Chapter 18

»Outre ces territoires, il y en a beaucoup d'autres qui sont sous la conquête. Si le congrès n'en devait pas régler le sort, comment pourrait-il établir cet équilibre qui doit être la fin principale et dernière de ses opérations? Des rapports déterminés entre les forces, et conséquemment entre les possessions de tous les États n'en sont-ils pas une condition nécessaire? Et des rapports certains entre les possessions de tous peuvent-ils exister, si le droit de posséder est incertain pour plusieurs? Ce n'est point un équilibre momentané qui doit être établi, mais un équilibre durable. Il ne peut durer qu'autant que dureront les rapports sur lesquels on l'aura fondé, et ces rapports ne pourront durer eux-mêmes qu'autant que le droit de posséder sera transmis dans un ordre qui ne les change pas. L'ordre de succession, dans chaque État, doit donc entrer comme élément nécessaire dans le calcul de l'équilibre, non pas de manière à être changé, s'il est certain, mais de manière à être rendu certain, s'il ne l'est pas. Il y a une raison de plus de le fixer, si l'État où il est douteux est un État que l'on agrandit; car, en donnant à son possesseur actuel, on donne à son héritier, et il est nécessaire de savoir à qui l'on donne. L'effet ordinaire et presque inévitable d'un droit de succession incertain est de produire des guerres civiles ou étrangères, et souvent les unes et les autres à la fois, ce qui non seulement est un juste motif, mais encore fait une nécessité d'ôter sur ce point toute incertitude.

»Le roi de Sardaigne prenait parmi ses titres celui de prince et de vicaire perpétuel du saint empire romain. La Savoie, le Montferrat[141], quelques districts du Piémont en étaient des fiefs. Le droit d'y succéder était donc réglé par la loi de l'empire, et cette loi excluait à perpétuité les femmes.

[141] Le Montferrat était un ancien marquisat situé entre le Piémont et la république de Gênes. La capitale était Casal. Cet État fut concédé au royaume de Sardaigne par l'empereur en 1708, et les rois de Sardaigne prirent le titre de vicaire de l'empereur, titre qui avait été conféré aux maquis de Montferrat par l'empereur Charles IV.

»Le roi de Sardaigne possédait ses autres États comme prince indépendant. Le droit d'y succéder ne pouvait donc pas y être réglé par la loi de l'empire, sous laquelle ils n'étaient pas. L'ordre de succession y a-t-il été établi par une loi expresse qui soit applicable à une circonstance pour laquelle la loi tacite de l'usage ne la saurait suppléer, parce que cette circonstance ne s'est encore jamais présentée? celle où la maison de Savoie étant divisée en deux lignes, il ne resterait de la ligne régnante que des femmes, circonstance qui, à la vérité, appartient encore à l'avenir, mais à un avenir tellement sûr et tellement prochain que, relativement à l'Europe, et relativement aux objets que le congrès doit régler, elle doit être considérée comme actuelle. La ligne régnante ne compte que trois princes, tous trois d'un âge avancé: l'ancien roi qui est veuf[142], le roi actuel[143] qui n'a que des filles, et le duc de Genevois[144] qui est marié depuis sept années et qui n'a point d'enfants.

[142] Charles-Emmanuel II, qui avait abdiqué en 1802. Il mourut à Rome en 1819, sous l'habit de jésuite. Il était veuf de Marie-Adélaïde-Xavière-Clotilde, fille du dauphin Louis, et par conséquent soeur de Louis XVIII.

[143] Victor-Emmanuel Ier, frère du précédent.

[144] Charles-Félix, né en 1765, frère des précédents, monta sur le trône en 1821. Il mourut sans enfants en 1824. Le prince de Carignan (Charles-Albert), issu de la ligne collatérale, lui succéda.

