Part 15

En attendant, Monroe était la proie de son destin: se trouver dans la nécessité de conclure un traité dont l'issue semblait de plus en plus aléatoire. L'acte de non importation avait été voté par le Congrès et, à sa grande confusion, Pinckney qu'on lui avait adjoint, sinon pour le contrôler, du moins pour l'arrêter dans son ardeur, lui avait fait pressentir que le Président Jefferson ne verrait pas le succès de ces négociations d'un oeil favorable. Monroe comprit; il était le concurrent de Madison à la Présidence et un grand succès diplomatique à son actif serait mal vu à Washington. Livingston pouvait se considérer comme étant vengé. Il semblait donc préférable que le traité à négocier présentât des conditions impossibles à réaliser. Si ce traité devait échouer, tout le blâme en retomberait sur Monroe; s'il réussissait, la gloire en serait partagée avec Pinckney. D'une façon comme de l'autre, la tâche de Monroe était délicate et ingrate.

Les concessions, d'ailleurs, que demandait l'Amérique à l'Angleterre, étaient de celles qu'on ne peut obtenir que les armes à la main. Le gouvernement anglais accorderait difficilement, après Trafalgar, ce qu'il avait toujours refusé depuis la règle imposée en 1756. Cependant, Jefferson proclamait hautement qu'il était temps de supprimer les inconvénients imposés aux États-Unis par l'application de cette règle et de renoncer aux vexations de la presse des matelots. Il n'hésitait pas à affirmer que tout le Golf Stream devait être considéré comme faisant partie des eaux américaines, sur lesquelles un acte d'hostilité ne pouvait être toléré, sous peine de voir atteintes la sécurité du pays et la liberté du commerce. Un pareil langage était fier, presque dictatorial: comment le faire accepter par un peuple en délire qui venait de faire à Nelson de patriotiques funérailles sous les voûtes de Saint-Paul? Mais comment surtout en attendre la réponse quand on était à la veille d'une action décisive en Allemagne?

Le 14 octobre 1806, Napoléon anéantit la Prusse, à Iéna.

Peu de temps après, il fit son entrée triomphale à Berlin. Avant de quitter cette capitale pour la Pologne et la Russie, il y signa le fameux Décret de Berlin, à la date du 21 novembre 1806.

Ce décret, à titre de justification, débutait par une accusation contre l'Angleterre qui n'hésitait pas à se mettre au-dessus des lois de toutes les nations. Elle arrêtait les non-combattants comme prisonniers de guerre; confisquait les propriétés privées; elle allait jusqu'à bloquer des ports non fortifiés, des estuaires, d'immenses étendues de côtes appartenant à des pays neutres. Des procédés aussi odieux qu'injustifiés n'avaient d'autre but que de développer l'industrie et le commerce anglais sur les ruines du commerce et de l'industrie du reste de l'Europe. De tels agissements justifiaient contre elle l'usage des mêmes armes. Par conséquent, aussi longtemps que l'Angleterre ne renonçait pas à son attitude hostile, les Îles Britanniques étaient mises en état de blocus et il était décrété ce qui suit:

1º Tout commerce et toute correspondance avec les Îles Britanniques sont interdits.

2º En conséquence, les lettres ou paquets adressés ou en Angleterre ou à un Anglais, ou écrites en langue anglaise, n'auront pas cours aux postes et seront saisis.

3º Tout individu sujet de l'Angleterre, de quelque état et condition qu'il soit, qui sera trouvé dans les pays occupés par nos troupes ou par celles de nos alliés, sera fait prisonnier de guerre.

4º Tout magasin, toute marchandise, toute propriété de quelque nature qu'elle puisse être, appartenant à un sujet d'Angleterre, sera déclaré de bonne prise.

5º Le commerce des marchandises anglaises est défendu, et toute marchandise appartenant à l'Angleterre, ou provenant de ses fabriques ou de ses colonies, est déclarée de bonne prise.

