jaren gebouwd waren, en dus reeds zoo goed als afgeschreven waren, werden verkocht voor eenige malen hun kostprijs. De Nederlandsche werven hebben geen plaats genoeg om nieuwe bestellingen uit te voeren.

„Loopt een vaartuig van de helling, of is er een order definitief geplaatst, dan kan de reeder vaak met een winst van 3 maal de waarde van het schip, dit of het contract tot aanbouw verkoopen. Het is een gelukkig bewijs van het vertrouwen onzer Nederlandsche reederijen in de toekomst en van de energie onzer vooraanstaande mannen op dit gebied, dat slechts betrekkelijk weinigen tot nu toe bezweken voor de verleiding, om aldus gemakkelijk een schitterende winst te maken door den verkoop van _nieuw_ gebouwde vaartuigen. De verkoop van reeds in gebruik zijnde vaartuigen nam echter toe.

„Wellicht in nog grootere mate dan de vaste lijnen hebben de reeders der z.g. „wilde vaart” hunne financieele positie in hooge mate versterkt. Dezen hebben toch veel kleinere algemeene onkosten.

„In het algemeen hebben de aan den oorlogstoestand verbonden onkosten (molestverzekeringspremiën, oponthoud, hooger loonen der bemanning enz.) geen belangrijken invloed uitgeoefend op de groote winsten die gemaakt worden.

„De Nederlandsche koopvaardijvloot vermeerderde gedurende 1915 met 33 stoomschepen en 7 motorbooten met een inhoud van 121.113 br. ton en verminderde door verkoop en verlies met 50 stoomschepen, 1 motorboot en 1 stoomlichter in totaal metende 118.990 br. ton. Dat echter in het laatst van 1915 en het begin van 1916 door verkoop en verlies van schepen een achteruitgang van de vloot intrad, blijkt uit het feit dat van eind Augustus 1915 tot begin Februari 1916 22 schepen boven 400 ton verkocht werden en 9 verloren gingen, te zamen met 104.000 ton, terwijl er bij kwamen 12 schepen met te zamen 38.000 ton, per saldo dus een achteruitgang van 66.000 ton”.

Ware het bij de verjongingskuur gebleven, dan zou daarin een onvermengd verblijdend verschijnsel te zien zijn geweest. Nu zij echter sedert de laatste maanden van 1915 gepaard ging met een afneming van scheepsruimte grooter dan de toeneming door aanbouw, lag daarin voor de toekomst onzer scheepvaart een groot gevaar en dreigden de moeilijkheden, die reeds bij den aanvoer van tarwe, mais en kolen--om van andere goederen niet te spreken--zoowel door de Regeering als door particulieren werden ondervonden, nog grooter te worden, waardoor ook de verzorging van de bevolking met de benoodigde waren in gevaar zou worden gebracht. Dit mocht en kon de Regeering niet lijdelijk aanzien. Vandaar dat zij zich genoodzaakt zag in het begin van het loopende jaar een wetsontwerp aan de Staten-Generaal voor te leggen, waarbij haar de noodige macht gegeven werd tot het keeren van verkleining onzer handelsvloot door verkoop naar den vreemde. Dit leidde tot de Schepenuitvoerwet van 18 Maart 1916, waarvan de hoofdstrekking is, dat Nederlandsche schepen zonder schriftelijke toestemming van den Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel niet aan buitenlanders mogen worden verkocht.

§ 4. _Handel._

Ook al waren de verdragen omtrent het zeeoorlogsrecht door de oorlogvoerenden stipt in acht genomen, dan nog zouden niet alleen de scheepvaart maar ook de overzeesche handel groote moeilijkheden ondervonden hebben. De oorlog zooals hij in werkelijkheid, inzonderheid door Engeland, werd gevoerd, verergerde die nog zeer. Waar Engeland aan Duitschland den toevoer van overzee wilde afsnijden en Nederland verplicht was den doorvoer van goederen op den Rijn vrijelijk toe te laten, was het voor Nederland van het hoogste belang het standpunt vast te stellen, dat het tegenover den economischen oorlog van Engeland tegen Duitschland, in verband met de gewaarborgde vrije vaart op den Rijn, zou innemen.

In een buitengewoon nummer van de Staatscourant van 21 Augustus 1914 werd in verband met de Rijnvaartakte, welke in art. 7 de vrije doorvaart op den Rijn waarborgt, door de Regeering officieel bekend gemaakt, wat gedurende den oorlog als doorvoer en wat als invoer in- en uitvoer uit het vrije verkeer zou worden beschouwd. Deze vraag was van belang zoowel wegens de maatregelen der oorlogvoerenden in verband met de absolute en conditioneele contrabande als voor de toepassing der wet op de uitvoerverboden, welke--zooals in hoofdstuk II werd herinnerd[23]--de doorvoer ook der ten uitvoer verboden goederen vrijliet. In die kennisgeving werd vooropgesteld, dat het verschil tusschen doorvoer eenerzijds en in- en uitvoer uit het vrije verkeer anderzijds zou worden beantwoord met inachtneming der op dit stuk bestaande handelsgebruiken. Deze volgende, werd als doorvoer beschouwd het vervoeren van: _a._ goederen verzonden met doorcognossementen naar hooger aan den Rijn gelegen landen; _b._ goederen ten doorvoer naar die landen aangegeven op het oogenblik dat het schip waarin zij geladen zijn, eene Nederlandsche haven, waar zij op lichters voor den Rijn kunnen worden overgeladen of in entrepôt kunnen worden opgeslagen, is binnengeloopen; _c._ goederen, waarvan de bestemming naar een dier landen bij aankomst in de haven uit bescheiden blijkt.

[23] Zie bl. 41.

Uitdrukkelijk werd daaraan door de Regeering toegevoegd: „De papieren aan boord der _zeeschepen_, die voor zulk eene Nederlandsche haven bestemd zijn, zijn dus voor de beoordeeling of de _lading_ bestemd is voor invoer in Nederland of voor doorvoer voor een ander land in het algemeen niet beslissend.

„Uitzondering hierop is er intusschen in die gevallen, waarin die papieren een waarborg bevatten, dat het goed uitsluitend voor Nederland bestemd is en niet naar een ander land zal worden doorgevoerd of uitgevoerd, zooals bij voorbeeld thans met uit Engeland ingevoerd wordende steenkolen het geval kan zijn.

„Voorts zij er uitdrukkelijk op gewezen, dat de Regeering zoo dikwijls zij dit in ’s lands belang noodig oordeelt, levensmiddelen; oorlogsbenoodigdheden, grondstoffen voor een en ander en al hetgeen middellijk voor de verdediging des lands noodig zijn kan, tegen schadevergoeding in bezit kan nemen en dat zij van deze bevoegdheid gebruik zal maken, onverschillig voor wien of wie de goederen bestemd zijn en aan wien of wie zij toebehooren.”

Het laatste lid van deze kennisgeving betreft de uitvoering der wet ter voorkoming van vasthouding en prijsopdrijving van waren, waarover in hoofdstuk II uitvoerig gesproken werd. De beteekenis Van dat deel der kennisgeving werd daar reeds behandeld[24].

[24] Zie bl. 83-85.