Part 1

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BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL

Études et Documents, Nº 11

_Série B.--Conditions économiques_

Juillet 1922

L'ORGANISATION DE L'INDUSTRIE

ET LES CONDITIONS DU TRAVAIL

DANS LA

RUSSIE DES SOVIETS

GENÈVE

IMPRIMERIE ALBERT RENAUD, GENÈVE

PRÉFACE

Le Bureau international du Travail a, dès son origine, porté son attention sur les conditions du travail dans la Russie des Soviets. Son service des «Études russes», constitué d'abord sous la direction du Docteur Guido Pardo, et composé de quelques spécialistes de ces études, a réuni, depuis deux ans, une documentation abondante. Cette documentation avait été mise par le Conseil d'administration du Bureau à la disposition de la Conférence de Gênes. Elle a servi à répondre aux demandes d'informations que des experts de différents pays nous avaient adressées. Elle servira à un exposé d'ensemble sur les conditions du travail en Russie qui sera le complément du _Questionnaire méthodique_ déjà publié par nous en 1920.

Mais, à l'heure où des négociations se poursuivent entre les différents pays d'Europe et la Russie pour la restauration économique de ce pays et pour le rétablissement de relations commerciales et industrielles avec lui, il nous a semblé qu'il pouvait être utile de mettre immédiatement à la disposition et des négociateurs et du public un bref tableau, strictement objectif et documentaire, des prescriptions législatives qui régissent l'industrie et le travail dans la Russie des Soviets.

Il est à peine besoin de justifier l'intérêt d'une telle publication. Elle a été distribuée en épreuves aux sous-commissions de la Conférence de La Haye. Les président et rapporteurs de cette Conférence ont bien voulu publiquement remercier le Bureau du précieux concours qu'il leur avait ainsi apporté.

Il nous suffira de rappeler en quelques mots quels problèmes actuellement posés devant les gouvernements et rentrant dans la compétence du Bureau international du Travail ont inspiré et déterminé le plan de la présente étude.

* * * * *

Le Conseil suprême réuni à Cannes en janvier 1922 avait stipulé que le relèvement économique de la Russie avec l'aide de l'Europe ne serait possible que si le Gouvernement des Soviets acceptait un certain nombre de conditions.

Les conditions, concernant à la fois les dettes et l'établissement d'industries étrangères en Russie, ainsi que le régime du travail dans ces industries, et que les États alliés ont crues indispensables, ont été formulées par la Commission des experts qui a siégé à Londres du 20 au 28 mars 1922.

Rappelons brièvement les plus importantes de ces conditions qui ont trait à l'industrie étrangère ou au travail:

Aux termes des conclusions de la Commission, «des mesures efficaces seront nécessaires pour assurer la liberté d'action des employeurs et des employés ainsi que la protection de leurs opérations industrielles et de leurs capitaux» (Section I. Préambule).

«Les étrangers séjournant en Russie devront être exempts de toute espèce de service obligatoire ainsi que de toutes contributions, quelles qu'elles soient, imposées en remplacement des services personnels» (art. 10).

«Les étrangers devront jouir de toute la protection et de tous les droits et facilités qui leur seront nécessaires pour pouvoir se livrer à tous commerce, profession ou occupations autorisés en conformité avec la pratique ordinaire des États; ils ne devront être soumis à aucune mesure de discrimination ni à aucune restriction en raison de leur nationalité. Ils ne devront pas être contraints de s'affilier à aucune organisation locale» (art. 12). «Aucune discrimination au détriment des ouvriers employés dans des entreprises appartenant à des étrangers ou dirigées par des étrangers ne sera faite en ce qui concerne le service militaire ou le travail obligatoire; aucune taxe de remplacement ne devra être imposée à cet égard» (art. 13).

«Les étrangers devront avoir les facilités appropriées pour voyager par les chemins de fer, routes et voies d'eau en Russie, ainsi que pour y faire transporter leurs biens et marchandises» (art. 14).

«Les étrangers qui entreront en Russie pour y exercer leur profession, commerce, industrie ou métier, seront libres d'importer les vivres, vêtements et outillage qui leur seront personnellement nécessaires et qui ne pourront faire l'objet d'aucune sorte de réquisition» (art. 22).

«Ils pourront, dans les mêmes conditions, importer les vivres et vêtements pour l'usage exclusif du personnel et des ouvriers employés par eux, tant russes qu'étrangers; il en sera de même notamment pour les médicaments, objets de pansements, etc., dont ils auront besoin pour eux-mêmes et pour leur personnel» (art. 22).

