Chapter 5

Il y avait en 1832 autre chose encore à faire, parmi nous, que de diriger le wagon; il fallait le mettre vraiment en mouvement, en mouvement effectif et durable. Quand on regarde de près à ce qui s'est passé de 1789 à 1832 en fait d'instruction primaire, on est frappé à la fois de la puissance de cette idée et de la vanité des essais tentés pour la réaliser. Elle préoccupe tous les hommes qui gouvernent ou aspirent à gouverner la France. Quand elle s'éclipse un moment, c'est devant d'autres préoccupations plus pressantes, et elle ne tarde pas à reparaître. Elle pénètre jusqu'au sein des partis et des pouvoirs qui semblent la redouter; de 1792 à 1795, la Convention nationale rend sept décrets pour déclarer qu'il y aura partout des écoles primaires et pour prescrire ce qu'elles seront; paroles stériles, et pourtant sincères. L'Empire parle et s'occupe peu de l'instruction primaire; c'est l'instruction secondaire qui est l'objet favori de sa sollicitude et de ses habiles soins. Pourtant un homme se rencontre dans les conseils de l'Empire où il ne tient qu'un rang modeste, mais d'un esprit et d'un renom assez élevés pour attirer l'attention publique sur ses travaux et ses idées, quel qu'en soit l'objet; M. Cuvier voyage en Hollande, en Allemagne, en Italie, et rend compte, à son retour, des établissements d'instruction publique qu'il a visités, notamment des écoles primaires hollandaises dont la bonne et efficace organisation l'a frappé; un vif intérêt se réveille pour ces institutions; on y pense, on en parle, on compare, on regrette. L'Empire tombe; la Restauration arrive; les grandes luttes politiques recommencent; mais au milieu de leur bruit, le gouvernement de l'instruction publique est dans les mains d'hommes qui veulent sérieusement le bien du peuple sans lui faire la cour; M. Royer-Collard y préside; M. Cuvier y exerce une grande influence; ils s'appliquent à multiplier, à améliorer, à surveiller efficacement les écoles primaires; sur leur provocation, le Roi rend des ordonnances qui réclament et règlent le concours des autorités et des sympathies locales; le Conseil de l'instruction publique entretient une correspondance assidue pour en assurer l'exécution. De nouvelles méthodes s'annoncent en Europe avec quelque fracas, l'enseignement mutuel, l'enseignement simultané, le docteur Bell, M. Lancaster; elles inspirent aux uns de l'enthousiasme, aux autres de l'inquiétude; sans prendre parti, sans rien épouser comme sans rien proscrire, le Conseil de l'instruction publique accueille, encourage, surveille. Le pouvoir politique change de mains; il passe dans celles d'un parti qui se méfie de cet élan libéral; mais en même temps qu'ils ménagent les méfiances et font de funestes concessions aux exigences de leurs adhérents, les chefs intelligents de ce parti ne veulent pas qu'on les tienne pour ennemis de l'instruction populaire; ils sentent qu'il y a là une force qui ne se laissera pas étouffer, et ils essayent de la diriger à leur profit en lui donnant satisfaction. De 1821 à 1826, huit ordonnances du Roi, contre-signées par M. Corbière, ministre de l'intérieur, autorisent, dans quatorze départements, des congrégations religieuses sincèrement vouées à l'instruction primaire, et qui instituent un certain nombre de nouvelles écoles; les Frères de l'instruction chrétienne fondés en Bretagne par l'abbé J.-M. de la Mennais, les Frères de la doctrine chrétienne de Strasbourg, de Nancy, de Valence, les Frères de Saint-Joseph dans le département de la Somme, les Frères de l'instruction chrétienne du Saint-Esprit dans cinq départements de l'Ouest, datent de cette époque et l'honorent. En 1827, une nouvelle secousse politique reporte vers d'autre rangs le gouvernement de la France; le ministère Martignac remplace le ministère Villèle; un des premiers soins du nouveau ministre de l'instruction publique, M. de Vatimesnil, est non-seulement de donner aux écoles primaires de nouveaux encouragements, mais de rappeler dans leur administration l'esprit libéral des ordonnances provoquées en 1816 et 1820 par M. Cuvier. La crise fatale de la Restauration approche; son mauvais génie prévaut dans sa politique générale; appelé en novembre 1829, comme ministre de l'instruction publique, dans le cabinet du prince de Polignac, M. Guernon de Ranville y propose cependant, pour l'extension des écoles primaires et le meilleur sort des instituteurs, des mesures excellentes; il rencontre des doutes, des objections, une résistance timide, mais répétée; il persiste, et sur sa demande le roi Charles X signe une ordonnance remarquable non-seulement par ses prescriptions pratiques, mais par les idées et les sentiments dont l'expression officielle les accompagne. On ne peut pas dire que, de 1814 à 1830, l'instruction primaire ne se soit pas ressentie des atteintes de la politique; mais elle n'a point péri dans ce dangereux contact; soit équité, soit prudence, les pouvoirs même qui s'inquiétaient de ses prétentions ont cru devoir la traiter avec bienveillance et seconder ses progrès.