6º La moitié du prix de la confiscation des marchandises et propriétés déclarées de bonne prise par les articles précédents, sera employée à indemniser les négociants des pertes qu'ils ont éprouvées par la prise des bâtiments de commerce qui ont été enlevés par des croisières anglaises.

7º Aucun bâtiment venant directement de l'Angleterre ou des colonies anglaises, ou y ayant été depuis la publication du présent décret, ne sera reçu dans aucun port.

8º Tout bâtiment qui, au moyen d'une fausse déclaration, contreviendra à la disposition ci-dessus, sera saisi, et le navire et la cargaison seront confisqués comme s'ils étaient propriété anglaise.

9º Notre tribunal des prises de Paris est chargé du jugement définitif de toutes les contestations qui pourront survenir dans notre empire ou dans les pays occupés par l'armée française, relativement à l'exécution du présent décret. Notre tribunal des prises de Milan sera chargé du jugement définitif des dites contestations qui pourront survenir dans l'étendue de notre royaume d'Italie.

10º Communication du présent décret sera donnée par notre Ministre des relations extérieures, aux Rois d'Espagne, de Naples, de Hollande, d'Étrurie et à nos autres alliés, dont les sujets sont victimes, comme les nôtres, de l'injustice et de la barbarie de la législation maritime anglaise.

Ces dispositions draconiennes visant l'Angleterre, atteignaient tous les pays neutres: les États-Unis furent touchés en première ligne. Ils faisaient à cette époque un commerce considérable avec l'Europe. Ils étaient les meilleurs clients de la Grande-Bretagne, à laquelle ils fournissaient des matières premières, coton, bois, sucre, tabac, etc., pour une centaine de millions. Tout ce trafic fut arrêté. Le cabinet de Washington en était réduit à se demander, encore une fois, de quel côté il avait le plus d'intérêt à se ranger, en vue d'un traitement moins rigoureux: les ordres en conseils émis par Georges III lésaient-ils davantage les intérêts américains que les mesures éditées par le Décret de Berlin? Question complexe, difficile à résoudre, qui allait exercer une influence considérable sur l'avenir de l'Union, mettre de nouveau en présence les deux partis qui se disputaient la direction des affaires et déterminer, enfin, la position à prendre dans les grandes alternatives de la politique mondiale.

En attendant, Monroe, mis en présence de Lord Holland, pendant la maladie de Fox, se vit dans l'obligation, d'ailleurs assez douce, de ne pas tenir compte, d'une façon absolue, des instructions de Jefferson. La question de la presse des matelots fut traitée à moitié; on en reconnut le mal fondé sans en restreindre l'exercice; plus d'indemnité demandée pour les pertes éprouvées par le commerce américain en 1805; et, en ce qui concernait les affaires qu'on appelait le commerce des colonies, l'obligation d'une taxe qu'un gouvernement indépendant ne pouvait vraiment pas accepter. Monroe se montra donc plus conciliant que le Secrétaire d'État et le Président dont il dépendait. Il accepta les conditions anglaises et, ce qui pourrait paraître inadmissible, il s'inclina devant une exigence vraiment exorbitante et qui concernait le décret de Berlin. La nouvelle venait d'en arriver en Angleterre où l'on en saisit immédiatement toute la portée. Les négociateurs anglais firent comprendre aux négociateurs américains que ceux-ci devaient s'engager à ne pas reconnaître le terrible décret,--sans quoi, Sa Majesté Georges III ne se considérait pas comme lié par les signatures apposées au bas du traité.