Enfin, en ce qui concerne spécialement les conditions du travail et l'activité des entreprises des étrangers, la Commission des experts à Londres propose: «Les entreprises appartenant à des étrangers ou dirigées par eux seront exploitées dans des conditions de complète liberté, y compris la liberté d'engagement et de congédiement des ouvriers, sous réserve de l'application des lois d'hygiène et de travail, conformément à la pratique générale des autres pays. En cas de besoin, les salaires seront fixés par des commissions paritaires» (art. 25).

* * * * *

On sait comment se déroula la Conférence de Gênes.

Elle n'eut pas le loisir d'aborder en détail les questions contenues dans le rapport des experts de Londres. En particulier, même dans les memoranda échangés entre les délégations, il ne fut pas question du paragraphe 25 qui concernait directement les conditions du travail.

À La Haye, les négociations ont repris et se sont poursuivies pendant quelques semaines sans aboutir encore à des ententes précises. Mais la porte est demeurée ouverte. Tôt ou tard, le problème des conditions du travail dans les entreprises étrangères qui pourront se reconstituer en Russie devra être abordé.

Dans quelles conditions pourra-t-il l'être?

Dans quelle mesure, étant donné les principes de sa législation, le Gouvernement des Soviets acceptera-t-il les conditions posées par les experts ou des conditions analogues?

Dans quelle mesure ces conditions s'adapteront-elles à la législation existante; ou dans quelle mesure, au contraire, de véritables dérogations devront-elles être prévues?

Par quelles garanties la «pratique générale des autres pays» dont il est question à l'article 25 devra-t-elle être assurée? Et comment, en particulier, le respect des principes généraux consacrés dans la partie XIII du traité de paix sera-t-il obtenu?

Autant de questions dans lesquelles il ne nous appartient pas d'entrer ici.

Mais il est absolument indispensable, pour qu'elles soient traitées avec certitude et chance de solution, qu'une connaissance, la plus exacte possible, des conditions générales de la législation soviétique soit possédée par les négociateurs.

Le présent travail a précisément pour but de contribuer à cette connaissance.

* * * * *

Tous ceux qui ont cherché à réunir sur la législation soviétique quelques documents précis se rendront compte de la difficulté immense d'un pareil effort. Non seulement la législation soviétique a été en elle-même et de tout temps incertaine et mouvante; non seulement la conception même de la loi ne semble pas en ce pays parfaitement équivalente à celle qu'on en a dans les autres pays; mais encore la nouvelle politique économique du Gouvernement a modifié profondément toutes les précédentes dispositions depuis mars 1921.

Quelles sont celles des anciennes conditions établies au temps du communisme intégral qui subsistent encore aujourd'hui? Qu'est-ce qui a été supprimé? Quelles règles nouvelles ont été créées?

C'est seulement après avoir tenté cette analyse que l'on pourra présenter un tableau à peu près exact des conditions générales de l'industrie et du travail en Russie.

* * * * *

Les données et les informations fournies dans la présente brochure sont prises uniquement aux sources soviétiques, actes législatifs ou statistiques reproduits sans aucun commentaire ni critique.

Il nous a paru impossible de tenter même de préciser jusqu'à quel point telle loi est appliquée ou ne l'est pas. L'intérêt, nous le répétons, n'est pas là. Il est seulement de fournir, à ceux qui cherchent à garantir à la fois les droits des travailleurs étrangers et russes et les droits des employeurs étrangers, la possibilité ou d'utiliser la législation soviétique actuelle, ou de demander les dérogations nécessaires.

La politique du Gouvernement des Soviets ayant eu plus que jamais, dans la dernière période, ce caractère changeant et mouvant que nous signalions tout à l'heure; la juridiction concernant l'industrie et les conditions du travail se transformant à tout instant, un nouveau code du travail étant encore en préparation à l'heure actuelle, il est bien certain que toute étude de la nature de celle que nous présentons ici ne peut avoir qu'un caractère tout à fait provisoire.

Nous spécifions que notre information comprend tous les documents législatifs, dispositions législatives ou réglementaires jusqu'au milieu d'avril, parfois jusqu'au début de mai 1922. Elle donnera néanmoins une compréhension suffisante de la nouvelle politique du Gouvernement des Soviets.

Si cet effort est reconnu utile, des publications ultérieures compléteront le présent exposé.

