Chapter 1

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MÉMOIRES

POUR SERVIR A

L'HISTOIRE DE MON TEMPS

PAR

M. GUIZOT

TOME HUITIÈME

PARIS MICHEL LÉVY FRÈRES, LIBRAIRES ÉDITEURS RUE VIVIENNE, 2 BIS, ET BOULEVARD DES ITALIENS, 15 A LA LIBRAIRIE NOUVELLE.

1864

CHAPITRE XXXIV.

LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE.

(1840-1848.)

Le gouvernement libre est le but et le besoin des sociétés modernes.--La responsabilité du pouvoir est le principe essentiel du gouvernement libre.--Le gouvernement libre peut et doit avoir, selon les lieux et les temps, des formes différentes.--Exemples: l'Angleterre et la France, les États-Unis d'Amérique et la Suisse.--Le gouvernement parlementaire est l'une des formes du gouvernement libre.--La formation des partis politiques est l'une des conditions du gouvernement parlementaire.--Accomplissement de ces conditions par le cabinet du 29 octobre 1840.--Son homogénéité et son unité.--Les changements survenus dans sa composition ne les altèrent point.--Rapports de ses membres entre eux.--Ses rapports avec les Chambres.--Formation et action du parti conservateur.--De la corruption électorale et parlementaire.--De l'opposition parlementaire.--Séance du 26 janvier 1844 à la Chambre des députés.--Rapports du cabinet et mes rapports personnels avec le roi Louis-Philippe.--De la maxime: «Le roi règne et ne gouverne pas.»--Caractères du gouvernement parlementaire pendant la durée du cabinet du 29 octobre 1840.

Un grand bruit s'est fait et se fait encore autour de ces mots, «le gouvernement parlementaire.» La question ainsi posée est plus grande que le bruit qu'elle soulève. Il s'agit de bien autre chose et de bien plus que de ce qu'on appelle le gouvernement parlementaire. Ce que la France cherche depuis 1789, à travers toutes les vicissitudes de ses dispositions et de ses destinées, ce que l'Europe appelle de ses voeux confus mais obstinés, c'est le gouvernement libre. La liberté politique, c'est-à-dire l'intervention et le contrôle efficace des peuples dans leur gouvernement, c'est là le besoin et le travail, bruyant ou latent, de l'état social qui, depuis dix-neuf siècles, sous l'influence de la religion chrétienne et par le cours naturel de la civilisation moderne, s'est développé chez les nations européennes, et qui prévaut partout où elles portent leur esprit avec leur empire. Parlementaire ou non, le gouvernement est-il un gouvernement libre ou en train de le devenir? Là est la question.

La liberté politique a, selon les lieux et les temps, des formes et des mesures très-diverses. Elle a pourtant des conditions essentielles et vitales, qui varient aussi selon les lieux et les temps, mais sans lesquelles les peuples ne croiraient pas la posséder et ne la posséderaient réellement pas. La liberté politique peut exister, elle a existé très-inégalement distribuée entre les diverses classes de citoyens. Elle a existé entourée d'esclaves. Elle n'aurait pas existé, aux yeux de la Grèce et de Rome, sans l'élection temporaire de tous les pouvoirs publics et sans les luttes républicaines de l'_Agora_ et du _Forum_. C'étaient là, dans l'antiquité païenne, les formes et les conditions nécessaires du gouvernement libre. Chez les peuples modernes et chrétiens, cet état des esprits et des faits s'est grandement modifié: d'une part, les conditions du gouvernement libre sont devenues plus nombreuses, plus élevées et plus compliquées; d'autre part, ses formes ont été plus variées. L'action des assemblées représentatives, la libre discussion des affaires publiques au dedans et au dehors de leur enceinte, la liberté électorale, la liberté religieuse, la liberté de la presse, la liberté du travail, l'égalité civile, l'indépendance judiciaire, telles sont aujourd'hui les impérieuses conditions du gouvernement libre. Et en même temps la diversité des faits sociaux, intérieurs ou extérieurs, a suscité ou même imposé au gouvernement libre, dans les divers États, des formes très diverses; la république n'est plus sa seule forme naturelle, ni la seule bonne, ni la seule possible; il admet, il exige, dans certains cas, celle de la monarchie.

Deux grands États, l'Angleterre et les États-Unis d'Amérique, donnent de nos jours au monde le spectacle de ce fait nouveau dans le monde, le gouvernement libre établi et ses conditions accomplies sous des formes et par des institutions profondément différentes. Toutes les libertés que je viens de nommer, et qui constituent désormais la liberté politique, existent et se déploient avec une égale énergie dans l'un et l'autre de ces deux pays. Dans l'un, elles ont entouré le berceau et elles défendent la vie de la république. Dans l'autre, elles sont nées et elles prospèrent sous l'égide de la monarchie.

