Part 41

M. Mortimer-Ternaux a demandé la cessation d'une pareille monstruosité, mais il a échoué dans ses efforts. L'extrême droite trouve très-doux de faire payer par les pauvres l'éducation des enfants riches, et l'extrême gauche trouve très-politique de saisir une telle occasion de faire passer et sanctionner le système de la Spoliation légale.

Sur quoi je me demande: Où allons-nous? Il faut que l'Assemblée se dirige par quelque principe; il faut qu'elle s'attache à la justice partout et pour tous, ou bien qu'elle se jette dans le système de la Spoliation légale et réciproque, jusqu'à parfaite égalisation de toutes les conditions, c'est-à-dire dans le communisme.

Hier, elle a déclaré que les pauvres payeraient des impôts pour soulager les riches. De quel front repoussera-t-elle les impôts qu'on lui proposera bientôt de frapper sur les riches pour soulager les pauvres?

Pour moi, je ne puis oublier que, lorsque je me suis présenté devant les électeurs, je leur ai dit:

«Approuveriez-vous un système de gouvernement qui consisterait en ceci: Vous auriez la responsabilité de votre propre existence. Vous demanderiez à votre travail, à vos efforts, à votre énergie, les moyens de vous nourrir, de vous vêtir, de vous loger, de vous éclairer, d'arriver à l'aisance, au bien-être, peut-être à la fortune. Le gouvernement ne s'occuperait de vous que pour vous garantir contre tout trouble, contre toute agression injuste. D'un autre côté, il ne vous demanderait que le très-modique impôt indispensable pour accomplir cette tâche.»

Et tous de s'écrier: «Nous ne lui demandons pas autre chose.»

Et maintenant, quelle serait ma position si j'avais à me présenter de nouveau devant ces pauvres laboureurs, ces honnêtes artisans, ces braves ouvriers, pour leur dire:

«Vous payez plus d'impôts que vous ne vous y attendiez. Vous avez moins de liberté que vous ne l'espériez. C'est un peu de ma faute, car je me suis écarté du système de gouvernement en vue duquel vous m'aviez nommé, et, le 1er avril, j'ai voté un surcroît d'impôt sur le sel et les boissons, afin de venir en aide au petit nombre de nos compatriotes qui envoient leurs enfants dans les colléges de l'État.»

Quoi qu'il arrive, j'espère ne me mettre jamais dans la triste et ridicule nécessité de tenir aux hommes qui m'ont investi de leur confiance un semblable langage.

INCOMPATIBILITÉS

PARLEMENTAIRES[80].

[Note 80: Cet opuscule, publié en mars 1849, fut réimprimé, en 1850, peu de mois avant la mort de l'auteur. L'opinion qu'il y développe avait dans son esprit des racines profondes, ainsi qu'on peut le voir, au tome Ier, par sa _Lettre à M. Larnac_, qui date de 1846, et de plus, par l'écrit de 1830, intitulé: _Aux Électeurs du département des Landes_.

(_Note de l'éditeur._)]

CITOYENS REPRÉSENTANTS,

Je vous conjure de donner quelque attention à cet écrit.

--«Est-il bon d'exclure de l'Assemblée nationale des catégories de citoyens?»

--«Est-il bon de faire briller aux yeux des représentants les hautes situations politiques?»

Voilà les deux questions que j'y traite. La constitution elle-même n'en a pas soulevé de plus importantes.

Cependant, chose étrange, l'une d'elles,--la seconde,--a été décidée sans discussion.

Le ministère doit-il se recruter dans la Chambre?--L'Angleterre dit: _Oui_, et s'en trouve mal. L'Amérique dit: _Non_, et s'en trouve bien.--89 adopta la pensée américaine; 1814 préféra l'idée anglaise.--Entre de telles autorités, il y a, ce semble, de quoi balancer. Cependant l'Assemblée nationale s'est prononcée pour le système de la Restauration, importé d'Angleterre; et cela, sans débat.

