Chapter 4

Je ne m'arrête pas sur ce retour de Napoléon. J'ai dit ailleurs ce que j'en ai vu et pensé au moment même, ce que j'en pense encore aujourd'hui[3]. Ce fut l'acte d'un égoïsme immense, héroïquement conçu et exécuté. Égoïsme plus fatal à la France que tous les excès antérieurs de l'ambition et du despotisme de Napoléon. Les Cent-Jours firent bien plus qu'attirer, au dehors, sur la France, des revers et des fardeaux jusque-là sans pareils; ils la rejetèrent, au dedans, dans cette arène des sanglantes discordes civiles que l'Empire avait fermée. Napoléon détruisit de ses propres mains, en 1815, l'oeuvre de pacification intérieure comme de puissance extérieure qu'il avait naguère accomplie pour la France. Mais, de cette crise funeste, je ne veux ici relever et mettre en lumière qu'un grand fait, l'acceptation, par Napoléon lui-même, de la liberté publique, de ses institutions et de ses garanties. L'_Acte additionnel_ les contenait presque toutes, loyalement et sagement combinées. S'il fût sorti vainqueur de sa lutte européenne, Napoléon les eût-il respectées? Eût-il subi, sur le trône, ce régime de contradictions, de résistances et de transactions continues que la liberté politique impose au pouvoir, et qu'il avait accepté en y remontant? Je ne le crois pas. Je ne veux pas passer sous silence des symptômes qui semblent favorables à une autre conjecture. On dit que, le 11 juin 1815, la veille de son départ pour l'armée, après avoir solennellement reçu la Chambre des pairs et la Chambre des représentants et répondu à leurs adresses, Napoléon dit à ses ministres en leur faisant ses adieux: «Je ne sais comment vous ferez pour conduire les Chambres en mon absence. M. Fouché croit qu'en gagnant quelques vieux corrompus, en flattant quelques jeunes enthousiastes, on domine les assemblées; mais il se trompe. C'est là de l'intrigue, et l'intrigue ne mène pas loin. En Angleterre, sans négliger absolument ces moyens, on en a de plus grands et de plus sérieux. Rappelez-vous M. Pitt, et voyez aujourd'hui lord Castlereagh! Les Chambres, en Angleterre, sont anciennes et expérimentées; elles ont fait depuis longtemps connaissance avec les hommes destinés à devenir leurs chefs; elles ont pris de la confiance ou du goût pour eux, soit à cause de leurs talents, soit à cause de leur caractère; elles les ont en quelque sorte imposés au choix de la couronne, et après les avoir faits ministres, il faudrait qu'elles fussent bien inconséquentes, bien ennemies d'elles-mêmes et de leur pays pour ne pas suivre leur direction. C'est ainsi qu'avec un signe de son sourcil, M. Pitt les dirigeait, et que les dirige encore aujourd'hui lord Castlereagh. Ah! si j'avais de tels instruments, je ne craindrais pas les Chambres. Mais ai-je rien de pareil[4]?»

[Note 3: _Mémoires pour servir à l'histoire de mon temps_, t. I, p. 59-98.]

[Note 4: _Histoire du Consulat et de l'Empire_, par M. Thiers, t. XIX, p. 619.]

Napoléon n'avait, à coup sûr, rien de pareil, mais, s'il eût eu M. Pitt à la tête de son conseil, il ne l'eût pas supporté. Quels que fussent, pour le roi George III, le respect affectueux et les égards de M. Pitt, quelque accord même qui régnât, entre le roi et son ministre, quant à leur politique générale, c'était M. Pitt, et non pas George III, qui gouvernait; c'étaient, en définitive, les idées, les desseins, les amis de M. Pitt qui prévalaient, et il avait, tant qu'il restait ministre, l'honneur comme la charge du gouvernement. De tels hommes ne sont pas, pour un roi, des _instruments_, comme les appelait Napoléon au moment même où il regrettait de ne pas les avoir auprès de lui; ce sont des alliés obligés, et qui portent, dans le service royal, une forte, bien que respectueuse, indépendance. Ce n'est pas avec la passion et après une longue habitude du pouvoir absolu qu'on se résigne à ce partage, quelquefois très-inégal, du pouvoir et de la gloire. Dans les épanchements de sagesse qu'amènent les grands périls, le grand esprit de Napoléon comprenait les conditions et la marche du gouvernement libre; mais je suis convaincu que, si la fortune lui fût redevenue prospère, sa nature et son passé auraient repris, en lui comme autour de lui, leur empire, et que l'_Acte additionnel_ aurait plié devant l'Empereur.

