Chapter 25

Pendant notre première session, du 5 novembre 1840 au 25 juin 1841, la situation du cabinet dans les Chambres fut très-animée et très-laborieuse, mais au fond peu périlleuse. D'importants alliés nous venaient de rangs divers, et nos adversaires mêmes, peu jaloux d'avoir à nous succéder, ne tentaient pas sérieusement de nous renverser. Entre la paix ou la guerre, la crise était forte et la responsabilité pesante; soit conviction, soit prudence, on nous en laissait volontiers le fardeau. Dans les grandes questions de la politique extérieure, MM. de Lamartine, Dufaure et Passy nous apportèrent leur appui; les questions embarrassantes de la politique intérieure ne furent pas soulevées. Nous mîmes à profit ces dispositions tolérantes pour traiter et résoudre d'autres questions plus sociales que politiques et peu orageuses, quoique très-difficiles. Pendant la courte durée du cabinet du 12 mai 1839, deux de ses membres, MM. Cunin-Gridaine et Dufaure, avaient présenté aux Chambres deux projets de loi d'une incontestable opportunité, l'un sur le travail des enfants dans les manufactures, l'autre sur l'expropriation pour cause d'utilité publique. Le cabinet de M. Thiers en avait accepté l'héritage; mais plus passager encore, il avait laissé ces questions au point où il les avait trouvées. D'accord avec nous, MM. Renouard et Dufaure demandèrent à la Chambre des députés, le 16 novembre 1840 et le 4 janvier 1841, la reprise des deux projets de loi; nous en approuvions pleinement la pensée et nous prîmes une part assidue à la discussion. Elle fut longue et approfondie; toutes les objections des manufacturiers au premier projet, toutes les difficultés que trouvaient les jurisconsultes dans le second furent produites et débattues; les questions furent traitées sous leurs diverses faces, sans aucune complication de dissentiments politiques, dans la seule vue du bien social, et le débat aboutit à deux lois essentiellement pratiques, promulguées, l'une le 22 mars, l'autre le 5 mai 1841. On a repris et on reprendra encore plus d'une fois la question du travail des enfants dans les manufactures; il y a là des intérêts moraux et des intérêts matériels, des droits de liberté et des droits d'autorité difficiles à concilier, et dont la conciliation doit varier selon la diversité et la mobilité des faits industriels; mais on n'a pas délaissé, on ne délaissera pas les principes posés dans la loi du 22 mars 1841; on ne sortira pas des voies où elle a fait entrer la puissance publique; elle a franchement accepté le problème d'économie politique et de morale posé par la condition des enfants dans les manufactures, et elle l'a résolu selon le bon sens et l'humanité. Quant à la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, elle a disparu. On connaît le régime qui lui a succédé. Je n'hésite pas à affirmer qu'elle reparaîtra. En administration comme en politique, la dictature n'a qu'un temps, et la propriété se passe encore moins de garanties que la liberté.

Nous ne nous bornâmes pas à vider ainsi les questions que nous avaient léguées les cabinets précédents; nous portâmes en même temps devant les Chambres les questions nouvelles que provoquait l'intérêt public. M. Humann, qui ne s'était pas résigné sans peine à l'entreprise des fortifications de Paris et à ses charges, n'en fut pas moins empressé à proposer, le 18 janvier 1841, à la Chambre des députés, selon le voeu du roi et du cabinet, un grand ensemble de travaux extraordinaires pour les divers services des ponts et chaussées, de la guerre et de la marine: «Depuis dix ans, dit-il en présentant le projet de loi, le gouvernement est entré chaque jour plus avant dans cette carrière d'utiles entreprises. De 1830 à 1832, au milieu des plus graves embarras, environ 20 millions furent affectés annuellement à des travaux extraordinaires. De 1833 à 1836, ce genre de dépense a été porté en moyenne à 30 millions par année. De 1837 à 1840, le même service a obtenu une dotation moyenne de 50 millions. Elle dépassera 60 millions en 1840, et le projet de loi que nous vous apportons a pour but de l'élever à 75 millions pendant six années consécutives, à partir de 1842.» M. Humann affectait à ce service une somme de 450 millions à recueillir par la voie de l'emprunt; et peu après la promulgation du projet de loi adopté par les deux Chambres à de fortes majorités, un premier emprunt de 150 millions, en rentes 3 p. 100, fut souscrit au taux de 78 fr. 52 c. 1/2. La mesure administrative et l'opération financière étaient à la fois larges et contenues dans de prudentes limites, secondant ainsi le développement de la prospérité publique sans peser lourdement et précipitamment sur le trésor.

