Part 27

Lo Stato, che usciva dalla rivoluzione americana, era così un prodotto della nazione, invece di esser questa il prodotto dello Stato, come era avvenuto in Europa. Qui però lo Stato storico, mistico, fatale, in cui si è concentrata ed incarnata una potente coscienza nazionale, sopra le teste curvate degli individui; in America invece quasi punto patria, appena una nazione, uno Stato senza passato e senza prestigio, un puro espediente del momento, l'opera volontaria e riflessiva d'uomini eguali e liberi. Invece d'uno Stato soldato, giustiziere, creatore laborioso dell'ordine, tardo artefice e dispensatore circospetto del diritto comune, lo Stato americano sarà per così dire uno Stato scioperato, dispensato per la forza od il favore di circostanze da ogni incombenza, avanzato e supplito nelle sue leggi dai costumi, preceduto nel mondo dei fatti dalla libertà e dall'eguaglianza. Non esso quindi, ma l'individuo sarà la sola personalità morale e giuridica completa; non esso farà le concessioni necessarie all'individuo, ma questo investirà mano mano lo Stato dei poteri necessari, dandogli funzioni espresse e ben delimitate. Lungi pertanto dall'esser lo Stato arbitro delle parti, da cui risulta, le singole parti saranno per comune consenso le arbitre dello Stato federale. A questo si darà infatti sino dai primi momenti solo quel minimum, che è necessario perchè possa sussistere; tanto più che alla diffidenza assoluta contro ogni potere centrale unico e forte si univa qui la mancanza di quell'interesse vitale della difesa esterna, che era stato in Europa la causa principale dell'accentramento politico incarnato per tanti secoli nella monarchia conquistatrice ed unificatrice del paese.[18]

Un rapido esame della costituzione ci convince largamente di ciò.