Mais peu importe aujourd'hui ce problème moral à propos d'un grand homme: que la transformation constitutionnelle de Napoléon, en 1815, fût, ou non, sérieuse et durable, ce qu'elle prouve évidemment, c'est le rapide progrès de la liberté politique renaissante. Ce grand voeu de 1789, si longtemps oublié ou comprimé, reparut tout à coup avec l'empire d'un besoin national. Louis XVIII l'avait consacré par la Charte; Napoléon en fit autant par l'_Acte additionnel_. L'ancienne royauté et la royauté de la Révolution reconnurent et acceptèrent également, et coup sur coup, le gouvernement libre, pour la France comme un droit, pour ses chefs comme une nécessité.

Dès le lendemain de cette double victoire, la liberté politique en remporta une autre, peut-être encore plus difficile et plus significative. Sous l'impulsion de la réaction bien naturelle contre les Cent-Jours, les élections amenèrent sur la scène une Chambre des députés ardente à poursuivre, contre la Révolution et l'Empire, cette réaction dont elle était elle-même le fruit. Il y avait, dans cette Chambre, plus de passions vindicatives que de plans politiques, et le besoin de jouir de la victoire après tant de défaites y tenait plus de place que l'esprit systématiquement rétrograde. Mais elle fut, dès son avénement, et non sans cause, qualifiée et redoutée, par le pays, comme la Chambre de l'ancien régime et de la contre-révolution. Elle n'en fit pas moins ce que venaient de faire Louis XVIII en 1814 et Napoléon en 1815: quels que fussent ses regrets et ses tendances, elle accepta la liberté politique comme une nécessité de situation et de gouvernement. Elle fit plus que l'accepter; elle la mit en pratique avec une hardiesse depuis longtemps étrangère à nos assemblées législatives; elle opposa ses idées, ses projets, sa politique aux idées, aux projets, à la politique de la Royauté qu'elle venait soutenir. Loin de se renfermer dans les limites des droits et des pouvoirs que lui attribuait la Charte, elle s'efforça de les étendre; elle aspira à toutes les prérogatives que possédaient ailleurs d'autres assemblées depuis longtemps puissantes et intimement associées au gouvernement. Les ambitions constitutionnelles des plus libéraux publicistes devinrent celles de la Chambre de 1815. Elle réprouva, elle dénonça, elle attaqua les conseillers de la couronne. Elle éleva enfin la prétention fondamentale du régime parlementaire; elle réclama, comme son droit, le pouvoir dirigeant et définitif pour la majorité qui se formait dans son sein. A la tribune et dans la presse, ses orateurs et ses écrivains les plus illustres soutinrent que le ministère du roi devait être pris dans cette majorité et gouverner selon son influence, que telle était la loi du régime représentatif.

Mais en même temps qu'au nom du régime représentatif et parlementaire, la Chambre de 1815 exerçait et étendait fièrement ses propres droits, elle restreignait ou suspendait les droits des citoyens, la liberté individuelle, la liberté de la presse, les garanties judiciaires. Au sommet de l'État, les principes de la liberté politique, adoptés et pratiqués par les représentants de l'ancien régime lui-même, étaient en progrès; mais, dans le pays, les libertés privées et personnelles avaient grandement à souffrir de l'empire du parti dominant. Dans le présent et en fait, la liberté politique tournait ainsi contre son but essentiel, et ses institutions fondamentales devenaient des instruments de régime arbitraire et de réaction.