Le gouvernement de 1830 lui devait être et lui fut, dès son origine, hautement favorable. M. Barthe, sous le ministère de M. Laffitte, et M. de Montalivet, sous celui de M. Casimir Périer, s'empressèrent de présenter, l'un à la Chambre des pairs, l'autre à la Chambre des députés, des projets de loi destinés à multiplier rapidement les écoles primaires, à leur donner des garanties d'avenir, et à introduire dans ce premier degré de l'enseignement, la liberté promise par la Charte. Il y avait rivalité entre le gouvernement et les Chambres pour entreprendre cette oeuvre; au même moment où ces projets de loi étaient présentés, deux propositions spontanées naissaient dans la Chambre des députés, conçues dans des principes un peu différents, mais inspirées par le même esprit et tendant au même dessein. M. Daunou fit, sur l'un des projets de loi, un rapport remarquable par un sentiment profondément libéral, un langage habilement modéré et une antipathie visible, quoique discrètement contenue, pour l'Université impériale. Mais aucun de ces projets n'alla jusqu'à une discussion publique: le mouvement était imprimé, les obstacles écartés, le public impatient de voir enfin l'instruction primaire fondée; quand le cabinet du 11 octobre 1832 se forma, l'oeuvre était de toutes parts réclamée et solennellement promise, mais à peine commencée.

J'avais autour de moi, dans le Conseil royal de l'instruction publique, toutes les lumières et tout l'appui que je pouvais souhaiter pour l'accomplir. Investis dans les lettres, dans les sciences, dans le monde, de cette autorité librement acceptée que donnent le talent supérieur et la longue expérience, les membres de ce conseil étaient de plus mes confrères et mes amis. Nous vivions dans une grande et naturelle intimité. Quelle que fût la diversité de nos études et de nos travaux, nous avions tous, quant à l'instruction populaire, les mêmes idées et les mêmes désirs. M. Villemain et M. Cousin, M. Poisson et M. Thénard, M. Guéneau de Mussy et M. Rendu portaient, au projet de loi que nous préparions ensemble, presque autant d'intérêt que moi. M. Cousin, pendant son voyage en Allemagne en 1831 et dans le beau rapport publié à son retour, en avait posé et étudié avec soin toutes les questions. Je doute qu'elles aient jamais été plus sérieusement débattues qu'elles ne le furent dans notre conseil intérieur, avant la présentation du projet de loi.

La première, et celle qui, non pas pour moi, mais pour de bons esprits, demeure encore indécise, fut la question de savoir s'il fallait faire, de l'instruction primaire pour tous les enfants, une obligation absolue, imposée par la loi à tous les parents, et sanctionnée par certaines peines en cas de négligence, ainsi que cela se pratique en Prusse et dans la plupart des États de l'Allemagne. Je n'ai rien à dire des pays où cette règle est depuis longtemps établie et acceptée par le sentiment national; elle y a certainement produit de bons résultats; mais je remarque qu'elle n'existe guère que chez des peuples jusqu'ici peu exigeants en fait de liberté, et qu'elle a pris naissance chez ceux où, par suite de la Réforme du XVIe siècle, le pouvoir civil est, dans les matières religieuses ou qui touchent de près aux intérêts religieux, le pouvoir suprême. La fière susceptibilité des peuples libres et la forte indépendance mutuelle du pouvoir temporel et du pouvoir spirituel s'accommoderaient mal de cette action coercitive de l'État dans l'intérieur de la famille; et là où les traditions ne la sanctionnent pas, les lois échoueraient à l'introduire, car ou bien elles n'iraient pas au delà d'un commandement vain, ou bien elles auraient recours, pour se faire obéir, à des prescriptions et à des recherches inquisitoriales odieuses à tenter et presque impossibles à exécuter, surtout dans un grand pays. La Convention nationale le tenta; c'est-à-dire le décréta en 1793, et parmi toutes ses tyrannies, celle-là du moins demeura sans effet. L'instruction populaire est de nos jours en Angleterre, de la part des pouvoirs nationaux et municipaux comme des simples citoyens, l'objet d'un zélé et persévérant effort; personne pourtant ne propose de la commander aux parents absolument et par la loi. Elle prospère aux États-Unis d'Amérique; les gouvernements locaux et les associations particulières font de grands sacrifices pour multiplier et perfectionner les écoles; on ne songe pas à pénétrer dans l'intérieur des familles pour y recruter forcément des écoliers. C'est le caractère et l'honneur des peuples libres d'être à la fois confiants et patients, de compter sur l'empire de la raison éclairée, de l'intérêt bien entendu, et de savoir en attendre les effets. Je fais peu de cas des règles qui portent l'empreinte du couvent ou de la caserne; j'écartai décidément la contrainte de mon projet de loi sur l'instruction primaire, et nul de mes collaborateurs n'insista pour l'y introduire, pas même ceux qui en ressentaient quelque regret.