Dans la session suivante, du 27 décembre 1841 au 11 juin 1842, le cabinet entreprit et accomplit une oeuvre bien plus considérable et plus difficile. Depuis plusieurs années la question des chemins de fer préoccupait fortement le gouvernement et le public; l'un et l'autre hésitaient, tâtonnaient, et quant à la détermination des principales lignes à construire, et quant au système à adopter pour leur construction. Des deux systèmes en présence, la construction par l'État et aux frais de l'État, ou la construction par des compagnies industrielles à qui serait faite la concession des chemins, le cabinet de M. Molé avait, en 1837 et 1838, adopté le premier et proposé l'exécution, par l'État, de quatre grandes lignes; mais ses projets de loi et le principe sur lequel ils reposaient avaient été rejetés à une forte majorité. Un pas fut fait en 1840, sous le ministère de M. Thiers; quelques chemins de fer, et dans le nombre deux importants, celui de Paris à Rouen et celui de Paris à Orléans furent votés; mais la question générale, la question de la détermination des grandes lignes à construire et du mode de construction pour toute la France subsistait toujours; sur ces deux points fondamentaux, les esprits et les mesures restaient encore en suspens. Nous résolûmes de mettre fin à cette incertitude, et le 7 février 1842 nous présentâmes à la Chambre des députés un projet de loi qui ordonnait la construction d'un réseau général de chemins de fer formé par les six grandes lignes de Paris à la frontière de Belgique, de Paris au littoral de la Manche, de Paris à Strasbourg, de Paris à Marseille et à Cette, de Paris à Nantes et de Paris à Bordeaux. L'exécution de ces lignes devait avoir lieu par le concours de l'État, des départements et des communes intéressées et de l'industrie privée, dans des proportions déterminées par le projet et qui mettaient les deux tiers des indemnités de terrain à la charge des départements et des communes, le tiers restant de ces indemnités, les terrassements et les ouvrages d'art à la charge de l'État, la voie de fer, le matériel et les frais d'exploitation et d'entretien à la charge des compagnies à qui serait faite la concession. A travers beaucoup de difficultés et d'objections spéciales, ce projet et son principe général furent reçus avec une faveur marquée; et après deux mois employés à l'examiner, M. Dufaure, rapporteur de la commission, en proposa l'adoption, sauf quelques amendements, et termina son rapport en disant: «Votre commission vous devait un compte fidèle de ses recherches et de ses travaux; elle vous a exposé jusqu'aux dissentiments qui, sur quelques portions de la loi, se sont élevés dans son sein, et elle a autorisé son rapporteur à vous dire que, sur plusieurs points importants, il a fait partie de la minorité. Mais elle le déclare en finissant; elle a été fermement et constamment unanime pour désirer que le projet de loi ait un utile résultat; que toutes les opinions de détail, après avoir cherché à obtenir, par la discussion, un légitime triomphe, se soumettent au jugement souverain de la Chambre; que la création d'un réseau de chemins de fer soit considérée par nous tous comme une grande oeuvre nationale; et qu'au moment où nous émettrons notre vote définitif sur la loi qui est présentée, chacun de nous s'éclaire aux idées générales et de bien public qui élèvent nos délibérations et les rendent fécondes, au lieu de céder à des passions de localité qui les abaisseraient et les rendraient stériles.»