Il y a, de temps en temps, des prophètes qui prédisent aux États-Unis d'Amérique la ruine de la république sous les coups d'abord de l'anarchie, puis de la dictature, et à l'Angleterre la chute de la monarchie constitutionnelle devant le progrès des libertés démocratiques. Je ne méconnais pas les périls qui suscitent de telles prédictions; mais je ne sais pas lire de si loin dans l'avenir, et en attendant qu'il les justifie ou qu'il les démente, je vois la monarchie anglaise et la république américaine surmontant les plus rudes épreuves, l'une la contagion des révolutions et la guerre étrangère, l'autre les tentatives de dislocation intérieure et la guerre civile. Je prends donc confiance dans la salutaire puissance du gouvernement libre sous les formes les plus diverses, et j'apprends à reconnaître la convenance, je dis plus, la nécessité de ces formes diverses pour que le gouvernement libre s'étende et se fonde en s'adaptant à la diversité des lieux, des situations, des histoires, des idées et des moeurs.

Les petits États offrent, en ceci, les mêmes exemples que les grands. Le gouvernement libre, avec toutes ses conditions actuelles, existe en Hollande et en Belgique, comme en Angleterre, sous la forme monarchique, et il se développe en Suisse, à travers de tristes déviations, sous la forme républicaine. En présence de ces faits, il n'y a que des esprits étroits et superficiels, ou passionnés jusqu'à l'aveuglement, qui puissent méconnaître que la liberté politique n'est point inhérente à une forme exclusive de gouvernement, et que, dans le monde chrétien, elle est devenue à la fois plus exigeante et plus pure dans ses aspirations, plus large et plus flexible dans ses applications qu'elle ne l'était dans l'antiquité.

Mais si le gouvernement libre admet la variété des formes, il n'en admet pas la confusion. S'il peut recevoir des organisations différentes, c'est par des moyens différents que, dans ses différentes organisations, il atteint son but, qui est toujours le même: la liberté et la durée au sein de la liberté. Or, de toutes les conditions du gouvernement libre, la première et la plus impérieuse, c'est que la responsabilité, une responsabilité vraie et sérieuse, s'attache à l'exercice du pouvoir. Si le pouvoir n'est pas responsable, la liberté n'est pas garantie.

C'est surtout en ce qui touche à la responsabilité du pouvoir que la diversité des formes du gouvernement libre impose l'emploi des moyens les plus divers. Je consulte l'expérience; j'interroge de nouveau les deux grands exemples que je viens de citer. Dans la république des États-Unis d'Amérique, la responsabilité du pouvoir réside dans l'élection du président, dans la courte durée de sa mission, dans la complète séparation de son autorité et de celle des corps représentatifs placés à côté de lui. Évidemment de tels moyens ne sauraient s'appliquer à la monarchie. La monarchie constitutionnelle d'Angleterre en a trouvé et pratiqué d'autres: elle a posé en principe que le roi ne peut mal faire, et elle a fait peser sur ses conseillers toute la responsabilité de son gouvernement. Je n'entre pas dans la discussion et la comparaison de ces deux diverses formes de gouvernement libre et des divers systèmes de responsabilité qui leur sont propres; je constate des faits. La monarchie anglaise et la république américaine sont deux gouvernements bien réellement libres et qui satisfont à toutes les exigences actuelles de la liberté politique. Dans ces deux gouvernements, c'est par des moyens très-différents que s'établit et s'exerce la responsabilité du pouvoir, cette garantie nécessaire de la liberté politique. Quoique très-différents, ces moyens, mis à l'épreuve, se sont montrés également efficaces: dans l'un et l'autre de ces deux États, la responsabilité du pouvoir est réelle et les libertés publiques sont garanties.

Je touche à la question qui fait, parmi nous, tant de bruit. Les principes et les procédés sur lesquels repose, dans la monarchie anglaise, la responsabilité du pouvoir constituent-ils ce qu'on appelle le gouvernement parlementaire? Ce gouvernement est-il la conséquence naturelle de la monarchie constitutionnelle et la garantie efficace, sous cette monarchie, de la liberté politique?

Je déteste les assertions vagues et les conclusions précipitées. Avant d'exprimer, sur les mérites et les défauts du gouvernement parlementaire, toute ma pensée, j'ai à coeur de le montrer à l'oeuvre tel que je l'ai vu et compris quand j'ai été appelé à le pratiquer.