Nella costituzione americana il potere legislativo spetta ad un Congresso, composto del Senato e della Camera dei Rappresentanti. La Camera è biennale e si compone di cittadini oltre i 25 anni di età scelti dagli elettori dei singoli Stati in proporzione al numero degli abitanti, in modo da non eccedere l'uno su 30,000 abitanti, ma sì che ogni Stato ne abbia uno almeno; essa sceglie il suo presidente e sola ha il diritto di mettere in istato di accusa i propri membri. Il Senato è sessennale, ma rinnovabile per un terzo ogni due anni, e si compone di cittadini oltre i 30 anni d'età, scelti in numero di due per ogni Stato dalla legislatura dello Stato stesso; il vice presidente degli Stati Uniti ne è presidente, però senza voto, salvo il caso che i voti siano pari: esso solo può giudicare dei suoi membri e, presieduto dal giudice della Corte suprema, giudicare del presidente degli Stati Uniti. Il tempo, il luogo, la maniera di procedere alle elezioni dei senatori e dei deputati sono prescritti per ogni Stato dalle singole legislature. Il potere spetta alla maggioranza, ma la minoranza può rinviare le adunanze; ogni proposta di legge votata dal Congresso deve, prima d'entrare in vigore, esser sottoposta al Presidente degli Stati Uniti: se egli non l'approva, la rimanda alla Camera, donde è partita; se dopo averla riveduta i due terzi di questa Camera le sono favorevoli, essa viene inviata con le obbiezioni del Presidente all'altra Camera, e, nel caso che anche i due terzi di questa l'approvino, ha vigore di legge. Il potere esecutivo è attribuito ad un presidente d'oltre 35 anni, quadriennale, e ad un vicepresidente, eletti nel modo seguente: ogni Stato deve scegliere un numero di elettori uguale al numero dei rappresentanti che ha nelle due camere federali, ed essi si riuniscono per l'elezione definitiva; chi riporta il maggior numero di voti è proclamato Presidente, chi vien subito dopo Vice-presidente. Il potere giudiziario è conferito ad una Suprema Corte Federale ed a quei tribunali inferiori, che al Congresso piaccia di stabilire a seconda del bisogno: il potere giudiziario soltanto può decidere nei casi relativi alla Costituzione. È la Corte suprema, che dà al potere giudiziario una forza immensa, superiore a quella che non abbia negli altri governi rappresentativi; per essa il potere giudiziario è agli Stati Uniti il conservatore della Costituzione, il solo che abbia il potere di abrogare una legge, dichiarandola contraria alla Costituzione. La sua importanza ci appare subito immensa, se pensiamo ch'essa è arbitra inappellabile nei conflitti, che, con una Costituzione siffatta, possono nascere tra la Confederazione e gli Stati, tra i vari Stati, tra i cittadini e lo Stato, tra i cittadini e la Confederazione e così via. Nessuna meraviglia perciò se, avuto riguardo agli ottimi risultati pratici, questa è ritenuta la più utile istituzione americana, se il Bryce non dubita ch'essa abbia salvato la costituzione. «Gli Stati Uniti garantiscono ad ogni Stato dell'Unione una forma di governo repubblicana, e la difesa da qualunque invasione; ed a richiesta della Legislatura anche la tutela dai disordini interni»: queste sono le parole testuali con cui la costituzione stabilisce i rapporti che devono correre fra gli Stati ed il governo federale. Così, mentre nelle questioni di carattere generale gli Stati Uniti figurano come un solo Stato, spettando al governo federale quanto riguarda la guerra e la pace, la diplomazia, i trattati, la moneta, gli accordi commerciali ecc., nelle questioni regionali invece essi figurano come un insieme di Stati, in cui i rapporti fra cittadino e cittadino, lo sviluppo della vita economica intellettuale e morale sono governati da leggi particolari emanate dalle singole legislature di Stato. Quanto poi alle modificazioni, che potessero occorrere nella Costituzione, il testo di essa dice: «Il Congresso, ogni qualvolta i due terzi di ambedue le Camere lo credano necessario proporrà emendamenti a questa Costituzione, od a richiesta delle Legislature di due terzi dei vari Stati radunerà una Convenzione per proporre emendamenti, che in ambedue i casi saranno validi, ad ogni fine ed effetto, come parte di questa Costituzione, quando sieno ratificati dalle Legislature di tre quarti dei vari Stati, ovvero da convenzioni parimenti composte di tre quarti di essi».

Netta come si vede è in questa Costituzione la distinzione dei tre poteri, legislativo esecutivo e giudiziario, ciascuno dei quali è provveduto d'un organo a parte; ma unica la sorgente da cui emanano. Il Presidente, eletto dal popolo, senza intervento del Congresso o dei legislatori, rappresenta la nazione. Dei due corpi che compongono il Congresso, uno solo, la Camera dei Rappresentanti, emana direttamente dal suffragio universale popolare; ma l'altro, il Senato, non ripete un'origine meno nazionale per quanto diversa. Esso, che riceve il suo mandato da legislature elette le quali rappresentano gli interessi generali di ciascun Stato, rappresenta delle alte parti contraenti, le antiche sovranità distinte associate per la difesa ed i progressi comuni: diversa quindi nella natura l'autorità sua è non meno grande e sentita di quella dell'altra Camera. Se avverranno quindi conflitti fra questi tre poteri, non potendo alcuno di essi per una origine speciale considerarsi l'arbitro della situazione, dovere morale di ciascuno sarà di resistere sino in fondo non già semplicemente di fare una dimostrazione di forza per intimidire, correggere, rimettere sulla via creduta migliore gli altri, come succederà negli stati costituzionali d'Europa, dove uno solo generalmente avrà la forza morale ed il prestigio che deriva dal suffragio popolare. Il dissidio quindi rimarrà quivi inconciliabile ed insanabile finchè dureranno al potere le parti contendenti.