»En 1445, le Piémont étant déjà depuis quatre siècles, dans la maison de Savoie, le duc Louis, d'après ce motif que la ruine des maisons souveraines était la suite ordinaire du partage de leurs possessions, déclara inaliénable le domaine de Savoie, c'est-à-dire tout ce que sa maison possédait alors et posséderait par la suite. Toutes les acquisitions faites ou à faire furent ainsi annexées à la couronne ducale de Savoie. Aussi voit-on que dans un cours de plusieurs siècles, l'héritier de la Savoie l'a toujours été de toutes les possessions de sa maison, ce qui certainement n'aurait point eu lieu, s'il y eût eu pour les unes un autre ordre de succession que pour l'autre. Dire que celui qui leur était commun ne devait subsister que dans la ligne régnante, et que les femmes de celle-ci, venant à rester seules, doivent être préférées aux mâles de l'autre ligne, pour tout ce qui n'était pas fief de l'empire, ce serait avancer une proposition impossible à admettre sans preuves, et impossible à prouver autrement que par un acte légal, authentique et solennel, qui aurait établi une telle distinction entre les deux lignes. Un acte de cette nature, s'il existait, ne serait point resté ignoré; on le trouverait cité ou transcrit dans plus d'un recueil, et l'on n'en trouve de trace nulle part. On peut donc tenir pour certain qu'il n'existe pas, et qu'ainsi la totalité de l'héritage de la maison de Sardaigne, et non pas seulement la partie de cet héritage qui relevait de l'empire, doit, en vertu de la loi d'hérédité en vigueur, passer immédiatement du dernier prince de la branche régnante à ceux de la seconde branche; en autres termes, que toutes les possessions de la maison de Sardaigne sont héréditaires de mâle en mâle par droit de primogéniture, et à l'exclusion des femmes. Il est même vraisemblable qu'il ne s'élèverait à cet égard aucun doute si l'Autriche, qui aspire à posséder par elle-même ou par des princes de sa maison tout le nord de l'Italie, n'avait point intérêt à en élever, et si le mariage de l'archiduc François avec la princesse fille aînée du roi ne lui offrait point un prétexte qu'il est à craindre qu'elle ne saisisse. Il lui suffirait de donner aux prétentions que de lui-même, ou excité par elle, l'archiduc formerait du chef de sa femme, la qualification de droits, pour s'attribuer à elle-même celui de les soutenir par la force des armes. C'est à ces prétentions et aux funestes suites qu'elles ne manqueraient pas d'entraîner, qu'il est non seulement sage mais encore nécessaire d'obvier, en constatant le droit de la maison de Carignan par une reconnaissance qui prévienne tout litige[145].

[145] La maison de Carignan descend de Charles-Emmanuel Ier, duc de Savoie, mort en 1630. Elle était alors représentée par Charles-Amédée-Albert, prince de Carignan, né en 1798, cousin du roi Victor-Emmanuel. Il fut appelé au trône en 1831, à la mort du roi Charles-Félix.

»Le même principe de droit public, qui rend tout titre de souveraineté nul pour les États qui ne l'ont point reconnu, s'étend, par une conséquence nécessaire, à tous les moyens d'acquérir la souveraineté, et, conséquemment, aux lois d'hérédité qui la transmettent. On sait ce qui arriva lorsque le dernier prince de chacune des deux branches de la première maison d'Autriche (Charles II par son testament et Charles VI par sa pragmatique) substitua un nouvel ordre de succession à celui qui devait finir dans sa personne. Reconnue par les uns, non reconnue par les autres, la nouvelle loi d'hérédité devint l'objet d'une contestation sanglante, qui ne fut et ne pouvait être terminée que quand tous les États furent d'accord sur le droit que la disposition faite par l'un et l'autre prince tendait à établir. Terminer une contestation n'étant autre chose que de constater le droit, ceux sans la reconnaissance desquels un droit serait censé ne pas exister, peuvent, et sont les seuls qui puissent le constater: et par le même moyen (et parce qu'il n'en est pas de l'Europe comme d'un État particulier où les contestations sur le droit de propriété ne peuvent avoir de suites très graves, et qui ne soient facilement et promptement arrêtées, et où ceux qui les peuvent terminer sont toujours présents), au pouvoir de terminer des contestations actuelles sur le droit de souveraineté, se joint pour le congrès, non seulement le droit, mais encore le devoir de les prévenir, autant que la nature des choses le permet, en écartant celle de toutes les causes qui peut le plus infailliblement les produire, savoir: l'incertitude sur le droit de succéder.