J'insiste d'abord sur un fait souvent oublié et qu'on ne saurait oublier sans méconnaître la nature et les exigences du gouvernement libre. Une des premières libertés qui prennent place dans un tel gouvernement, c'est celle de ses propres agents, la libre et volontaire action des hommes qui en exercent les grandes fonctions et en dirigent les ressorts. Le pouvoir absolu peut ne vouloir, dans ses serviteurs, que des instruments dociles, capables d'exécuter ses volontés qui sont leur loi. Mais dans un régime de liberté, quand la publicité et la discussion sont partout, quand la responsabilité accompagne partout le pouvoir, on ne l'exerce pas bien, on ne le sert pas bien si on n'agit pas selon sa propre pensée et sa propre volonté. Dès que l'action porte sur autre chose que sur des faits matériels et des travaux légalement prescrits, le gouvernement libre fait, aux hommes qui y prennent part, l'honneur d'avoir besoin que leur concours soit libre. En présence de la liberté nationale, il y a un degré de conviction, et je dirai de passion personnelle, qui est indispensable aux acteurs dans l'arène politique pour leur force et leur succès: «Ce ne sont pas des agents qu'il me faut, disait M. Casimir Périer au milieu de son ardente lutte contre l'émeute et l'anarchie, ce sont des complices.»

De là proviennent dans les gouvernements libres, monarchiques ou républicains, la nécessité et la formation naturelle des partis politiques. Qu'elle naisse de la similitude des intérêts, ou de celle des idées, ou de celle des passions, ou de ces divers motifs réunis, l'association libre est, dans de tels gouvernements, la condition de l'action politique régulière et efficace. Sans l'influence permanente de l'association libre, tout esprit d'ensemble et de suite disparaîtrait sous les souffles violents et variables de la liberté. Telle est, dans les gouvernements libres, la nécessité des partis politiques, qu'une fois formés ils s'y maintiennent et s'y perpétuent en dépit des transformations que leur font subir les changements qu'amènent les siècles dans l'état de la société et des esprits. Nés en Angleterre au XVIIe siècle, au milieu des crises de la liberté politique, et appelés tour à tour à la pratiquer, les Whigs et les Torys, bien que profondément modifiés aujourd'hui, se reproduisent sous les noms de conservateurs et de libéraux, et président encore aux destinées de leur patrie. Et aux États-Unis d'Amérique, à travers les secousses violentes qui les agitent, deux observateurs aussi sagaces qu'indépendants, M. Auguste Laugel et M. Ernest Duvergier de Hauranne, ont reconnu sans peine, dans les partis américains de nos jours, les successeurs des fédéralistes et des démocrates qui se ralliaient, il y a trois quarts de siècle, sous les noms de Washington et de Jefferson[1]. Les nécessités substantielles survivent aux innovations les plus puissantes, et les sociétés changent à la fois plus et moins qu'elles n'en ont l'air.

[Note 1: _Les États-Unis pendant la guerre_ (1861-1865), par Auguste Laugel, chap. V, pag. 82-101.--_Huit mois en Amérique_, Par Ernest Duvergier de Hauranne, t. II, pag. 22-27; pag. 488-496.]