Il est évident que jamais traité ne fut signé dans des conditions aussi contradictoires; il n'aurait pu être plus sévère, s'il avait mis fin à une guerre malheureuse,--d'autant plus, qu'immédiatement après la signature de ce traité, avant même que le gouvernement des États-Unis ait pu en prendre connaissance, un ordre en conseil déclara que les Ministres anglais n'attendraient pas que l'Amérique se fût prononcée à l'égard du Décret de Berlin, pour empêcher ses vaisseaux de naviguer d'un port européen à un autre. C'était un coup désastreux pour le commerce des neutres,--c'était, avant tout, une injustice, car, avant de prendre des représailles, il aurait fallu connaître l'attitude du gouvernement qu'on allait punir. La moindre critique qu'on pouvait faire d'une pareille façon d'agir, permettait d'affirmer que le cabinet anglais prenait le Décret de Berlin non pas pour la cause effective lui inspirant un ordre en conseil si arbitraire, mais pour un simple prétexte lui permettant d'aller plus loin que Pitt lui-même, dans sa politique intransigeante à l'égard des États-Unis. Comparée à ce tour de passe-passe, la mesure coercitive prise par Napoléon, pouvait paraître pleine de loyauté et de grandeur.

Cependant, les nouvelles ne parvenaient pas vite alors d'un continent à un autre. Les Américains attendaient encore, de la part des Anglais, un traité acceptable, accordant certaines concessions, quand leur arriva l'annonce du Décret de Berlin. La surprise fut désagréable. C'est donc du côté de la France que leur commerce se trouvait paralysé! Ainsi, après avoir lésé les États-Unis par son attitude soudain hostile à l'égard de l'achat de la Floride, l'Empereur n'hésitait pas à porter ce coup décisif aux affaires commerciales. N'y avait-il pas un rapport mystérieux qu'on devinait sans pouvoir le préciser, entre ce brusque revirement qui se présentait favorable à l'Espagne et agressif pour l'Amérique? À distance et sans connaître le détail des négociations qui se poursuivaient avec le cabinet Saint-James, il paraissait opportun d'améliorer les relations avec l'Angleterre et il était urgent d'être en possession du traité signé à Londres par Monroe et Pinckney.

Mais en mars 1807, quand Madison fut mis, par Erskine, au courant des termes de ce traité, sa désillusion fut grande. La clause restrictive, surtout, relative au Décret de Berlin, provoqua son mécontentement et il fit remarquer à Erskine que, dussent même tous les articles être satisfaisants, la note complémentaire en empêcherait la ratification. En tous cas, aucune des conditions stipulées par Jefferson n'avait reçu satisfaction. Et Jefferson furieux refusa même de soumettre le traité au Sénat. Ce refus fut interprété, de façons diverses, par ses amis et ses adversaires; il contenait le germe de dissentiments intérieurs qui risquaient de mettre de nouveau en présence républicains et fédéralistes, au gré de leur haine ou de leur sympathie pour l'Angleterre.

Sur ces entrefaites et, sans doute, inspiré par les événements qui se passaient en Angleterre et entre l'Angleterre et l'Amérique, Napoléon avait modifié ses dispositions à l'égard de la Floride et des possibilités qui auraient pu faciliter un arrangement entre les cabinets de Madrid et de Washington. Dès 1806, il avait fait comprendre à Turreau qu'il ne verrait pas d'un bon oeil les États-Unis, auxquels la France témoignait toujours beaucoup d'intérêt, ni l'Espagne qui lui tenait à coeur,--faire revivre en Amérique des querelles qui commençaient à s'assoupir en Europe[50]. Il prêcha la paix, recommandant à son ministre à Washington d'entretenir les tendances conciliatrices que les incidents de la dernière campagne avaient fait naître. L'Empereur, en un mot, absorbé par les affaires importantes concernant son empire, ne pouvait plus jouer le rôle de médiateur, mais considérerait comme une preuve d'amitié à son égard tout ce que les États-Unis et l'Espagne tenteraient en vue d'une réconciliation. De ce fait, toutes les espérances que nourrissait Jefferson et dont on lui avait pour ainsi dire promis la réalisation, en ce qui concernait la cession de la Floride tant convoitée, s'évanouissaient. L'horizon politique s'assombrissait en Europe.