L'auteur de cet écrit avait proposé un amendement. Pendant qu'il montait les degrés de la tribune... la question était tranchée. Je propose, dit-il...--La Chambre a voté, s'écrie M. le président.--Quoi! sans m'admettre à...--La Chambre a voté.--Mais personne ne s'en est aperçu!--Consultez le bureau, la Chambre a voté.

Certes, cette fois, on ne reprochera pas à l'Assemblée une lenteur systématique!

Que faire? Saisir l'Assemblée avant le vote définitif. Je le fais par écrit, dans l'espoir que quelque voix plus exercée me viendra en aide.

D'ailleurs, pour l'épreuve d'une discussion orale, il faut des poumons de Stentor s'adressant à des oreilles attentives. Décidément, le plus sûr est d'écrire.

Citoyens représentants, en mon âme et conscience, je crois que le titre IV de la Loi électorale est à refaire. Tel qu'il est, il organise l'anarchie. Il en est temps encore, ne léguons pas ce fléau au pays.

Les Incompatibilités parlementaires soulèvent deux questions profondément distinctes, quoiqu'on les ait souvent confondues.

--La représentation nationale sera-t-elle ouverte ou fermée à ceux qui suivent la carrière des fonctions publiques?

--La carrière des fonctions publiques sera-t-elle ouverte ou fermée aux représentants?

Ce sont là certainement deux questions différentes et qui n'ont même entre elles aucun rapport, si bien que la solution de l'une ne préjuge rien quant à la solution de l'autre. La députation peut être accessible aux fonctionnaires, sans que les fonctions soient accessibles aux députés, et réciproquement.

La loi que nous discutons est très-sévère quant à l'admission des fonctionnaires à la Chambre, très-tolérante en ce qui concerne l'admission des représentants aux hautes situations politiques. Dans le premier cas, elle me semble s'être laissée entraîner à un radicalisme de mauvais aloi. En revanche, dans le second, elle n'est pas même prudente.

Je ne dissimule pas que j'arrive, dans cet écrit, à des conclusions tout opposées.

Pour passer des places à la Chambre, pas d'exclusion, mais précautions suffisantes.

Pour passer de la Chambre aux places, exclusion absolue.

Respect au suffrage universel! Ceux qu'il fait représentants doivent _être_ représentants, et rester représentants. Pas d'exclusion à l'entrée, exclusion absolue à la sortie. Voilà le principe. Nous allons voir qu'il est d'accord avec l'utilité générale.

§ I. Les électeurs peuvent-ils se faire représenter par des fonctionnaires?

Je réponds: Oui, sauf à la société à s'entourer de précautions suffisantes.

Ici je rencontre une première difficulté, qui semble opposer d'avance à tout ce que je pourrai dire une fin de non-recevoir insurmontable. La constitution elle-même proclame le principe de l'incompatibilité entre toute _fonction_ publique rétribuée et le mandat de représentant du peuple. Or, comme dit le rapport, il ne s'agit pas d'éluder mais d'appliquer ce principe, désormais fondamental.

Je demande s'il y a excès de subtilité à se prévaloir du mot _fonction_ dont se sert la constitution, pour dire: Ce qu'elle a entendu exclure, ce n'est pas l'homme, ce n'est pas même le fonctionnaire, c'est la fonction, c'est le danger qu'elle pourrait introduire au sein de l'Assemblée législative. Pourvu donc que la fonction n'entre pas et reste à la porte, dût-elle être reprise à la fin de la législature, par le titulaire, le voeu de la constitution est satisfait.

L'Assemblée nationale a interprété ainsi l'article 28 de la constitution, à l'occasion de l'armée, et, comme je n'arrive à autre chose qu'à étendre cette interprétation à tous les fonctionnaires, j'ai lieu de croire qu'il me sera permis de ne pas m'arrêter à la fin de non-recevoir que le rapport met sur mon chemin.