Ce n'est pas dans le premier feu des grandes révolutions libérales que se forment les partis politiques destinés à devenir les éléments actifs des gouvernements libres. Ils appartiennent à l'époque d'organisation des révolutions accomplies, non à l'époque de bouleversement où elles s'accomplissent. Ce fut à partir de 1814, à l'avènement pratique et continu de la liberté, que les partis politiques entrèrent en scène parmi nous, comme les acteurs naturels et nécessaires du drame qui s'ouvrait. Ils s'organisèrent et se développèrent pendant la Restauration, quoique toujours embarrassés et souvent dénaturés par l'élément révolutionnaire et conspirateur qui jetait le mensonge et le trouble dans leurs luttes constitutionnelles. La Révolution de 1830 éleva et agrandit le rôle des partis politiques comme la force du gouvernement libre, mais en laissant subsister les périls et les embarras révolutionnaires de leur situation. Lorsque le cabinet du 29 octobre 1840 se forma, je ne me rendais pas, des exigences et des effets naturels du gouvernement libre quant à la formation et à l'action des partis politiques, un compte aussi complet et aussi net que je le fais en ce moment; mais je voulais le gouvernement libre, et j'avais, par instinct autant que par réflexion, un sentiment profond de ses conditions essentielles en présence des faits, soit généraux, soit personnels, qui caractérisaient notre situation. Je connaissais bien le roi Louis-Philippe et les deux Chambres associées à son gouvernement. Un cabinet homogène, composé d'hommes pénétrés, quant à la politique intérieure et extérieure, des mêmes idées, et capables, par leur union, de rallier dans les Chambres une majorité dévouée à ces idées et d'établir, entre le roi et cette majorité, un accord vrai et permanent, c'était là le premier problème à résoudre et le premier but à atteindre. Le cabinet qui se forma avait de quoi satisfaire à cette nécessité fondamentale. Les ministres de l'intérieur, des finances et de l'instruction publique, M. Duchâtel, M. Humann et M. Villemain, avaient, sur les conditions de notre gouvernement et sur la politique conservatrice, libérale et pacifique qui convenait à notre patrie, les mêmes convictions que moi. J'avais entre les mains les affaires étrangères. J'étais sûr que, dans ces quatre départements, les mêmes principes, les mêmes tendances, les mêmes influences générales prévaudraient. J'avais trop pratiqué le maréchal Soult pour ne pas pressentir les embarras que sa présence et sa présidence dans le cabinet pouvaient entraîner; mais dans la crise que la question d'Égypte avait suscitée entre la politique de la guerre et celle de la paix, l'importance de ce grand nom militaire était plus que jamais incontestable; et j'avais lieu de penser que le maréchal sentait aussi mon importance, et qu'il compterait soigneusement avec moi. C'était lui qui avait contresigné ma nomination comme ambassadeur en Angleterre, et le 6 mars 1840 je lui avais écrit de Londres, pour lui exprimer mes regrets de la chute de son ministère de 1839; il s'était empressé de me répondre le 11 mars suivant:

«Monsieur l'ambassadeur,

«J'attachais trop de prix aux rapports qui s'étaient établis entre vous et moi dans le poste éminent où la confiance du roi vous a appelé, pour que leur cessation ne m'ait pas fait éprouver des regrets. Aussi j'ai été très-touché de ceux que vous avez eu la bonté de me témoigner par la lettre que vous m'avez fait l'honneur de m'écrire le 6 de ce mois, et je mets de l'empressement à vous en remercier.

«Je vous remercie aussi d'avoir bien voulu vous charger d'entretenir les souvenirs que j'ai eu occasion de laisser en Angleterre. J'en suis trop honoré, même dans l'intérêt de notre chère France, pour que je n'attache pas le plus grand prix à les cultiver, et ce soin ne pouvait être confié à de plus dignes mains. Vous le savez, Monsieur, pendant la dernière période que j'ai passée aux affaires, ma constante préoccupation a été de resserrer les liens d'amitié qui unissent les deux pays. C'était, pour moi, l'acquit d'un devoir envers la France et l'expression de ma reconnaissance de l'accueil que j'avais reçu du peuple anglais. A ce sujet, vous exprimerez les sentiments qui m'animent toutes les fois que vous aurez occasion de rappeler cette époque et, depuis, le but que je m'étais proposé.

«Je désire bien que quelquefois vous puissiez disposer de vos moments de loisir pour me donner de vos nouvelles, ainsi que des succès que, je n'en doute pas, vous obtiendrez; personne, je vous l'assure avec sincérité, n'y attache un plus grand prix.

«J'ai l'honneur de vous renouveler, Monsieur l'ambassadeur, les assurances de ma haute considération et de mon amitié.

«Maréchal DUC DE DALMATIE.»

Un homme si attentif, de loin et par avance, à rester avec moi en bons rapports, ne pouvait manquer d'en prendre de près le même soin. Dans les préliminaires de la formation du cabinet du 29 octobre 1840, le maréchal Soult se montra facile; il admit sans la moindre objection toutes mes propositions politiques et personnelles. M. Teste, comme ministre des travaux publics, fut le seul choix qui vînt de lui et qu'il réclamât avec instance: «J'ai besoin, disait-il, de quelqu'un qui parle pour moi et qui discute mon budget.» Les trois autres membres du cabinet, M. Martin du Nord, M. Cunin-Gridaine et l'amiral Duperré, appartenaient à la majorité qui, depuis M. Casimir Périer, avait constamment soutenu le gouvernement, le cabinet de M. Molé comme celui du 11 octobre 1832 et celui du 12 avril 1839; ils ne manquaient pas de crédit dans les Chambres, et je ne pouvais redouter, dans le cabinet nouveau, ni leur dissidence, ni leur prépondérance. Au sein même du cabinet, l'homogénéité politique était donc assurée, et au dehors son efficacité pour établir, entre la couronne et les Chambres, l'harmonie constitutionnelle, pouvait être légitimement espérée.