Ma non solo nell'origine, bensì anche nei rapporti reciproci fra i tre poteri, questa costituzione manteneva ad arte la stessa causa di debolezza. Mentre col governo di gabinetto adottato dall'Inghilterra e imitato poi da altri paesi d'Europa i poteri dirigenti dello Stato, il legislativo e l'esecutivo, sono fusi insieme per assicurare e fortificare l'azione politica di esso, e stabilite le norme per un pronto ritorno alla sovranità d'un'unica volontà, nel caso di conflitto fra essi, la Costituzione americana li ha tenuti irrimediabilmente separati, li ha creati tutti deboli, lasciando loro soltanto la forza di tenersi a vicenda in iscacco. I ministri infatti non fanno parte delle Camere, mentre le due Camere praticamente oltrecchè teoricamente hanno gli stessi poteri. Ne segue che l'esecutivo non ha i mezzi di procurarsi le leggi e le risorse finanziarie di cui ha bisogno per la sua missione, rimanendo a lui semplicemente un veto sospensivo per opporsi ai deliberati delle assemblee; mentre nessuna delle due branche del potere legislativo, quando siano in lotta fra loro, ha dovere o motivo di cedere. Come ciò poi non bastasse, esecutivo e legislativo sono esposti a vedersi annullare virtualmente dal potere giudiziario le leggi e gli atti di governo, che stimano più necessari. Con maggior arte non si sarebbe potuto costituire un governo centrale più debole, più innocuo per le libertà particolari dei singoli Stati. La stessa prospettiva d'un conflitto prolungato fra i vari poteri, lungi dal presentarsi come un pericolo sociale, apparirà una garanzia di queste libertà; e la Costituzione non si cura perciò di assicurare la pronta risoluzione della controversia. Nè le Camere infatti possono obbligare i ministri a dimettersi, nè il ministero può dissolvere la Camera, nè il Presidente può appellarsi alla nazione come giudice supremo: la macchina del potere s'arresta colpita dalla paralisi voluta dalle singole sue parti, finchè non sia spirato il termine elettorale garantito a ciascuna di esse.[19]

La stessa noncuranza artificiale dell'unità d'azione e della forza del governo si avvertirà del resto nelle Costituzioni degli Stati particolari[20]: nella sfera degli Stati come nella sfera federale l'attività legislativa non verrà meno ristretta dell'attività amministrativa: e la tendenza nella storia successiva sarà per un'accentuazione sempre maggiore di tale impotenza del potere politico. Come nella Costituzione federale si è cercato di garantire al massimo grado l'indipendenza dei singoli Stati, così in quelle particolari si cercherà di garantire quello dell'individuo. Nella mente d'un popolo, che tutto portava ad una concezione quanto mai individualista della vita, il potere politico doveva avere fini negativi più che positivi; in esso anzichè vedere uno strumento, si temeva un ostacolo del progresso. Dalla convinzione che il progresso è opera dell'individuo, il quale non ha bisogno che di libertà per effettuarlo, nasceva logicamente la preoccupazione di premunirsi contro la legge piuttosto che di farvi appello. Anche nei singoli Stati infatti non solo il suffragio popolare sarà la fonte di tutti i poteri, legislativo esecutivo e giudiziario; ma, cosa ancor più grave, nella generalità di essi i ministri saranno eletti individualmente dal popolo, anzichè collettivamente dal governatore, diventando così dei puri e semplici capi-servizio affatto indipendenti, anzichè dei membri concordi d'uno stesso organo politico: lungi dall'aversi per tal modo un'unità vigorosa di governo, il governo stesso verrà a mancare, riducendosi ad una pura e semplice amministrazione, sprovvista d'ogni coordinamento fra i singoli suoi servizi affatto indipendenti l'uno dall'altro.