Nous ne donnons dans la présente brochure aucune indication sur la vaste bibliographie qui a pu être utilisée. Presque en même temps que le présent volume paraîtra une bibliographie méthodique également élaborée par nous. Nous nous sommes contentés ici de renvoyer exclusivement aux actes législatifs.

21 juillet 1922.

PREMIÈRE PARTIE

L'organisation de l'industrie.

INTRODUCTION

La nouvelle politique économique.

À la fin du mois de mars 1921 le Gouvernement des Soviets s'est engagé dans la voie de la «nouvelle politique économique» qui allait exercer son influence sur toutes les branches de l'économie nationale.

En substituant au prélèvement forcé des vivres, d'abord de multiples impôts en nature, ensuite l'impôt unique en nature, le gouvernement soviétique changea les bases de sa politique de ravitaillement alimentaire. En établissant de nouveaux règlements prévoyant dans certains cas l'affermage des entreprises de l'État, dans d'autres la réorganisation de l'industrie gérée directement par l'État, il modifia profondément sa politique de nationalisation; par le rétablissement du système des impôts et du payement des services rendus par les institutions d'État et d'intérêt public, il transforma sa politique financière.

En même temps il rétablit le système des crédits par la réouverture de la Banque d'État, qui fut autorisée à reprendre ses opérations de prêts et de dépôts avec les particuliers et les institutions privées. Il rendit aux particuliers le droit de vendre et d'acheter sur le marché libre les objets de première nécessité; il déclara libre l'organisation des coopératives et rétablit la coopération de crédit ainsi que la Banque coopérative de consommation.

Au centre de toutes ces réformes cependant se trouve la nouvelle politique industrielle qui détermine en premier lieu le régime des conditions du travail, la situation des syndicats et les relations mutuelles entre l'administration ou l'entreprise et les ouvriers qui y sont occupés.

CHAPITRE PREMIER

Gestion et organisation de l'industrie.

_Législation en vigueur._

La nouvelle organisation de l'industrie est régie à l'heure actuelle par les textes suivants:

_La nouvelle politique économique._

1. Résolutions du IXme Congrès panrusse des soviets du 24 au 28 décembre 1921.

2. Ordre du Conseil des commissaires du peuple du 9 août 1921 sur l'application des principes de la nouvelle politique économique.

3. Décret du Comité central exécutif panrusse et du Conseil des commissaires du peuple du 10 décembre 1921, concernant la nationalisation de l'industrie.

_La petite industrie._

4. Les arrêtés du Conseil des commissaires du peuple du 17 mai 1921 sur les directives à suivre par les organes du pouvoir en ce qui concerne la petite industrie, l'industrie familiale et les coopératives agricoles familiales.

5. Décret du Conseil central exécutif panrusse et du Conseil des commissaires du peuple du 7 juillet 1921 sur la petite industrie et l'industrie à domicile.

_La grande industrie._

6. Dispositions générales arrêtées par le Conseil du travail et de la défense du 12 août 1921 sur les mesures propres à rétablir la grande industrie, à relever et à développer la production.

7. Arrêté du Comité central exécutif panrusse du 16 août 1921 sur l'extension des droits des entreprises d'État en ce qui concerne la gestion financière, le ravitaillement et la vente de leurs produits.

8. Arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 27 octobre 1921 concernant les droits des entreprises d'État en matière d'opérations commerciales.

9. Décret du Conseil suprême de l'économie nationale du 6 février 1922 sur l'approvisionnement des entreprises par l'État.

10. Les statuts de la Banque d'État de la République socialiste fédérative des soviets de Russie du 13 octobre 1921.

_L'affermage._

11. Arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 5 juillet 1921 sur l'affermage des entreprises dépendant du Conseil suprême de l'économie nationale.

12. Instruction du Conseil suprême de l'économie nationale du 19 juillet 1921 sur l'application dudit arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 5 juillet 1921.

13. Instruction du Conseil suprême de l'économie nationale du 6 avril 1922 concernant l'affermage.

14. Décret du Comité central exécutif du 25 octobre 1921 prescrivant à toutes les entreprises affermées de renseigner le Comité central exécutif sur la marche de leurs travaux.

15. Arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 14 novembre 1921 concernant le fermage.

16. Décret du 15 décembre 1921 complétant le précédent arrêté.

17. Arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 9 janvier 1922 réglementant le payement en nature pour les moulins affermés.