Je ne pouvais douter que le roi n'eût à coeur de seconder le cabinet qu'il venait d'appeler. Il avait fait, en se refusant aux tendances belliqueuses du cabinet précédent, un acte de puissance royale parfaitement constitutionnel et légal en soi, mais dans lequel il avait besoin d'être énergiquement soutenu par les nouveaux conseillers qui approuvaient sa résolution et qui en acceptaient, devant les Chambres immédiatement convoquées, toute la responsabilité. Dans une situation si grave pour la royauté, le souvenir des déplaisirs qu'avait causés naguère au roi la coalition contre M. Molé, et les velléités d'exigence ou de susceptibilité royale disparaissaient complétement. Le cabinet pouvait compter sur la libre adhésion et le sincère appui du roi comme sur sa propre homogénéité.

Il avait lieu de croire aussi que l'appui des Chambres ne lui manquerait pas. Comme le pays, comme les divers conseillers de la couronne, comme le roi lui-même, elles avaient attaché à la question d'Égypte une importance fort exagérée, et elles avaient conçu, de la force de Méhémet-Ali, une idée encore plus exagérée et plus fausse. Quand les événements eurent mis en lumière cette double erreur, la prudence se réveilla dans les Chambres comme à la cour, partout où avait manqué la prévoyance. Non-seulement les partisans anciens et éprouvés de notre politique, mais les hommes les plus considérables du tiers-parti, M. Dupin, M. Passy, M. Dufaure se montrèrent disposés à soutenir le cabinet dans son effort pour tirer le pays et le roi du mauvais pas où ils étaient engagés. Avant même que la session s'ouvrît, il fut aisé de pressentir que les mêmes inquiétudes, les mêmes instincts de responsabilité pressante qui assuraient au cabinet l'appui du roi lui donneraient, dans les Chambres, la majorité.

Mais la prudence qui vient après le péril est une vertu triste, et j'avais une autre ambition que celle de tirer mon pays d'un mauvais pas. Plus j'ai avancé dans la vie publique, dans ses jours d'épreuve ou de succès, plus la fondation du gouvernement libre est devenue ma première et constante pensée. Non-seulement je le crois le plus juste et le meilleur; mais quels que soient sa difficulté intrinsèque et les obstacles extérieurs qu'il rencontre, je le crois, pour nous et notre temps, à la fois nécessaire et possible, car il est, d'une part, le but suprême de nos aspirations intellectuelles, et d'autre part c'est le seul régime au sein duquel nous puissions trouver à la fois la sécurité des intérêts individuels et l'énergie de la vie sociale, ces deux puissants besoins des peuples qui ne sont pas tombés en décadence. Je ne me dissimulais pas que la France gardait, des derniers incidents diplomatiques et militaires de la question égyptienne, une impression amère, et que le cabinet portait en naissant le poids des fautes dont il était chargé d'arrêter les suites. C'était uniquement dans la complète publicité et la discussion approfondie des faits, c'est-à-dire dans la franche et forte pratique du gouvernement libre, que je voyais, pour nous, une arme efficace contre le péril de cette situation, et le moyen de relever la bonne politique à son juste rang, malgré le fardeau qu'elle avait à soulever.

Les faits justifièrent mon espérance: ce fut par l'étendue, la gravité, l'ardeur, la sincérité des débats sur la question égyptienne et sur sa solution par la convention du 13 juillet 1841, que le cabinet du 29 octobre 1840 surmonta les difficultés de sa situation à son origine et prépara son avenir[2]. Mais en même temps que je reconnaissais, dans ces premiers résultats, la salutaire puissance du gouvernement libre, je ne me dissimulais pas combien ils étaient insuffisants et précaires, et je sentais mieux chaque jour la nécessité de satisfaire de plus en plus aux conditions essentielles de ce gouvernement pour en recueillir les fruits. L'homogénéité intérieure du cabinet et de ses principaux agents; l'organisation de la majorité qui le soutenait en un vrai parti politique uni dans certains principes généraux et capable de persévérance et de conséquence à travers les questions et les situations diverses; l'intimité et l'action harmonique de la couronne et des Chambres par l'entremise et sous la responsabilité du ministère chargé de leurs rapports: c'étaient là évidemment les premières de ces conditions, les seules qui pussent assurer au pouvoir, en présence de la liberté, la considération et la force dont il avait besoin pour suffire à sa mission. De 1840 à 1848, le cabinet n'a pas cessé de poursuivre ce triple but.

[Note 2: J'ai retracé dans ces _Mémoires_ (t. VI, pag. 1-16, 37-129, le caractère, la marche et l'issue de ces débats.)]