Ce que je demande en effet, c'est ceci: Que tout électeur soit éligible. Que les colléges électoraux puissent se faire représenter par quiconque a mérité leur confiance. Mais, si le choix des électeurs tombe sur un fonctionnaire public, c'est l'homme et non la fonction qui entre à la Chambre. Le fonctionnaire ne perdra pas pour cela ses droits antérieurs et ses titres. On n'exigera pas de lui le sacrifice d'une véritable propriété acquise par de longs et utiles travaux. La société n'a que faire d'exigences superflues et doit se contenter de précautions suffisantes. Ainsi, le fonctionnaire sera soustrait à l'influence du pouvoir exécutif; il ne pourra être promu ou destitué. Il sera mis à l'abri des suggestions de l'espérance et de la crainte. Il ne pourra exercer ses fonctions ou en percevoir les émoluments. En un mot, il sera représentant, ne sera que représentant, pendant toute la durée de son mandat. Sa vie administrative sera, pour ainsi dire, suspendue et comme absorbée par sa vie parlementaire. C'est bien là ce qu'on a fait pour les militaires, grâce à la distinction entre le grade et l'emploi. Par quel motif ne le ferait-on pas pour les magistrats?

Qu'on veuille bien le remarquer: l'_incompatibilité_, prise dans le sens de l'_exclusion_, est une idée qui dut naturellement se présenter et se populariser sous le régime déchu.

À cette époque, aucune indemnité n'était accordée aux députés non fonctionnaires, mais ils pouvaient se faire de la députation un marchepied vers les places lucratives. Au contraire, les fonctionnaires publics nommés députés continuaient à recevoir leurs traitements. À vrai dire, ils étaient payés, non comme fonctionnaires, mais comme députés, puisqu'ils ne remplissaient pas leurs fonctions, et que, si le ministre était mécontent de leurs votes, il pouvait, en les destituant, leur retirer tout salaire.

Les résultats d'une telle combinaison devaient être et furent, en effet, déplorables. D'un côté, les candidats non fonctionnaires étaient fort rares dans la plupart des arrondissements. Les électeurs étaient _libres_ de choisir; oui, mais le cercle du choix ne s'étendait pas au delà de cinq à six personnes. La première condition de l'éligibilité était une fortune considérable. Que si un homme, seulement dans l'aisance, se présentait, il était repoussé avec quelque raison, car on le soupçonnait d'avoir de ces vues ultérieures que la charte n'interdisait pas.

D'un autre côté, les candidats fonctionnaires pullulaient. C'était tout simple. D'abord une indemnité leur était allouée. Ensuite la députation était pour eux un moyen assuré de rapide avancement.

Lorsque l'on considère que la guerre aux portefeuilles, conséquence nécessaire de l'accessibilité des ministères aux députés (vaste sujet que je traiterai dans le paragraphe suivant), quand on considère, dis-je, que la guerre aux portefeuilles suscitait, au sein du parlement, des coalitions systématiquement organisées pour renverser le cabinet, que celui-ci ne pouvait résister qu'à l'aide d'une majorité également systématique, compacte, dévouée; il est aisé de comprendre à quoi devait aboutir cette double facilité donnée aux hommes à places, pour devenir députés, et aux députés, pour devenir hommes à places.

Le résultat devait être et a été: les services publics convertis en exploitation; le gouvernement absorbant le domaine de l'activité privée; la perte de nos libertés, la ruine de nos finances: la corruption descendant de proche en proche des hautes régions parlementaires jusqu'aux dernières couches électorales.

Dans ces circonstances, il ne faut pas s'étonner si la nation s'attacha au principe de l'incompatibilité comme à une ancre de salut. Tout le monde se souvient que le cri de ralliement des électeurs honnêtes était: «Plus de fonctionnaires à la Chambre!» Et le programme des candidats: «Je promets de n'accepter ni places, ni faveurs.»

Cependant, la révolution de Février n'a-t-elle rien changé à cet ordre de choses, qui expliquait et justifiait le courant de l'opinion publique?

D'abord, nous avons le suffrage universel, et évidemment l'influence du gouvernement sur les élections sera bien affaiblie, si même il en reste quelque vestige.

Ensuite, il n'aura aucun intérêt à faire nommer de préférence des fonctionnaires complétement soustraits à son action.

En outre, nous avons l'indemnité égale accordée à tous les représentants, circonstance qui, à elle seule, change complétement la situation.