Il governatore infatti, in teoria centro di coordinamento del potere come presidente ufficiale dello Stato, non avrà che rare ed innocenti attribuzioni, quali il comando della milizia locale e della polizia, la convocazione della Camera in sessione straordinaria, il diritto di grazia e così via: possederà, è vero, un diritto di veto, ma solo sospensivo, venendo anch'esso annullato da un secondo voto preso a maggioranza di 2/3 o 3/5 dei membri della legislatura. Con la sua relazione annuale davanti a questa sulla situazione dello Stato, egli sarà un vero agente d'informazioni, più che il capo d'una compatta amministrazione. Anche questa del resto mancherà del tutto, non avendo lo Stato singolo a sua disposizione neppure quel mezzo fondamentale d'azione, che è la burocrazia. Nè i suoi agenti politici e giudiziari infatti nè perfino i suoi agenti tecnici costituiranno una vera burocrazia; perchè, eletti individualmente dal popolo del distretto in cui dovranno esercitare le loro funzioni, non dipenderanno nè direttamente nè indirettamente dal potere centrale, non formeranno alcuna classe, i cui membri siano subordinati gli uni agli altri dal legame gerarchico. In sui primi tempi il governatore o la legislatura o tutti due insieme nomineranno un certo numero di funzionari di Stato, i giudici in ispecie, al centro o nei distretti, ma col procedere dei tempi nella grande maggioranza degli Stati tutti i funzionari preposti ad un servizio, non solamente locale ma generale, saranno elettivi, scelti dagli abitanti del distretto stesso in cui dovranno operare. Più che funzionari dello Stato saranno essi quindi mandatari d'una frazione dello Stato, agenti locali incaricati d'una funzione di pertinenza dello Stato: lo stesso sceriffo, il rappresentante del governatore e l'unico depositario dell'autorità centrale esecutiva nella contea, colui che deve mantenere la pace pubblica e reprimere al caso ogni rivolta contro lo Stato, sarà eletto dal suffragio universale! Dello Stato quindi non vi sarà se non il nome perfino là, dove esso mediante pseudo-rappresentanti esercita le funzioni di sua competenza; i singoli distretti non solo si amministreranno ma perfino si governeranno da sè, formando ciascuno un piccolo Stato. Non si potrà da questo lato parlare neppure di decentramento ma addirittura di disgregazione del potere centrale, di decomposizione amministrativa. Dal controllo mediato o immediato sulla ripartizione delle imposte in fuori, non vi sarà nella maggior parte degli Stati altro esempio effettivo di tutela confidata al potere esecutivo: e lo stesso estimo dei valori imponibili e la stessa percezione delle imposte sarà opera dei _townships_ anzichè dello Stato!

Se in tanto indebolimento del potere centrale, i fini dell'amministrazione pubblica saranno in generale raggiunti e soddisfatti i bisogni ed assicurato il progresso dei consociati, ciò si dovrà in primo luogo al senso pratico di essi, allo stesso esercizio secolare delle libertà, al vecchio istinto anglo-sassone di rispetto profondo all'ordine legalmente dato, all'autorità legalmente costituita; in secondo luogo all'opera in proposito della legislatura, la quale, conformemente ad una pratica inglese immemorabile, supplirà essa fino ad un certo punto alla tutela amministrativa, negata al potere esecutivo, coi suoi statuti generali quanto mai minuziosi e più ancora coi suoi atti privati speciali o locali, che si moltiplicheranno all'infinito: il corpo legislativo diventerà così nei singoli Stati un corpo regolamentare, il vero superiore gerarchico dei funzionari pubblici; la tutela dell'amministrazione più ancora che la legislazione il suo compito principale. Lo Stato non sarà così rappresentato nell'Unione da un governo che disponga d'una burocrazia, ma da una legislatura organo quanto mai disadatto ad amministrare un paese. L'esser governati il meno possibile diventerà ogni giorno più l'ideale dell'Americano; e, lungi dal mostrare qualsiasi assodamento del potere esecutivo, federale o di Stato, la storia degli Stati Uniti mostrerà una diminuzione nello stesso potere legislativo, in quello di Stato specialmente, con la durata sempre più corta delle sessioni parlamentari dei singoli Stati, con la negazione alle legislature del diritto di redigere e modificare esse stesse il regolamento di procedura parlamentare, con una serie insomma ogni giorno maggiore di limitazioni, nel campo finanziario in ispecie, dove s'arriverà in certi Stati a rendere impossibile nella pratica la contrattazione d'un debito pubblico! Anche nello Stato come nell'Unione trionferà il proposito di ridurre ai minimi termini l'autorità centrale non solo, ma anche di legarla in modo da renderla una parvenza più che una sostanza.