Après la question de l'instruction primaire obligatoire venait celle de l'instruction primaire libre. Sur celle-ci, il ne pouvait y avoir de doute; la Charte avait promis la liberté de l'enseignement, et ce n'était pas en fait d'instruction primaire que cette promesse pouvait donner lieu à des interprétations diverses et à de longues contestations. Personne ne songeait à vouloir que l'instruction primaire fût complétement livrée à l'industrie particulière évidemment incapable d'y suffire et peu tentée de l'entreprendre. L'oeuvre est immense et sans brillantes perspectives; l'action de l'État y est indispensable. La libre concurrence entre l'État et les particuliers, les écoles privées ouvertes à côté des écoles publiques et aux mêmes conditions, c'était là tout ce que demandaient les libéraux les plus exigeants, et ce que ne contestaient pas les plus prudents amis du pouvoir.

Une troisième question élevait plus de débats: dans les écoles publiques, l'instruction primaire serait-elle absolument gratuite et réellement donnée par l'État à tous les enfants du pays? C'était le rêve de généreux esprits. Dans la Constitution de 1791, l'Assemblée constituante avait décrété «qu'il serait créé et organisé une instruction publique commune à tous les citoyens, gratuite à l'égard des parties d'enseignement indispensables pour tous les hommes.» La Convention nationale, en maintenant ce principe, avait fixé à 1,200 livres le _minimum_ du traitement des instituteurs. L'expérience avait démontré la vanité de ces promesses aussi peu fondées en droit qu'impossibles à réaliser. L'État doit offrir l'instruction primaire à toutes les familles et la donner à celles qui ne peuvent pas la payer; et en cela il fait plus pour la vie morale des peuples qu'il ne peut faire pour leur condition matérielle. C'est là sur ce point le vrai principe, et ce fut celui qu'adopta mon projet de loi.

Ces questions générales et en quelque sorte préliminaires ainsi résolues, restaient les questions spéciales dont la solution devait devenir le texte et le commandement de la loi. Quels doivent être les objets et les limites de l'instruction primaire? Comment se formeront et se recruteront les instituteurs publics? Quelles autorités seront chargées de la surveillance des écoles primaires? Quels seront les moyens et les garanties pour l'exécution efficace de la loi?

Parmi les sentiments qui peuvent animer un peuple, il en est un dont il faudrait déplorer l'absence s'il n'existait pas, mais qu'il faut se garder de flatter ou d'exciter là où il existe, c'est l'ambition. J'honore les générations ambitieuses; il y a beaucoup à en attendre, pourvu qu'elles ne puissent pas tenter aisément tout ce qu'elles désirent. Et comme de toutes les ambitions, la plus ardente de nos jours, sinon la plus apparente, surtout dans les classes populaires, c'est l'ambition de l'esprit, dont elles espèrent à la fois des plaisirs d'amour-propre et des moyens de fortune, c'est surtout de celle-là qu'il faut, tout en la traitant avec bienveillance, surveiller et diriger avec soin le développement. Je ne connais rien de plus nuisible aujourd'hui pour la société, et pour le peuple lui-même, que le mauvais petit savoir populaire, et les idées vagues, incohérentes et fausses, actives pourtant et puissantes, dont il remplit les têtes.