»La Suisse avait joui pendant plusieurs siècles, au milieu des guerres de l'Europe, et quoique interposée entre deux grandes puissances rivales, d'une neutralité constamment respectée, et non moins profitable aux autres qu'à elle-même. Non seulement, par cette neutralité, le théâtre de la guerre était restreint, mais encore bien des causes de guerre étaient prévenues, et la France se trouvait dispensée de vouer une partie de ses moyens et de ses forces à la défense de la portion de ses frontières la plus vulnérable, et que la Suisse, toujours neutre, couvrait. Si, à l'avenir, la Suisse ne devait plus être libre de rester neutre, ou, ce qui est la même chose, si sa neutralité ne devait pas être respectée, un tel état de choses, par l'influence qu'il aurait nécessairement sur la puissance relative des États voisins, dérangerait et pourrait aller jusqu'à renverser cet équilibre que l'on a en vue d'établir. Le traité du 30 mai ne parle que de garantir l'organisation de la Suisse; mais il est nécessaire que la neutralité future soit aussi garantie.

»La Porte ottomane n'a point été engagée dans la dernière guerre, mais elle est une puissance européenne dont la conservation importe au maintien de l'équilibre européen. Il est donc utile que son existence soit aussi garantie.

»Ainsi le congrès devra régler:

»1º Le sort des États sous la conquête et non vacants, desquels il y a deux classes, comprenant: la première, les États en litige, c'est-à-dire les États sur lesquels un même droit de souveraineté est reconnu à plusieurs par des puissances différentes.

»Dans cette classe sont le royaume de Naples et la Toscane.

»La seconde, les États ou pays dont le souverain a perdu la possession, sans les avoir cédés, et sans qu'un autre s'en attribue la souveraineté.

»Le royaume de Saxe, le duché de Varsovie, les provinces du Saint-Siège sur l'Adriatique, les principautés d'Arenberg, d'Isemberg et de Salm, auxquelles il faut ajouter celle d'Aschaffenbourg (si le prince primat n'a point abdiqué) composent la seconde classe.

»2º Les droits de succession incertains.

»3º La disposition à faire des États ou pays vacants, c'est-à-dire des États auxquels le légitime souverain a renoncé, sans les céder, ou sur lesquels aucun droit actuel de souveraineté n'a été conféré à personne du consentement de l'Europe.

»Ils forment aussi deux classes: la première desquelles comprend ceux qui ont été, non pas actuellement assignés, mais destinés par le traité du 30 mai, savoir:

»Au roi de Sardaigne, la partie de ses anciens États cédée à la France, c'est-à-dire la Savoie et le comté de Nice (ses autres possessions n'ayant point été cédées, il en était resté souverain de droit) et une partie indéterminée de l'État de Gênes;

»A l'Autriche, les provinces illyriennes et la partie du royaume d'Italie à la gauche du Pô et à l'est du lac Majeur et du Tésin;

»A la Hollande, la Belgique avec une frontière à déterminer à la gauche de la Meuse;

»Enfin à la Prusse et autres États allemands qui ne sont point nommés, pour leur servir de compensation et être partagés entre eux dans une proportion qui n'est point indiquée, les pays entre la Meuse, les frontières de la France et le Rhin.

»A l'autre classe appartient le reste des pays vacants, savoir:

»La partie indéterminée de l'État de Gênes qui n'est point destinée au roi de Sardaigne; la partie du ci-devant royaume d'Italie, non destinée à l'Autriche; Lucques; Piombino; les îles Ioniennes, le grand-duché de Berg, tel qu'il existait avant le 1er janvier 1811; l'Ost-Frise; toutes les provinces autrefois prussiennes qui faisaient partie du royaume de Westphalie, la principauté d'Erfurt et la ville de Dantzig.