[Note 50: Talleyrand à Turreau, 31 juillet 1806 (_Arch. des Aff. Étrangères_)]

En janvier 1807, Lord Howick avait signé l'ordre en conseil qui, sous prétexte de répondre au Décret de Berlin, défendait aux neutres de naviguer d'une côte à une autre. Ainsi, un navire marchand américain pouvait parfaitement aller à Bordeaux; mais si, dans ce port, le marché ne lui semblait pas favorable et qu'il voulût repartir pour Amsterdam ou un port de la Méditerranée, par exemple, il devenait de bonne prise. Les Tories, représentés par Spencer Perceval, estimaient que cette mesure restrictive était insuffisante et que, pour protéger le commerce anglais menacé par les dispositions prises par l'ennemi héréditaire, il fallait empêcher tout produit des colonies d'entrer en France et en Espagne avant d'avoir passé par l'Angleterre pour y acquitter un droit de douane. Il fallait, enfin, faire comprendre qu'on considérait les États-Unis comme ennemis puisque le Président Jefferson s'était soumis sans protestation au blocus décrété par Napoléon. La neutralité qu'il semblait vouloir accepter, était-elle hostile ou bienveillante? En tout cas, la Grande-Bretagne était en droit d'attendre de tout gouvernement neutre une attitude aussi nettement impartiale que celle que ce gouvernement aurait prise à l'égard de son ennemi. De là, il n'y avait qu'un pas à franchir pour justifier les mesures les plus agressives à l'adresse du commerce américain, parce que le gouvernement de Washington n'avait pas protesté assez énergiquement contre le blocus institué par Napoléon, ce qui lui valait, de la part de ce dernier, un traitement de faveur.

Ceci ressemblait étrangement à une politique de représailles. Mais dans le texte définitif de l'ordre qui finit par être approuvé en Conseil, Spencer Perceval passa intentionnellement sous silence toute allusion qui pourrait faire croire à une doctrine de représailles fortement critiqué par Lord Bathurst. Aucun pays neutre ne fut plus accusé de s'être incliné devant le Décret de Berlin; mais on fit ressortir le peu d'effet produit par l'ordre en conseil émis par Lord Howick et la nécessité dans laquelle se trouvait Sa Majesté «en de telles circonstances, de prendre des mesures plus efficaces pour revendiquer et faire respecter ses droits». Et sans autre explication, Perceval ordonna que tout le commerce américain, excepté celui avec la Suède et les Indes occidentales, devait passer par un port anglais pour y prendre une licence anglaise. Cette obligation tyrannique, arbitraire, formulée dans un style peu clair, était formellement imposée par l'ordre en conseil émis le 11 novembre 1807; il était, de plus, non seulement entendu que tout commerce de l'Amérique avec les ennemis de l'Angleterre payerait tribut à cette dernière, mais que les produits coloniaux, dans le but d'augmenter leur prix, payeraient une taxe au Trésor britannique, tandis que l'entrée du coton était prohibée pour la France. En un mot, le commerce américain était devenu le commerce anglais.

Quelle nation, se prétendant libre, pouvait s'incliner devant des prétentions aussi exorbitantes? L'Angleterre cherchait simplement à annuler une conséquence de la guerre de l'indépendance. Malgré les tendances pacifiques de Jefferson, les Américains et même les Anglais libéraux comprenaient qu'une guerre était en perspective.

Le message annuel fut débité sur un ton impartial, en ce qui concernait les relations internationales, de sorte que personne ne put dire s'il penchait vers la guerre ou vers la paix. Cependant, des mesures furent prises en vue d'une éventualité de guerre. On demanda des crédits pour mettre la flotte en état. En décembre 1807, le Congrès vota une somme de un million huit cent cinquante mille dollars, dans la crainte d'une rupture avec l'Angleterre. C'était un geste un peu vague. Mais Gallatin lui-même, Secrétaire du Trésor, renonça un moment à la possibilité d'une théorie à la fois énergique et paisible et affirma qu'il n'y avait aucun inconvénient à augmenter la dette publique qui, en temps de paix, serait vite éteinte. Il défendit donc l'opinion de Jefferson qui préconisait la formation d'une flottille de canonnières et de frégates pour la défense des côtes menacées. L'opportunité de telles constructions fut discutée au Sénat et à la Chambre. On vota un million de dollars pour les fortifications.