Tra governo federale poi e governo di Stato sarà teoricamente impossibile ogni attrito: la Costituzione fa una divisione netta recisa capitale fra i poteri federali e quelli di Stato, e dà a ciascuno i mezzi indipendenti per esercitarli: i rapporti fra essi hanno un carattere pressochè internazionale. Quando sorga quindi un conflitto tra governo nazionale e governo provinciale, quando uno Stato nei limiti della propria competenza prenda delle misure contrarie agli interessi generali dell'Unione, nessuna via per appianarlo è offerta dalla legge fondamentale: si uscirà in tal caso dal campo del diritto amministrativo, per entrare in quello del diritto delle genti, del diritto naturale per eccellenza, ed il conflitto si risolverà immediatamente in una questione di forza, in una guerra, che sarà quindi guerra civile.

Questa organizzazione politica, che annichilisce addirittura lo Stato sia federale che regionale per garantire al massimo grado la libertà dell'individuo, era possibile agli Stati Uniti, perchè in essi nè la sicurezza nè l'amministrazione della nazione avevano bisogno d'un forte potere federale o d'un forte potere di Stato: la prima era garantita dalla posizione geografica, la seconda da quei corpi locali, che continuavano ad essere le sorgenti pure ed inesauribili della vita nazionale. Ristretta infatti ed inceppata nel governo nazionale, languente e screditata in quello di Stato, la vita pubblica continuava a manifestarsi in tutta la sua vivacità nei corpi locali, nei _townships_, nelle contee, nelle città: questi rimanevano il vero focolare di essa. I _townships_ negli Stati più settentrionali, le contee o parrocchie nei più meridionali eserciteranno un gran numero di servizi, che sul continente europeo hanno carattere generale, addirittura nazionale, come l'assistenza pubblica, la giustizia criminale e civile inferiore, la polizia, l'istruzione elementare, la viabilità, le carceri, le imposte, ecc.: essi saranno come delle piccole repubbliche indipendenti, il vero seggio di quasi ogni attività amministrativa, d'una attività estesissima, svariata e pressochè autonoma, in vivo contrasto coll'inerzia ed il languore dell'Unione e dello Stato. Torpida al cuore, la vita pulserà impetuosamente eppur semplicemente alla periferia; e gli antichi corpi locali, in cui tutta s'assommava la vita pubblica nell'età coloniale, rispettati dalla Costituzione, sopravviveranno con la stessa forza della gioventù alle condizioni politiche e sociali che li avevano determinati. Nel nord i cittadini del _townships_ si riuniranno insieme una o più volte all'anno nel palazzo di città, in una chiesa, all'aria aperta; e questa assemblea generale nominerà i suoi _selectmen_, sorta di municipalità collettiva, la commissione scolastica, i capi dei servizi comunali; procederà all'esame di tutti gli affari portati all'ordine del giorno; eserciterà i poteri legislativi della sua sfera d'azione, senza che alcun'altra autorità ne esamini ed approvi o rigetti le deliberazioni; fisserà il suo bilancio; udirà le relazioni dei magistrati eletti e ne rivedrà i conti. Nel Sud, dove il latifondo e la dispersione degli abitanti hanno reso impossibile il costituirsi del _township_, il posto di questo sarà occupato da una circoscrizione più vasta, la _contea_: in essa non vi sarà, è vero, data la poca densità della popolazione, alcuna assemblea generale; ma l'autonomia, di cui godrà nel campo dei servizi locali, sarà eguale a quella del _township_. Negli Stati centrali infine dove coesisteranno il _township_ e la contea, la seconda eserciterà sul primo una specie di tutela rudimentale, che non andrà più in là della revisione dei conti, del controllo sull'estimo dei valori imponibili e sulle scuole. Negata invece nel Nord, come nel Centro, come nel Sud sarà l'autonomia alle grandi corporazioni urbane, alle _città_, le quali, creazione dello Stato, dipenderanno dalla legislatura di questo, che se ne riserverà in gran parte l'amministrazione. La costituzione delle città sarà modellata in generale sul governo federale: una specie di sindaco, corrispondente al presidente, due assemblee, corrispondenti al Congresso, con le loro commissioni, un corpo di funzionari nominati dalle assemblee od eletti dal popolo: anche in essa lo stesso sminuzzamento del potere notato nelle Costituzioni federale e di Stato. Le attribuzioni del resto, spettanti a questi corpi municipali, saranno poche e di poca importanza, cioè quelle soltanto menzionate espressamente nella carta particolare o nelle leggi generali d'incorporazione, in virtù delle quali prenderanno origine le municipalità stesse: nel concedere tali carte e statuti la legislatura dello Stato avrà cura di riservare per sè le attribuzioni più importanti, affidando ai corpi municipali soltanto quelle indispensabili, sistema al quale si dovranno appunto gli abusi scandalosi, l'immane corruzione amministrativa di molte città americane nel sec. XIX.