_Les concessions._

18. Décret du Conseil des commissaires du peuple du 23 novembre 1920 sur les concessions.

* * * * *

À côté de ces textes qui sont déjà entrés en vigueur et qui nous éclairent sur la situation présente, il faut citer un certain nombre de projets qui fournissent des indications sur l'orientation et les tendances de la nouvelle politique économique. Tels sont:

1. Le projet de décret du 14 février 1922 concernant l'organisation et les droits des entreprises de l'État.

2. Les projets de lois relatifs aux droits sur les biens, les projets de codes civil et criminel et le projet de loi sur les tribunaux soumis à l'approbation du Comité exécutif central panrusse le 13 mai 1922.

§1. MAINTIEN DU PRINCIPE DE LA NATIONALISATION.

De l'étude des textes mentionnés ci-dessus il résulte que la «nouvelle politique économique» maintient à la base de l'organisation de l'industrie le principe de la nationalisation. Il n'y a aucun décret qui ait annulé ou modifié à ce point de vue celui du 28 juin 1918 sur la nationalisation des entreprises industrielles. Même après l'inauguration de la nouvelle politique économique, les entreprises continuent à appartenir à l'État dans tous les cas non prévus expressément.

§2. LA PETITE INDUSTRIE, L'INDUSTRIE À DOMICILE ET LES ARTISANS.

Une exception a été apportée à cette règle par le décret du 7 juillet 1921 du Comité central exécutif, qui a repris et complété l'arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 17 mai 1921. Ce décret exempte, pour l'avenir, de la nationalisation ou de la municipalisation, toutes les entreprises de la petite industrie, c'est-à-dire n'employant pas plus de vingt personnes (art. 5), et a déclaré que tout citoyen ayant atteint l'âge de dix-huit ans pourrait exercer librement le métier d'artisan (_Koustar_) et organiser une petite entreprise industrielle (art. 1). Le même décret accorda aux artisans et aux propriétaires de petites entreprises industrielles, exemptes de nationalisation, le droit de disposer librement des produits fabriqués par eux et, dans la limite des lois et règlements existants, d'acheter les matières premières, les matériaux, les instruments et l'outillage qui leur seraient nécessaires (art. 4). L'article 5 étendait ces règles concernant la petite industrie aux coopératives ouvrières de production: «Les entreprises des sociétés coopératives de production ainsi que les produits qu'elles fabriquent, les matériaux, les matières premières et l'outillage qu'elles possèdent dans un but de production, ne sont soumis ni à la nationalisation, ni à la municipalisation.»

Il faut remarquer cependant que l'arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 17 mai 1921, qui avait abrogé le décret du 29 novembre 1920 sur la nationalisation des entreprises, avait maintenu la nationalisation effectuée avant le 17 mai 1921 et que ce maintien fut confirmé, même en ce qui concerne la petite industrie, l'industrie à domicile et les artisans, par décret du 10 décembre 1921. Mais une réserve importante était apportée à cette disposition. Il fut décidé, en effet, que pour rester soumises à la nationalisation il fallait que les entreprises de cette catégorie eussent été _effectivement_ nationalisées avant le 17 mai 1921. Or, la nationalisation ne devait être considérée comme «effective» que dans l'un des cas suivants: _a_) si l'entreprise avait été adoptée par les organes gouvernementaux, moyennant «acte de réception» ou un document équivalent; _b_) si l'administration de l'entreprise avait été organisée ou si un gérant avait été nommé; _c_) si les dépenses d'exploitation ou de protection de l'entreprise étaient, de fait, supportées par l'État.

Dans tous les autres cas les petites entreprises seraient considérées comme appartenant à leurs anciens propriétaires et pourraient être exploitées par ces derniers (art. 3). En outre, le même décret prévoyait que les entreprises de la petite industrie et des artisans pourraient être rendues à leurs anciens propriétaires si la nationalisation en avait été effectuée sans l'autorisation du Conseil suprême de l'économie nationale (art. 4).

Les entreprises de l'industrie à domicile et les petites entreprises employant moins de vingt ouvriers qui ne sont pas effectivement exploitées par l'État ne peuvent être restituées à leurs anciens propriétaires que sur la demande de ceux-ci, par décision du presidium du Conseil suprême de l'économie nationale et avec l'autorisation des Conseils locaux de l'économie nationale (art. 5).

La situation de la petite industrie, de l'industrie à domicile et des artisans peut donc être résumée comme suit:

1. Les entreprises _effectivement_ nationalisées avant le 17 mai 1921 restent nationalisées.

2. Les entreprises non effectivement exploitées par l'État ou nationalisées sans l'autorisation du Conseil suprême de l'économie nationale, sont ou peuvent être dénationalisées et exploitées par leurs anciens propriétaires.