»4º Le sort futur de l'île d'Elbe, qui, donnée à celui qui la possède pour sa vie seulement, deviendra à sa mort un pays vacant;

»5º L'organisation de la confédération de l'Allemagne.

»Toutes choses qui devront être réglées de telle sorte qu'il en résulte un équilibre réel, dans la composition duquel entreront, comme parties nécessaires, l'organisation de la Suisse, sa neutralité future, et l'intégrité des possessions ottomanes d'Europe, reconnues et garanties.

»6º Les droits de péage sur le Rhin, l'Escaut et les autres fleuves dont la navigation serait rendue libre.

»7º L'abolition universelle de la traite.

»On ne peut ni créer une obligation, ni ôter un droit certain à un État qui n'y consent pas.

»Dans tous les cas où il s'agit de faire l'un ou l'autre, toutes les puissances ensemble n'ont pas plus de pouvoir qu'une seule. Le consentement de la partie intéressée étant nécessaire, il faut ou l'obtenir, ou renoncer à ce qui, sans lui, ne saurait être juste. La voie de la négociation est alors seule permise.

»La voie de décision est au contraire la seule qu'on puisse prendre lorsque la compétence, une fois établie (et celle du congrès est une conséquence non douteuse des principes exposés ci-dessus), il s'agit, ou de constater un droit de souveraineté en litige, ou de disposer de territoires qui n'appartiennent à personne, ou de régler l'exercice d'un droit commun à plusieurs États qui, par un consentement formel, l'ont subordonné à l'intérêt de tous. Car s'il fallait, dans le premier cas, le consentement de celui dont le droit est déclaré nul, dans le second, le consentement de tous ceux qui prétendent à un territoire disponible, et dans le troisième, celui de tous les intéressés, jamais différend ne pourrait être terminé, jamais territoire vacant ne pourrait cesser de l'être, jamais droit dont l'exercice serait à régler selon l'intérêt de tous, ne pourrait être exercé.

»Le sort des États en litige,

»Les droits de succession douteux,

»La disposition des États vacants,

»Et les droits de péage à établir sur le Rhin,

»Doivent être réglés par voie de décision, avec cette différence qui naît de la différence des objets, que, dans le premier cas, le litige ne peut être terminé qu'autant que le droit de l'un de ceux entre lesquels il existe, est unanimement reconnu; que, dans le second cas, la décision doit être de même unanime; qu'elle doit l'être encore dans le troisième, à part les voix des co-prétendants, qui ne doivent point être comptées; et que, dans le quatrième cas, la majorité suffit.

«Les autres objets ne sauraient être réglés que par voie de négociation.

»Le sort des pays qui ne sont ni vacants ni en litige, parce que, pour en disposer autrement qu'en les rendant à leurs souverains respectifs, le consentement de ceux-ci est nécessaire;

»L'organisation de la confédération germanique, parce que cette organisation sera, pour les États allemands, une loi qui ne leur peut être imposée sans leur consentement;

»L'abolition de la traite, parce que c'est jusqu'ici une matière étrangère au droit public de l'Europe, sous lequel les Anglais veulent maintenant la placer;