En présence de cet étrange amalgame de passions contre-révolutionnaires et d'idées libérales, des esprits élevés, libres et moraux, des hommes à qui le spectacle de la Révolution avait appris à détester surtout l'arbitraire et l'oppression infligés aux peuples sous de beaux noms et dans de belles espérances, des hommes qui voulaient surtout l'exercice et le respect pratique des droits et des libertés individuelles, ces hommes, venus de tous les points de l'horizon politique, entreprirent courageusement de défendre, dans le gouvernement et dans les Chambres, la justice et la société françaises gravement menacées. «Ce parti se forma brusquement, spontanément, sans but prémédité, sans combinaisons antérieures et personnelles, sous le seul empire de la nécessité du moment, pour résister à un mal pressant, non pour faire prévaloir tel ou tel système politique, tel ou tel ensemble d'idées, de résolutions et de desseins. Soutenir la Restauration en combattant la réaction, ce fut d'abord toute sa politique[5].» Pour pratiquer cette politique avec quelque autorité, pour rendre efficace sa résistance à la réaction contre-révolutionnaire, il fallait, à ce parti naissant, un point d'appui: il le prit dans la royauté restaurée, dans les droits et les forces que lui reconnaissait la Charte constitutionnelle. Contre l'ambition dominante de la Chambre de 1815, il maintint, en principe, la royauté à la tête du gouvernement, se souciant peu des conséquences qu'on voulait tirer de la nature du régime représentatif, les repoussant même péremptoirement au nom de la monarchie: «Quelle est donc, disait-il, cette nature mystérieuse qui commande de tels sacrifices? Qui est-ce qui l'a définie? Qui est-ce qui a autorité pour imposer à cette nation une autre définition que celle de la Charte? Le jour où le gouvernement sera à la discrétion de la majorité de la Chambre, le jour où il sera établi en fait que la Chambre peut repousser les ministres du roi, et lui en imposer d'autres qui seront ses propres ministres et non les ministres du roi, ce jour-là, c'en est fait, non pas seulement de la Charte, mais de notre royauté, de cette royauté indépendante qui a protégé nos pères, et de laquelle seule la France a reçu tout ce qu'elle a jamais eu de liberté et de bonheur. Ce jour-là, nous sommes en république[6].»

[Note 5: _Mémoires pour servir à l'histoire de mon temps_, t. I, p. 115.]

[Note 6: _La vie politique de M. Roger-Collard, ses discours et ses écrits_, par M. de Barante, t. I, p. 217.]

Je ne siégeais alors ni dans la Chambre des députés, ni dans le conseil des ministres; j'approuvais pleinement la résistance de mes amis politiques à la domination vindicative de la Chambre de 1815 et leur empressement à défendre de son ambition la royauté qui les aidait à défendre la France contre ses réactions. Dans les jours de grand péril, c'est le premier devoir des hommes publics de courir, comme on dit, au plus pressé, et la société n'a rien de plus pressé que la protection de la justice et du droit envers tous les citoyens. Je prêtai, autant qu'il était en moi, au parti de la résistance d'alors, mon plus zélé concours; mais la théorie qu'il mettait en avant sur les rapports des grands pouvoirs de l'État ne me satisfaisait point; cette proclamation de «la royauté indépendante,» cette déclaration que «si la Chambre des députés pouvait repousser les ministres du roi et lui en imposer d'autres, c'en était fait de la monarchie et nous étions en république,» blessaient mes sentiments en fait de liberté politique et mes instincts, encore un peu confus, sur la nature et les conditions du gouvernement libre. Fonder un gouvernement libre, c'était précisément l'oeuvre à laquelle nous étions appelés. Quoi de plus important, pour le succès d'une telle oeuvre, que de bien comprendre et de bien ménager les situations respectives et les rapports nécessaires des grands pouvoirs de l'État? Cette intelligence et ce ménagement avaient manqué aux auteurs de la Constitution de 1791 lorsque, en maintenant la royauté, ils en avaient fait le serviteur impuissant d'une assemblée souveraine. Étions-nous près de tomber, en sens contraire, dans une erreur analogue, et de contester, en principe, à la Chambre des députés, l'influence définitive qu'en fait elle ne pouvait manquer d'exercer dans le gouvernement? Ceux-là avaient tort qui, au nom de la souveraineté du peuple, déclaraient souveraine une Chambre obligée, pour faire prévaloir ses vues, de les faire agréer par la royauté et que la royauté pouvait dissoudre; mais comment qualifier _d'indépendante_ une royauté qui ne pouvait recevoir que des Chambres ses plus nécessaires moyens de gouvernement? En droit comme en fait, dans le régime constitutionnel, aucun des grands pouvoirs n'est indépendant ni souverain; c'est précisément pour qu'aucun d'eux ne le soit qu'ils sont séparés et investis de droits spéciaux, indépendants seulement dans leurs limites et à certaines conditions. Comment peuvent vivre et se déployer côte à côte des droits distincts? Comment s'établira l'harmonie entre des pouvoirs séparés? C'est là le problème fondamental du gouvernement libre. A mon avis, les maximes que proclamaient, en 1815, quelques-uns de mes plus influents amis ne le résolvaient point, et je croyais sa solution d'une importance plus pratique et plus prochaine qu'ils ne le pensaient.