En effet, nous n'avons plus à redouter, comme autrefois, que les candidats fassent défaut aux élections. Il est plus à craindre que la difficulté vienne de l'embarras du choix. Il sera donc impossible que les fonctionnaires envahissent la Chambre. J'ajoute qu'ils n'y auront aucun intérêt, puisque la députation ne sera plus pour eux un moyen de parvenir. Autrefois, le fonctionnaire accueillait une candidature comme une bonne fortune. Aujourd'hui, il ne pourra l'accepter que comme un véritable sacrifice, au moins au point de vue de sa carrière.

Des changements aussi profonds dans la situation respective des deux classes sont de nature, ce me semble, à modifier les idées que nous nous étions faites de l'_incompatibilité_, sous l'empire de circonstances toutes différentes. Je crois qu'il y a lieu d'envisager le vrai principe et l'utilité commune, non au flambeau de l'ancienne charte, mais à celui de la nouvelle constitution.

L'Incompatibilité, en tant que synonyme d'Exclusion, présente trois grands inconvénients:

1º C'en est un énorme que de restreindre les choix du _suffrage universel_. Le suffrage universel est un principe aussi jaloux qu'absolu. Quand une population tout entière aura environné d'estime, de respect, de confiance, d'admiration, un conseiller de Cour d'appel, par exemple, quand elle aura foi dans ses lumières et ses vertus; croyez-vous qu'il sera facile de lui faire comprendre qu'elle peut confier à qui bon lui semble le soin de corriger sa législation, excepté à ce digne magistrat?

2º Ce n'est pas une tentative moins exorbitante que celle de dépouiller du plus beau droit politique, de la plus noble récompense de longs et loyaux services, récompense décernée par le libre choix des électeurs, toute une catégorie de citoyens. On pourrait presque se demander jusqu'à quel point l'Assemblée nationale a ce droit.

3º Au point de vue de l'utilité pratique, il saute aux yeux que le niveau de l'expérience et des lumières doit se trouver bien abaissé dans une Chambre, renouvelable tous les trois ans, et d'où sont exclus tous les hommes rompus aux affaires publiques. Quoi! voilà une assemblée qui doit s'occuper de marine, et il n'y aura pas un marin! d'armée, et il n'y aura pas de militaire! de législation civile et criminelle, et il n'y aura pas de magistrat!

Il est vrai que les militaires et les marins sont admis, grâce à une loi étrangère à la matière et par des motifs qui ne sont pas pris du fond de la question. Mais cela même est un quatrième et grave inconvénient ajouté aux trois autres. Le peuple ne comprendra pas que, dans l'enceinte où se font les lois, l'épée soit présente et la robe absente, parce qu'en 1832 ou 1834 une organisation particulière fut introduite dans l'armée. Une inégalité si choquante, dira-t-il, ne devait pas résulter d'une loi ancienne et tout à fait contingente. Vous étiez chargé de faire une loi électorale complète, il en valait bien la peine, et vous ne deviez pas y introduire une inconséquence monstrueuse, à la faveur d'un article perdu du Code militaire. Mieux eût valu l'Incompatibilité absolue. Elle eût eu au moins le prestige d'un principe.

Quelques mots maintenant sur les précautions que la société me semble avoir le droit de prendre à l'égard des fonctionnaires nommés représentants.

On pourra essayer de me faire tomber dans l'inconséquence et me dire: Puisque vous n'admettez pas de limites au choix du suffrage universel, puisque vous ne croyez pas qu'on puisse priver une catégorie de citoyens de leurs droits politiques, comment admettez-vous que l'on prenne, à l'égard des uns, des précautions plus ou moins restrictives, dont les autres sont affranchis?