»D'environ cent soixante-dix millions d'habitants que l'Europe chrétienne renferme, plus des deux tiers appartiennent à la France et aux sept États qui ont signé avec elle le traité du 30 mai, et la moitié de l'autre tiers à des pays sous la conquête, qui, n'ayant point été engagés dans la guerre, n'auront point de ministres au congrès. Le surplus forme la population de plus de quarante États dont quelques-uns seraient à peine la centième partie du plus petit de ceux qui ont signé le traité du 30 mai, et qui, réunis tous, ne feraient point une puissance égale aux grandes puissances de l'Europe. Quelle part auront-ils aux délibérations? Quelle part au droit de suffrage? Auront-ils chacun une part égale à celle des plus grands États? Ce serait choquer la nature des choses. N'auront-ils qu'une voix en commun? Ils ne parviendraient jamais à la former. N'en auront-ils aucune? Mieux vaudrait alors ne les point admettre. Mais qui exclura-t-on? Les ministres du pape, de Sicile, de Sardaigne? ou celui de Hollande, ou celui de Saxe? ou seulement ceux qui ne le sont point de têtes couronnées? Mais qui cédera pour ces princes, s'ils doivent céder? Qui donnera pour eux, à une obligation qu'il s'agirait de leur imposer, le consentement qu'ils doivent donner? Disposera-t-on de leurs États sans qu'ils les cèdent? Se passera-t-on de leur consentement quand le droit public le rend nécessaire? Et l'Europe se sera-t-elle réunie pour violer les principes de ce droit qui la régit? Il importe bien plutôt de les remettre en vigueur, après qu'ils ont été si longtemps méconnus et si cruellement violés. Un moyen simple de concilier à la fois le droit et les convenances serait de mesurer la part que les États de troisième et de quatrième ordre prendraient aux arrangements à faire, non sur l'échelle de la puissance, mais sur celle de leur intérêt.

»L'équilibre général de l'Europe ne peut être composé d'éléments simples. Il ne peut l'être que de systèmes d'équilibres partiels. Les petits ou moyens États ne prendraient part qu'à ce qui concerne le système particulier auquel ils appartiennent: les États d'Italie aux arrangements de l'Italie, et les États allemands aux arrangements de l'Allemagne. Les grandes puissances seules, embrassant l'ensemble, ordonneraient chacune des parties par rapport au tout.

«L'ordre dans lequel il paraît le plus naturel et le plus convenable que les objets soient traités est celui dans lequel ils ont été présentés ci-dessus. Il faut premièrement constater ce que chacun a et ce qu'il doit garder, pour savoir s'il faut et ce qu'il faut lui ajouter, et ne disposer qu'en connaissance de cause de ce qui est disponible; répartir ensuite ce qui est à répartir, et fixer ainsi l'état général de possession, premier principe de tout équilibre. L'organisation de l'Allemagne ne peut venir qu'après, car il faudra qu'elle soit relative à la force réciproque des États allemands, et conséquemment, que cette force soit préalablement fixée. Enfin, les garanties doivent suivre et non pas précéder les arrangements sur lesquels elles portent.

»Il devra être tenu un protocole des délibérations, actes et décisions du congrès.

»Ces décisions ne doivent être exprimées que dans le langage ordinaire des traités. Pour rendre le royaume de Naples à Ferdinand IV, il suffirait que le traité reconnût ce prince comme roi de Naples, ou simplement le nommât avec ce titre de la manière suivante: «Sa Majesté Ferdinand IV, roi de Naples et de Sicile.»

»De même, pour constater le droit de la maison de Carignan, le traité n'aurait qu'à dire: «Telle partie de l'État de Gênes est réunie à perpétuité aux États de Sa Majesté le roi de Sardaigne, pour être, comme eux, possédée en toute propriété et souveraineté, et héréditaire de mâle en mâle, par ordre de primogéniture, dans les deux branches de sa maison.»

»Pour ce qui concerne le mode et les moyens d'exécution, une garantie commune des droits reconnus suffit à tout, puisqu'elle oblige les garants à soutenir ces droits et qu'elle ôte tout appui extérieur aux prétentions qui leur sont opposées.

»Après avoir montré quels objets le congrès peut et doit régler, et que sa compétence résulte des principes mêmes de droit qui doivent servir à les régler, il reste à les considérer sous le rapport de l'intérêt de la France, et à faire voir que la France est dans l'heureuse situation de n'avoir point à désirer que la justice et l'utilité soient divisées, et à chercher son utilité particulière hors de la justice qui est l'utilité de tous.