Pour lutter contre ce péril, je distinguai dans le projet de loi deux degrés d'instruction primaire: l'une élémentaire et partout nécessaire, dans les campagnes les plus retirées et pour les plus humbles conditions sociales; l'autre supérieure et destinée aux populations laborieuses qui, dans les villes, ont à traiter avec les besoins et les goûts d'une civilisation plus compliquée, plus riche et plus exigeante. Je renfermai strictement l'instruction élémentaire dans les connaissances les plus simples et d'un usage vraiment universel. Je donnai à l'instruction primaire supérieure plus de variété et d'étendue; et tout en en déterminant d'avance les principaux objets, le projet de loi ajoutait «qu'elle pourrait, selon les besoins et les ressources des localités, recevoir les développements qui seraient jugés convenables.» J'assurais ainsi les progrès les plus étendus de l'instruction primaire là où ils seraient naturels et utiles, sans les porter là où leur inutilité est peut-être leur moindre défaut. La Chambre des députés demanda que la perspective d'une extension variable et indéfinie fût ouverte à l'instruction primaire élémentaire, aussi bien qu'à l'instruction primaire supérieure. Je ne crus pas devoir lutter obstinément contre cet amendement qui rencontra une approbation presque générale; mais il indiquait peu d'intelligence du but que se proposait le projet de loi en distinguant les deux degrés d'instruction primaire. Précisément parce qu'elle est partout nécessaire, l'instruction primaire élémentaire doit être fort simple, et partout à peu près la même. C'était faire assez pour la variété des situations et pour l'esprit d'ambition dans l'éducation populaire que de leur ouvrir les écoles primaires supérieures. La tendance à étendre, par fantaisie d'esprit plutôt que par besoin réel, l'instruction primaire universelle ne mérite pas d'encouragement légal; les lois ont pour objet de pourvoir à ce qui est nécessaire, non d'aller au-devant de ce qui peut devenir possible, et leur mission est de régler les forces sociales, non de les exciter indistinctement.

L'éducation des instituteurs eux-mêmes est évidemment l'un des plus importants objets d'une loi sur l'instruction populaire. J'adoptai sans hésiter, pour y pourvoir, le système des écoles normales primaires dont les premiers essais avaient commencé en France en 1810, et qui comptait déjà en 1833 quarante-sept établissements de ce genre créés par le libre bon vouloir des départements ou des villes et les encouragements du gouvernement. J'en fis une institution générale et obligatoire. Dans l'état actuel et avec le caractère essentiellement laïque de notre société, c'est là le seul moyen d'avoir toujours, pour l'instruction primaire, un nombre suffisant de maîtres, et d'avoir des maîtres formés pour leur mission. C'est de plus une carrière intellectuelle ouverte à ces classes de la population qui n'ont guère devant elles, à leur entrée dans la vie, que des professions de travail matériel; c'est enfin une influence morale placée au milieu de ce peuple sur qui le pouvoir n'agit plus guère aujourd'hui que par les percepteurs, les commissaires de police et les gendarmes. A coup sûr, l'éducation des instituteurs dans les écoles normales où ils se forment, et leur influence, quand ils sont formés, peuvent être mauvaises; il n'y a point de bonne institution qui, mal dirigée, ne puisse tourner à mal, et qui, même bien dirigée, n'ait ses inconvénients et ses périls; mais ce n'est là que la condition générale de toutes les oeuvres humaines, et on n'en accomplirait aucune si l'on ne se résignait et à leur imperfection, et à la nécessité de veiller toujours pour empêcher que l'ivraie ne s'empare du champ et n'y étouffe le bon grain.

En faisant des écoles normales primaires une institution publique et légale, j'étais loin de vouloir détruire ou seulement affaiblir les autres pépinières d'instituteurs que forment les associations religieuses vouées à l'éducation populaire; je souhaitais, au contraire, que celles-là aussi se développassent largement, et qu'une salutaire concurrence s'établît entre elles et les écoles normales laïques. J'aurais même désiré faire un pas de plus et donner, aux associations religieuses vouées à l'instruction primaire, une marque publique de confiance et de respect. Dans la plupart des ordonnances royales rendues de 1821 à 1826 pour autoriser des associations de ce genre, notamment pour la congrégation de l'instruction chrétienne fondée par l'abbé de la Mennais dans les départements de Bretagne, pour la congrégation de même nom à Valence, pour les Frères de Saint-Joseph dans le département de la Somme, il était prescrit que «le brevet de capacité exigé de tout instituteur primaire serait délivré à chaque frère de ces diverses congrégations sur le vu de la lettre particulière d'obédience qui lui aurait été remise par le supérieur général de celle à laquelle il appartenait.» Il n'y avait, selon moi, dans cette dispense d'un nouvel examen accordée aux membres des associations religieuses que l'État avait formellement reconnues et autorisées pour l'éducation populaire, rien que de parfaitement juste et convenable, et je l'aurais volontiers écrite dans mon projet de loi; mais elle eût été certainement repoussée par le public de ce temps et par les Chambres; le débat qui s'y éleva, quand nous en vînmes à examiner quelles autorités devaient être chargées de la surveillance des écoles primaires, révéla clairement l'esprit qui y prévalait.