Ces précautions, remarquez-le bien, se bornent à une chose: assurer, dans l'intérêt public, l'indépendance, l'impartialité du représentant; mettre le député fonctionnaire, à l'égard du pouvoir exécutif, sur le pied de l'égalité la plus complète avec le député non fonctionnaire. Quand un magistrat accepte le mandat législatif, que la loi du pays lui dise: Votre vie parlementaire commence; tant qu'elle durera, votre vie judiciaire sera suspendue.--Qu'y a-t-il là d'exorbitant et de contraire aux principes? Quand la fonction est interrompue de fait, pourquoi ne le serait-elle pas aussi de droit, puisque aussi bien c'est là ce qui soustrait le fonctionnaire à toute pernicieuse influence? Je ne veux pas qu'il puisse être promu ou destitué par le pouvoir exécutif, parce que, s'il l'était, ce ne serait pas pour des actes relatifs à la fonction, qui n'est plus remplie, mais pour des votes. Or, qui admet que le pouvoir exécutif puisse récompenser ou punir des votes?--Ces précautions ne sont pas arbitraires. Elles n'ont pas pour but de restreindre le choix du suffrage universel ou les droits politiques d'une classe de citoyens, mais, au contraire, de les universaliser, puisque, sans elles, il en faudrait venir à l'incompatibilité absolue.

L'homme qui, à quelque degré que ce soit, fait partie de la hiérarchie gouvernementale, ne doit pas se dissimuler qu'il est, vis-à-vis de la société, et sur un point capital relativement au sujet qui nous occupe, dans une position fort différente de celle des autres citoyens.

Entre les fonctions publiques et les industries privées, il y a quelque chose de commun, et quelque chose de différent. Ce qu'il y a de commun, c'est que les unes et les autres satisfont à des besoins sociaux. Celles-ci nous préservent de la faim, du froid, des maladies, de l'ignorance; celle-là de la guerre, du désordre, de l'injustice, de la violence. C'est toujours des services rendus contre une rémunération.

Mais voici ce qu'il y a de différent. Chacun est libre d'accepter ou de refuser les services privés, de les recevoir dans la mesure qui lui convient et d'en débattre le prix. Je ne puis forcer qui que ce soit à acheter mes pamphlets, à les lire, à les payer au taux auquel l'éditeur les mettrait, s'il en avait la puissance.

Mais tout ce qui concerne les services publics est réglé d'avance par la loi. Ce n'est pas moi qui juge ce que j'achèterai de _sécurité_ et combien je la payerai. Le fonctionnaire m'en donne tout autant que la loi lui prescrit de m'en donner, et je le paye pour cela tout autant que la loi me prescrit de le payer. Mon libre arbitre n'y est pour rien.

Il est donc bien essentiel de savoir qui fera cette loi.

Comme il est dans la nature de l'homme de vendre le plus possible, la plus mauvaise marchandise possible, au plus haut prix possible, il est à croire que nous serions horriblement et chèrement administrés, si ceux qui ont le privilége de vendre les produits gouvernementaux avaient aussi celui d'en déterminer la quantité, la qualité et le prix[81].

[Note 81: V. au tome IV, les pages 10 et 11; au tome VI, le chap. XVII; et, au présent tome, la page 443 et suiv.

(_Note de l'éditeur_.)]

C'est pourquoi, en présence de cette vaste organisation qu'on appelle le gouvernement, et qui, comme tous les corps organisés, aspire incessamment à s'accroître, la nation, représentée par ses députés, décide elle-même sur quels points, dans quelle mesure, à quel prix elle entend être gouvernée et administrée.

Que si, pour régler ces choses, elle choisit les gouvernants eux-mêmes, il est fort à croire qu'elle sera bientôt administrée à merci et miséricorde, jusqu'à épuisement de sa bourse.

Aussi je comprends que les hommes portés vers les moyens extrêmes aient songé à dire à la nation: «Je te défends de te faire représenter par des fonctionnaires.» C'est l'incompatibilité absolue.

Pour moi, je suis très-porté à tenir à la nation le même langage, mais seulement à titre de conseil. Je ne suis pas bien sûr d'avoir le droit de convertir ce conseil en prohibition. Assurément, si le suffrage universel est laissé libre, cela veut dire qu'il pourra se tromper. S'ensuit-il que, pour prévenir ses erreurs, nous devions le dépouiller de sa liberté?