Pendant que ces discussions parlementaires avaient lieu, les nouvelles officielles arrivèrent d'Europe, apprenant que, chacune de son côté, la France et l'Angleterre, avait encore augmenté la portée des mesures restrictives et vexatoires à l'égard du commerce des neutres. Le monde entier était ainsi mis en interdit par ces deux nations[51] et les vaisseaux américains, leurs cargaisons, leurs équipages, étaient à la merci de l'une ou de l'autre, dès qu'ils s'aventuraient hors des limites de leurs eaux respectives. Dans ces conditions, il était nécessaire de mettre à l'abri ces cargaisons et ces équipages--les marchandises et les hommes--en empêchant les vaisseaux de sortir des ports des États-Unis. Cette nécessité, plus ou moins impérieuse, devait aboutir à l'_Embargo_. Gallatin était d'avis de ne s'arrêter qu'à un embargo temporaire; il préférait une guerre à un embargo permanent, estimant qu'une pareille extrémité finirait par devenir préjudiciable aux intérêts privés des citoyens. Lorsque cet acte fut discuté à la Chambre et finalement voté, comme nous allons le voir, Randolph s'en fit l'ardent défenseur, quoique, en réalité, c'était s'incliner devant l'ultimatum de Napoléon, sans écarter la possibilité d'une guerre avec l'Angleterre. L'orateur le fit remarquer avec passion. Il jetait ainsi, de nouveau dans les débats, le cri d'alarme contre l'influence française, les Fédéralistes en prolongèrent les échos et, dans une discussion où il était ouvertement question des moyens de se défendre contre les prétentions de la Grande-Bretagne, passa, comme une menace, l'ombre redoutable de l'Empereur.

[Note 51: Jefferson au général J. Mason, _OEuvres_.]

En tous cas, Jefferson fidèle à ses principes pacifiques, tout en évitant la guerre, était parvenu, sans trop de difficultés, à faire accepter par le pays une mesure hostile de défense qui ne rompait pas la paix.

Si cette mesure était surtout dirigée contre l'Angleterre, elle était aussi de nature à intéresser la politique française. Napoléon continuait, en effet, à exécuter son plan de domination et d'assujétissement en étant décidé à en finir avec l'Espagne. En dehors même de la question des Florides, le destin de l'empire espagnol ne pouvait être indifférent aux États-Unis.

Après la paix de Tilsitt, Napoléon pouvait se considérer comme le maître de l'Europe. Excepté le Danemark et le Portugal, tous les pays dont les côtes s'étendent de Saint-Pétersbourg à Trieste, étaient contraints d'obéir à sa loi. S'il n'avait pu débarquer en Angleterre pour la réduire par les armes, sur son propre sol, il était bien près maintenant de lui interdire le marché du monde entier. Dès le mois de juillet 1807, il fit savoir au Portugal que ses ports devaient être fermés au commerce anglais à partir du 1er septembre, sous peine, pour le royaume, d'être occupé par une armée franco-espagnole. Le Prince royal de Danemark fut averti qu'il avait à choisir entre une guerre avec l'Angleterre ou une guerre avec la France. Le tour des États-Unis, qui restaient sur le qui-vive, allait sans doute bientôt venir aussi. La question n'avait pas encore été tranchée définitivement de savoir si les navires américains et leurs cargaisons devaient tomber sous le coup du Décret de Berlin ou, conformément au traité de 1800, en demeurer exempts. L'Empereur se décida pour la négative, n'admettant pas qu'il pût y avoir une exception en faveur de l'Amérique, ce dont Armstrong fut avisé par Champagny, le 7 octobre 1807, en même temps que le navire américain _Horizon_, échoué près de Morlaix, fut déféré au Conseil des prises. L'attitude de l'Empereur, à l'égard de l'Union, semblait incohérente. Elle était voulue. À la protestation formulée par le représentant américain, Napoléon fit répondre que, puisque les États-Unis reconnaissaient l'absurde blocus inauguré par l'Angleterre, il était de toute équité de se soumettre aussi au blocus imposé par la France. Évidemment, la France n'était pas plus bloquée par l'Angleterre que l'Angleterre par la France. À quel titre les Américains voulaient-ils se soustraire au contrôle des navires français? La France reconnaissait, certes, que ces mesures étaient injustes, illégales et contraires à toute souveraineté nationale; mais il était du devoir des nations de recourir à la force pour s'opposer à un état de choses qui les déshonorait en atteignant leur indépendance[52].