La discussion se prolongea pendant quinze jours, et les deux principes fondamentaux du projet de loi, l'établissement du réseau général de chemins de fer et la répartition des frais entre l'État, les départements intéressés et l'industrie privée, triomphèrent de toutes les jalousies locales et de toutes les objections systématiques. Mais quand on vint à régler l'exécution même du réseau, une question s'éleva, non plus de principe, mais de conduite: plusieurs membres, M. Thiers à leur tête, demandèrent qu'au lieu de partager, dès le commencement des travaux, le concours et les fonds de l'État entre les diverses lignes dont le réseau était formé, on les concentrât sur une ligne unique, la plus importante de toutes, disait-on, la ligne de Paris à la frontière de Belgique d'une part et à la Méditerranée de l'autre. C'était presque détruire le vote déjà prononcé en faveur d'un réseau général, car c'était ajourner pour longtemps l'application du principe d'équité qui avait déterminé le gouvernement à faire participer simultanément, aux avantages fécondants des chemins de fer, les diverses régions de la France. C'était de plus compromettre gravement le sort du projet de loi qui avait besoin de recueillir, sur un grand nombre de points divers du territoire, les éléments de la majorité. Le rapporteur, M. Dufaure, avait, dans le cours de la discussion générale, pressenti et combattu d'avance cet amendement en disant: «Si vous indiquez une ligne unique, vous continuez l'oeuvre incomplète et incohérente que vous avez commencée dans les dernières années; vous ne déterminez pas à l'avance l'emploi des ressources que le gouvernement pourra, dans cinq, dix ou quinze ans, appliquer au grand oeuvre des chemins de fer. C'est ce que nous devons faire, ce qu'il est urgent de faire. Ce n'est pas seulement une satisfaction théorique que nous donnerons au pays; c'est le but que nous assignerons à nos efforts; c'est une destination que nous donnerons à nos ressources. Ce classement a des difficultés; nous ne pouvons le faire sans de vives discussions; nous devons nous y attendre; il causera de grandes émotions dans le pays; cependant nous devons le faire si nous voulons arriver à quelque chose de grand et de complet dans l'entreprise des chemins de fer.» Un vif débat s'éleva à ce sujet; M. Thiers, d'une part, et M. Duchâtel, de l'autre, y furent les principaux acteurs. C'était surtout par des considérations financières que M. Thiers soutenait l'amendement en faveur de la ligne unique; M. Duchâtel le combattit au nom et de l'état de nos finances, et du grand avenir des chemins de fer, et de la justice distributive qui était à la fois le principe rationnel du projet de loi et la condition pratique de son succès. M. Billault et M. de Lamartine appuyèrent M. Duchâtel. La Chambre leur donna raison; l'amendement fut rejeté à une forte majorité; la Chambre des pairs unit son vote à celui de la Chambre des députés; et l'expérience, à son tour, a donné pleinement raison à cette conduite du gouvernement et des Chambres; de 1842 à 1848, l'exécution simultanée du réseau général a été poursuivie sans aucune perturbation dans les finances publiques; et depuis cette époque, à travers toutes nos révolutions politiques et administratives, la loi du 11 juin 1842 est restée la base sur laquelle s'est élevé l'édifice général des chemins de fer de la France; elle a fait ce qui a fait le reste.

En matière de législation politique, le cabinet vit s'élever, dans la session de 1842, des questions plus délicates et plus d'opposition qu'il n'en avait rencontré dans la session précédente. Les graves inquiétudes de 1840 n'existaient plus; la paix était assurée; le public ne se préoccupait plus exclusivement des affaires extérieures; les alliés qu'elles nous avaient momentanément valus dans les Chambres ne se faisaient plus le même devoir de nous appuyer et reprenaient peu à peu leur position distincte et mitoyenne entre le gouvernement et l'opposition. Les deux questions qu'en 1840 le cabinet de M. Thiers s'était appliqué à éluder, la question des incompatibilités parlementaires et celle de la réforme électorale reparurent; deux membres du tiers-parti, MM. Ganneron et Ducos, en firent, les 10 et 14 février 1842, l'objet de propositions formelles. M. Ganneron interdisait, à un grand nombre de fonctionnaires publics, l'entrée de la Chambre des députés, et demandait que, sauf quelques exceptions pour les fonctions supérieures de l'ordre politique, aucun membre de cette Chambre, qui ne serait pas fonctionnaire public salarié au jour de son élection, ne pût le devenir pendant qu'il siégerait dans la Chambre et un an après l'expiration de son mandat. M. Ducos proposait que tous les citoyens inscrits, dans chaque département, sur la liste du jury, fussent électeurs.