Mais ce que nous avons le droit de faire, comme chargés de formuler une loi électorale, c'est d'assurer l'indépendance du fonctionnaire élu représentant, de le mettre sur le pied de l'égalité avec ses collègues, de le soustraire aux caprices de ses chefs, et de régler sa position, pendant la durée du mandat, en ce qu'elle pourrait avoir d'antagonique au bien public.

C'est le but de la première partie de mon amendement.

Il me semble tout concilier.

Il respecte le droit des électeurs.

Il respecte, dans le fonctionnaire, le droit du citoyen.

Il détruit cet intérêt spécial qui, autrefois, poussait les fonctionnaires vers la députation.

Il restreint le nombre de ceux par qui elle sera recherchée.

Il assure l'indépendance de ceux par qui elle sera obtenue.

Il laisse entier le droit, tout en anéantissant l'abus.

Il élève le niveau de l'expérience et des lumières dans la Chambre.

En un mot, il concilie les principes avec l'utilité.

Mais, si ce n'est pas _avant_ l'élection qu'il faut placer l'incompatibilité, il faut certainement la placer _après_. Les deux parties de mon amendement se tiennent, et j'aimerais mieux cent fois le voir repoussé tout entier qu'accueilli à moitié.

§ II.--Les représentants peuvent-ils devenir fonctionnaires?

À toutes les époques, lorsqu'il a été question de _réforme parlementaire_, on a senti la nécessité de fermer aux députés la carrière des fonctions publiques.

On se fondait sur ce raisonnement, qui est en effet très-concluant: Les gouvernés nomment des mandataires pour surveiller, contrôler, limiter et, au besoin, accuser les gouvernants. Pour remplir cette mission, il faut qu'ils conservent, à l'égard du pouvoir, toute leur indépendance. Que si celui-ci enrôle les représentants dans ses cadres, le but de l'institution est manqué.--Voilà l'objection constitutionnelle.

L'objection morale n'est pas moins forte. Quoi de plus triste que de voir les mandataires du peuple, trahissant l'un après l'autre la confiance dont ils avaient été investis, vendre, pour une place, et leurs votes et les intérêts de leurs commettants?

On avait d'abord espéré tout concilier par la _réélection_. L'expérience a démontré l'inefficacité de ce palliatif.

L'opinion publique s'attacha donc fortement à ce second aspect de l'incompatibilité, et l'article 28 de la constitution n'est autre chose que la manifestation de son triomphe.

Mais, à toutes les époques aussi, l'opinion publique a pensé que l'_Incompatibilité_ devait souffrir une exception, et que, s'il était sage d'interdire les emplois subalternes aux députés, il n'en devait pas être de même des ministères, des ambassades, et de ce qu'on nomme les _hautes situations_ politiques.

Aussi, dans tous les plans de _réforme parlementaire_ qui se sont produits avant Février, dans celui de M. Gauguier, comme dans celui de M. de Rumilly, comme dans celui de M. Thiers, si l'article 1er posait toujours hardiment le principe, l'article 2 reproduisait invariablement l'exception.

À vrai dire, je crois qu'il ne venait à la pensée de personne qu'il en pût être autrement.

Et, comme l'opinion publique, qu'elle ait tort ou raison, finit toujours par l'emporter, l'art. 79 du projet de la Loi électorale n'est encore qu'une seconde manifestation de son triomphe.

Cet article dispose ainsi:

Art. 79. Les fonctions publiques rétribuées auxquelles, _par exception_ à l'article 28 de la Constitution, les membres de l'Assemblée nationale peuvent être appelés, pendant la durée de la législature, par le choix du pouvoir exécutif, sont celles de:

MINISTRE; Sous-secrétaire d'État; Commandant supérieur des gardes nationales de la Seine; Procureur général à la Cour de cassation; Procureur général à la Cour d'appel de Paris; Préfet de la Seine.

L'opinion publique ne se modifie pas en un jour. C'est donc sans aucune espérance dans le succès actuel que je m'adresse à l'Assemblée nationale. Elle n'effacera pas cet article de la loi. Mais j'accomplis un devoir, car je prévois (et puissé-je me tromper!) que cet article couvrira notre malheureuse patrie de ruines et de débris.