[Note 52: Napoléon à Champagny, 15 novembre 1807. _Correspondance_, XVI, 165.]

Il est évident que de tels arguments, même pour la défense d'un mauvais cas, étaient plus honorables que ceux mis en avant par Spencer Perceval et Georges Canning. L'Empereur pouvait, en effet, dire que le tort fait à l'Amérique n'était que la conséquence de l'injure qu'il voulait infliger à l'Angleterre. Le Décret de Berlin ne s'opposait nullement à l'introduction directe de produits américains en France: il s'opposait simplement à l'introduction des produits anglais ou à la réception de navires venant d'Angleterre. Mais l'expression de ce désir devait être considérée comme une loi à laquelle Napoléon prétendait soumettre toutes les nations. Il le fit comprendre dans une audience donnée au corps diplomatique, à Fontainebleau, en octobre 1807, et de laquelle Armstrong rendit compte à son gouvernement.

Napoléon comptait-il sur la coopération de l'Amérique pour anéantir l'Angleterre? Peut-être. En cherchant à dégager le lien mystérieux qui existait entre le Décret de Berlin et les négociations compliquées au sujet de la Floride, on pouvait comprendre pourquoi l'Empereur faisait tour à tour miroiter, devant les yeux de Jefferson, la proie tant désirée, pour la faire disparaître aussitôt. Dès que le cabinet de Washington semblait vouloir lui glisser entre les doigts, vite, la Floride était remise sur le tapis avec la possibilité d'en hâter l'acquisition. En faisant ressortir la régularité de ce jeu diplomatique, Armstrong ne se trompait pas. Cependant, l'heure n'avait pas encore sonné d'avoir recours aux États-Unis: il fallait, avant tout, en finir avec l'Espagne.

Charles IV avait eu une velléité de révolte contre la volonté de l'Empereur, au moment où la Prusse vint se joindre à la quatrième coalition. En octobre 1806, le Prince de la Paix avait fait approuver par le roi, une proclamation qui appelait les Espagnols aux armes. La bataille d'Iéna remit les choses au point et la monarchie espagnole à deux doigts de sa perte.

Pour se rendre maître de l'Espagne, Napoléon chargea Junot de s'emparer du Portugal, mais il fallait encore leurrer le Roi et le Prince de la Paix. Un projet de traité fut proposé à Izquierdo, d'après lequel le Portugal serait divisé en trois parties. La partie septentrionale, avec Oporto pour capitale, devait être donnée à la Reine d'Étrurie, à la place de la Toscane, désormais incorporée dans le royaume d'Italie. La partie méridionale pouvait être offerte au Prince de la Paix, en souveraineté indépendante. La partie centrale serait réservée par la France pour des arrangements ultérieurs. Un tel partage, quelque fantaisiste qu'il puisse paraître, pouvait encore se comprendre et se justifier; mais le dernier article du traité défie toutes les notions de la vraisemblance: Napoléon y promettait à Charles IV de le reconnaître comme Empereur de toutes les Amériques!