3. Toutes les autres entreprises sont déclarées exemptes de nationalisation ou de municipalisation.

§3. LA GRANDE INDUSTRIE ET L'INDUSTRIE MOYENNE.

En ce qui concerne la grande et la moyenne industrie, le principe de la nationalisation est resté intact. L'arrêté du dernier (IXme) congrès des soviets (24-28 déc. 1921) «relatif à la nouvelle politique économique et à l'industrie» confirme que la grande industrie doit rester sous la direction immédiate de l'État et de ses organes. Mais, vu les difficultés rencontrées dans l'exploitation de ces entreprises, le gouvernement des soviets en a modifié assez profondément l'organisation et l'administration.

Vers le milieu de l'été de 1921 l'État s'est trouvé dans l'impossibilité de s'acquitter de sa tâche vis-à-vis des entreprises industrielles qu'il devait approvisionner en matières premières, en combustible et en denrées alimentaires pour les ouvriers. Le _Nakaze_ (instruction) du Conseil des commissaires du peuple, en date du 9 août 1921, concernant l'application de la nouvelle politique, indique que «la situation difficile de l'économie nationale est devenue particulièrement critique en raison de la crise de ravitaillement alimentaire, qui a provoqué une dépression brusque dans un grand nombre de branches de l'économie nationale, même comparativement à 1920.»

L'instruction établit les causes suivantes de cette situation:

_a_) L'État soviétique était obligé de diriger un nombre énorme d'entreprises de tous genres, dont les besoins ne correspondaient nullement aux ressources en matières premières et en denrées alimentaires dont il disposait, et comme il lui était impossible d'employer rationnellement ces ressources, celles-ci furent dilapidées.

_b_) Le soin de ravitailler les entreprises fut dispersé entre diverses institutions, d'où anarchie et irresponsabilité. De plus, l'importance du ravitaillement ne correspondait pas à la productivité de chaque entreprise.

_c_) Étant donné ces méthodes et les systèmes adoptés pour la rétribution du travail, les personnes participant à la production n'étaient pas, et ne pouvaient pas être, intéressées aux résultats de leur travail et à l'amélioration des moyens de production.

_d_) Par suite des trois années de guerre et de la ruine du pays, il fut impossible d'établir et d'exécuter un plan économique d'ensemble qui aurait pu embrasser et unifier les diverses branches de l'économie nationale[1].

[Footnote 1: _Izvestia_, 11 août 1921. Ces mêmes motifs sont également indiqués dans la brochure publiée par la délégation soviétique à Gênes: _Des droits individuels et de propriété des citoyens de la République socialiste fédérative des soviets en Russie._ Édition du Commissariat de la Justice. Il est dit dans cette brochure: «Le gouvernement des Soviets, reconnaissant que bien des entreprises nationalisées en masse en 1919 et 1920 ne pouvaient pas être exploitées par l'État par suite du manque de combustible et de l'usure de l'outillage, décida de concentrer son attention et toutes ses ressources matérielles et financières sur un petit nombre d'entreprises choisies parmi les plus importantes et les plus nécessaires à l'État.»]

Ces divers motifs décidèrent le gouvernement des soviets à prendre les mesures suivantes:

1º Il groupa sous la direction immédiate du Conseil suprême de l'économie nationale et de ses organes locaux, les diverses branches de la production et un certain nombre de grandes entreprises qui pour une raison quelconque sont de première importance pour l'État, ainsi que les entreprises qui les complètent; ces entreprises doivent être gérées sur une base commerciale. 2º Les autres entreprises ne furent plus ravitaillées et durent s'adresser au marché libre pour s'approvisionner. 3º Ces entreprises purent aussi être affermées.

Le décret du 23 novembre 1920 a prévu, d'autre part, la possibilité de concéder certaines entreprises nationalisées ou des biens de l'État à des étrangers et en a établi les conditions. Enfin, la pratique a eu pour résultat la création de toute une série de sociétés du type de la société par actions, mais présentant un caractère mixte du fait que l'État y participe obligatoirement.

En résumé, on peut dire que les entreprises de la moyenne et de la grande industrie sont toutes restées nationalisées et se subdivisent, en ce qui concerne leur administration ou leur organisation, en six groupes:

1º les entreprises gérées par l'État et entièrement ravitaillées par lui;

2º les entreprises gérées par l'État et partiellement ravitaillées par lui;