Je n'avais, à ces deux propositions, aucune objection de principe, ni de nature perpétuelle. Diverses incompatibilités parlementaires étaient déjà légalement établies, et en vertu de la loi rendue en 1840 sur ma propre demande comme ministre de l'intérieur, tout député promu à des fonctions publiques était soumis à l'épreuve de la réélection. Je ne pensais pas non plus que l'introduction de toute la liste départementale du jury dans le corps électoral menaçât la sûreté de l'État, ni que le droit électoral ne dût pas s'étendre progressivement à un plus grand nombre d'électeurs. Mais, dans les circonstances du temps, je regardais les deux propositions comme tout à fait inopportunes, nullement provoquées par des faits graves et pressants, et beaucoup plus nuisibles qu'utiles à la consolidation du gouvernement libre, ce premier intérêt national.

En fait, au 1er février 1842, sur 459 membres dont la Chambre des députés était composée, il y avait 149 fonctionnaires salariés. Dans ce nombre, 16 étaient des ministres ou de grands fonctionnaires politiques que la proposition de M. Ganneron pour l'extension des incompatibilités parlementaires laissait toujours éligibles. Sur les 133 députés restants, 53 étaient des magistrats inamovibles. La Chambre ne contenait donc que 80 députés fonctionnaires amovibles et placés, à ce titre, dans la dépendance du pouvoir. Quant aux députés promus, depuis leur entrée dans la Chambre, à des fonctions publiques salariées, on dressa le tableau des nominations de ce genre faites par les divers cabinets du 1er novembre 1830 au 1er février 1842; leur nombre était de 211, et dans ce nombre se trouvaient 72 ministres ou grands fonctionnaires politiques que personne ne voulait exclure de la Chambre. Sur 1400 députés élus à la Chambre dans l'espace de ces douze années, il n'y en avait eu donc que 139 qui eussent été appelés à des fonctions auxquelles les incompatibilités réclamées dussent s'appliquer.

A ce premier aspect et en ne considérant que les chiffres, il n'y avait, dans le nombre des députés fonctionnaires, rien d'étrange, rien qui pût inspirer, sur l'indépendance des résolutions de la Chambre, un doute légitime, aucun de ces abus choquants qui appellent d'indispensables et promptes réformes. MM. Villemain, Duchâtel et Lamartine, en signalant ces faits, firent valoir, contre la proposition de M. Ganneron, d'autres considérations plus hautes; ils peignirent l'état actuel de la société française où les fonctionnaires tiennent une si grande place que, lorsqu'on lui demande de se faire représenter, elle les appelle naturellement elle-même à tenir aussi une grande place dans sa représentation; ils insistèrent sur la nécessité de ne pas réduire, par la loi, le nombre, déjà si restreint dans toute société démocratique, des hommes pratiquement éclairés, expérimentés, et prêts à comprendre, au sein de la liberté politique, les conditions du gouvernement. Mais bien que très-justes et profondes, ces considérations n'auraient pas suffi à surmonter les vieux préjugés et les passions vivantes qui avaient provoqué et qui soutenaient la proposition; ce n'était pas, à vrai dire, d'une question de principe et d'organisation qu'il s'agissait; l'attaque était dirigée contre la politique qui prévalait dans la Chambre bien plus que contre le nombre des députés fonctionnaires, et c'était surtout pour changer la majorité en la mutilant qu'on demandait la réforme d'un abus dont on exagérait fort l'étendue et la gravité. M. Duchâtel ramena judicieusement le débat à ces termes; la chambre comprit le vrai sens de l'attaque, et la proposition fut rejetée, bien qu'à une faible majorité.