»Une égalité absolue de forces entre tous les États, outre qu'elle ne peut jamais exister, n'est point nécessaire à l'équilibre politique, et lui serait peut-être, à certains égards, nuisible. Cet équilibre consiste dans un rapport entre les forces de résistance et les forces d'agression réciproques des divers corps politiques. Si l'Europe était composée d'États qui eussent entre eux un tel rapport que le minimum de la force de résistance du plus petit fût égal au maximum de la force d'agression du plus grand, il y aurait alors un équilibre réel, c'est-à-dire résultant de la nature des choses. Mais la situation de l'Europe n'est point telle et ne peut le devenir. A côté de grands territoires appartenant à une puissance unique, se trouvent des territoires de même ou de moindre grandeur, divisés en un nombre plus ou moins grand d'États, souvent de diverses natures. Unir ces États par un lien fédératif est quelquefois impossible, et il l'est toujours de donner à ceux qui sont unis ainsi la même unité de volonté et la même puissance d'action que s'ils étaient un corps simple. Ils n'entrent donc jamais dans la formation de l'équilibre général que comme des éléments imparfaits; en leur qualité de corps composés, ils ont leur équilibre propre, sujet à mille altérations qui affectent nécessairement celui dont ils font partie.

»Une telle situation n'admet qu'un équilibre tout artificiel et précaire, qui ne peut durer qu'autant que quelques grands États se trouvent animés d'un esprit de modération et de justice qui le conserve.

»Le système de conservation fut celui de la France, dans tout le cours du siècle passé, jusqu'à l'époque des événements qui ont produit les dernières guerres; et c'est celui que le roi veut constamment suivre. Mais, avant de conserver, il faut établir.

»Si l'Autriche venait à demander la possession de toute l'Italie, il n'y aurait sans doute personne qui ne se récriât à une telle demande, qui ne la trouvât monstrueuse, et ne regardât l'union de l'Italie à l'Autriche comme fatale à l'indépendance et à la sûreté de l'Europe. Cependant, en donnant à l'Autriche toute l'Italie, on ne ferait qu'assurer à celle-ci son indépendance. Une fois réunie en un seul corps, l'Italie, à quelque titre qu'elle appartînt à l'Autriche, lui échapperait, non pas tôt ou tard, mais en très peu d'années, peut-être en peu de mois; et l'Autriche ne l'aurait acquise que pour la perdre. Au contraire, que l'on divise le territoire italien en sept territoires, dont les deux principaux sont aux extrémités, et les quatre plus petits à côté du plus grand; que donnant celui-ci à l'Autriche, et trois des plus petits à des princes de sa maison, on lui laisse un prétexte à l'aide duquel elle puisse faire tomber le quatrième en partage à l'un de ces princes; que le territoire à l'autre extrémité soit occupé par un homme qui, à raison de sa position personnelle vis-à-vis d'une partie des souverains de l'Europe, ne puisse avoir d'espoir que dans l'Autriche, ni d'autre appui qu'elle; que le septième territoire appartienne à un prince dont toute la force réside dans le respect dû à son caractère, n'est-il pas manifeste qu'en paraissant ne donner qu'une partie de l'Italie à l'Autriche, on la lui aura en effet donné toute, et que son apparente division en divers États ne serait, en réalité, qu'un moyen donné à l'Autriche de posséder ce pays, de la seule manière dont elle puisse le posséder, sans le perdre? Or, tel serait l'état de l'Italie, où l'Autriche doit avoir pour limites le Pô, le lac Majeur et le Tésin, si Modène, si Parme et Plaisance, si le grand-duché de Toscane, avaient pour souverains des princes de sa maison, si le droit de succession dans la maison de Sardaigne restait douteux, si celui qui règne à Naples continuait d'y régner.

»L'Italie divisée en États non confédérés n'est point susceptible d'une indépendance réelle, mais seulement d'une indépendance relative, laquelle consiste à être soumise, non à une seule et même influence, mais à plusieurs. Le rapport qui fait que ces influences se contrebalancent est ce qui constitue son équilibre.

»Que l'existence de cet équilibre importe à l'Europe, c'est une chose si évidente qu'on ne peut même la mettre en question; et il n'est pas moins évident que, dans une situation de l'Italie, telle que celle qui vient d'être représentée, toute espèce d'équilibre cesserait.