L'État et l'Église sont, en fait d'instruction populaire, les seules puissances efficaces. Ceci n'est pas une conjecture fondée sur des considérations morales; c'est un fait historiquement démontré. Les seuls pays et les seuls temps où l'instruction populaire ait vraiment prospéré ont été ceux où soit l'Église, soit l'État, soit mieux encore l'un et l'autre ensemble s'en sont fait une affaire et un devoir. La Hollande, l'Allemagne, catholique ou protestante, et les États-Unis d'Amérique sont là pour l'attester: il faut, à une telle oeuvre, l'ascendant d'une autorité générale et permanente, comme celle de l'État et de ses lois, ou d'une autorité morale partout présente et permanente aussi, comme celle de l'Église et de sa milice.

En même temps que l'action de l'État et de l'Église est indispensable pour que l'instruction populaire se répande et s'établisse solidement, il faut aussi, pour que cette instruction soit vraiment bonne et socialement utile, qu'elle soit profondément religieuse. Et je n'entends pas seulement par là que l'enseignement religieux y doit tenir sa place et que les pratiques de la religion y doivent être observées; un peuple n'est pas élevé religieusement à de si petites et si mécaniques conditions; il faut que l'éducation populaire soit donnée et reçue au sein d'une atmosphère religieuse, que les impressions et les habitudes religieuses y pénètrent de toutes parts. La religion n'est pas une étude ou un exercice auquel on assigne son lieu et son heure; c'est une foi, une loi qui doit se faire sentir constamment et partout, et qui n'exerce qu'à ce prix, sur l'âme et la vie, toute sa salutaire action. C'est dire que, dans les écoles primaires, l'influence religieuse doit être habituellement présente; si le prêtre se méfie ou s'isole de l'instituteur, si l'instituteur se regarde comme le rival indépendant, non comme l'auxiliaire fidèle du prêtre, la valeur morale de l'école est perdue, et elle est près de devenir un danger.

Quand je proposai mon projet de loi, et avant même que l'expérience eût porté dans mon esprit sa grande lumière, j'étais déjà profondément convaincu de ces vérités, et elles avaient présidé à mon travail, quoique, par instinct des préjugés publics, je ne les eusse présentées et appliquées qu'avec ménagement. C'était sur l'action prépondérante et unie de l'État et de l'Église que je comptais pour fonder l'instruction primaire. Or le fait dominant que je rencontrai, dans la Chambre des députés comme dans le pays, fut précisément un sentiment de méfiance et presque d'hostilité contre l'Église et contre l'État; ce qu'on redoutait surtout dans les écoles, c'était l'influence des prêtres et du pouvoir central; ce qu'on avait à coeur de protéger d'avance et par la loi, c'était l'action des autorités municipales et l'indépendance des instituteurs envers le clergé. L'opposition soutenait ouvertement ce système, et le parti conservateur, trop souvent dominé, au fond du coeur et presque à son insu, par les idées mêmes qu'il redoute, ne le repoussait que mollement. J'avais proposé que le curé ou le pasteur fût de droit membre du comité chargé, dans chaque commune, de surveiller l'école, et qu'il appartînt au ministre de l'instruction publique d'instituer définitivement les instituteurs. À la Chambre des députés, ces deux dispositions furent rejetées dans un premier débat, et il fallut le vote de la Chambre des pairs et mon insistance lors d'un second débat pour les faire rétablir dans la loi. On semblait s'inquiéter du mauvais esprit qui pouvait envahir les instituteurs; on parlait beaucoup de la nécessité qu'ils fussent efficacement dirigés; et on s'appliquait à énerver dans leurs écoles, on voulait à peine y laisser entrer l'Église et l'État, c'est-à-dire les seules autorités capables d'étouffer les mauvais germes que le siècle y semait à pleines mains.

Malgré ces luttes et ces faiblesses, je n'eus, à vrai dire, dans cette circonstance, nul droit de me plaindre ni du public, ni des Chambres; la loi sur l'instruction primaire fut accueillie, discutée et votée avec faveur, et sans altération capitale. Restait la grande épreuve devant laquelle toutes les lois sur cette matière avaient jusque-là succombé; quelle en serait l'exécution?

Elle exigeait des mesures de deux sortes: des mesures administratives et des mesures morales. Il fallait que les prescriptions de la loi pour la création, l'entretien, la surveillance des écoles et le sort des instituteurs, devinssent des faits réels et durables. Il fallait que les instituteurs eux-mêmes fussent appelés à l'intelligence et animés de l'esprit de cette loi dont ils devaient être les derniers et véritables exécuteurs.