Tale l'organizzazione politica ed amministrativa, che si dava la nuova nazione, istituzioni non dettate ad essa da alcun principio teorico ma tolte senz'altro da una pratica secolare, ispirate dai caratteri e dai bisogni della sua società. Popolazione poco densa e fluttuante in un territorio immenso, sicurezza da ogni pericolo esterno, bisogno di libertà assoluta d'azione per produrre la ricchezza più che di ordine sociale per difenderla e conservarla, attitudine spiccata e capacità provetta al _selfgovernment_, coscienza nazionale appena incipiente e coscienza regionale sviluppatissima, tutto portava alla negazione, può dirsi, dello Stato, sia federale che particolare, alla piena indipendenza di questo da quello, al rigoglio della vita municipale in tutte le sue forme. La prosperità non si aspettava dallo Stato, ma dall'energia dell'individuo; allo Stato non si chiedeva che la garanzia della più sconfinata libertà individuale, della più completa autonomia locale.

Con questi auspici politici la società anglo-americana iniziava il periodo nazionale della sua storia.

NOTE AL CAPITOLO OTTAVO.

[17] _John Fiske_: The critical Period of American History 1783-89 (Macmillan and C.^o London), opera notevole su questo periodo veramente decisivo della sorgente nazione americana.

[18] Sulla psicologia politica del popolo anglo-americano vedi il bel lavoro di _Émile Boutmy_ (_Éléments d'une Psychologie politique du peuple américain_ — Paris 1902), cui ho largamente attinto in questo ed in qualche altro capitolo.

[19] Sulla _Costituzione federale_, di cui in appendice diamo il testo, vedi sovratutto il cap. VIII della parte I dell'opera classica di _Alessio di Tocqueville_ (La Democrazia in America; trad. ital. in _Biblioteca di scienze politiche_, vol. I, Parte II, Torino, Unione Tipografico-editrice, 1884); il volume II dell'opera pure classica del _Bryce_ (The American Commonwealth, London 1888), riassunto nell'ottima recensione analitica del Villari (La Costituzione degli Stati Uniti d'America, in Saggi storici e critici — Bologna, 1890); gli scritti speciali dello _Sterne_ (Storia Costituzionale e sviluppo politico degli Stati Uniti), del _Davis_ (Sviluppo dei rapporti fra i tre poteri dello Stato nelle Costituzioni americane), del _Boutmy_ (Le origini e lo sviluppo della Costituzione degli Stati Uniti d'America), del _Sumner Maine_ (La Costituzione federale degli Stati Uniti d'America), del _Cooley_ (Principi generali di Diritto Costituzionale negli Stati Uniti d'America) raccolti tutti sotto veste italiana nella _Biblioteca di Scienze politiche_, del Brunialti, vol. VI, parte I; la monografia del _Palma_ (Costituzioni moderne — Gli Stati Uniti d'America [Nuova Antologia, set.-nov., 1880).]