Vers la fin de l'année 1816, au moment où la dissolution de la Chambre de 1815, prononcée par l'ordonnance du 5 septembre, faisait de cette question le point culminant de la lutte des partis, je résolus d'en dire ma pensée, et je publiai sous ce titre: _Du gouvernement représentatif et de l'état actuel de la France_, un court écrit où, après avoir pleinement adhéré à la politique générale du ministère, j'essayai d'indiquer par quels moyens on pouvait, sous le régime représentatif, atteindre le double but de toute société bien constituée, un gouvernement fort et un peuple libre. On n'appelait pas encore cette question «la question du gouvernement parlementaire;» mais c'était bien là, en réalité, le fond du débat et le sens du travail des esprits.

«Comme la société est une, disais-je, de même le gouvernement doit être un. L'unité dans le gouvernement est une nécessité si impérieuse que toutes les constitutions, quels que soient leurs éléments, tendent constamment à y arriver. Les obstacles qu'oppose à cette tendance nécessaire une mauvaise organisation des pouvoirs sont parmi les principales causes des désordres intérieurs qui agitent et souvent bouleversent les États. Les sociétés brillent et prospèrent quelquefois malgré l'influence de cette cause; mais elle finit par étouffer les germes de prospérité les plus féconds; et les nations n'obtiennent une existence en même temps paisible et glorieuse que lorsque l'unité est parvenue à s'établir dans les pouvoirs qui président à leurs destinées.

«Qu'on parcoure l'histoire de la Grèce, celle de Rome, l'histoire des républiques italiennes, de l'Allemagne, de l'Angleterre, on reconnaîtra que le défaut d'unité dans le gouvernement a été partout un principe de révolutions et de maux insupportables. Là, les États ont fini par périr au milieu de la lutte des pouvoirs; ici elle les a réduits à subir le joug d'un despotisme aussi funeste et plus honteux; ailleurs, mais bien plus rarement, la lutte s'est terminée par une heureuse fusion des pouvoirs. Résultats divers selon les temps et les circonstances, mais qui prouvent tous que l'unité dans le gouvernement est l'une des conditions nécessaires de l'ordre, de la vraie liberté et de la durée.

«Il y a unité dans le gouvernement, lorsque le pouvoir chargé de diriger les affaires générales de la société peut remplir cette tâche dans toute son étendue sans être arrêté ou troublé dans son action par des obstacles qui compromettent son existence.

«.....Il n'y avait pas unité dans le gouvernement anglais avant la révolution de 1688, car le pouvoir royal et le pouvoir de la Chambre des communes étaient si profondément séparés et étrangers l'un à l'autre, qu'ils conspiraient sans cesse leur ruine mutuelle. Depuis 1688, l'unité s'est progressivement établie dans la constitution britannique, parce que le pouvoir royal et le pouvoir des Chambres sont parvenus, en se pénétrant réciproquement et en se fondant l'un dans l'autre, à ne plus former, en fait, qu'un seul pouvoir, le pouvoir du Parlement qui, à la vérité, a en lui-même ses limites, mais qui, tant qu'il ne les dépasse point, s'exerce pleinement et librement, sans aucun danger pour l'État, ni pour lui-même.

«Partout où divers pouvoirs égaux, séparés et indépendants sont appelés à concourir au gouvernement, ce concours est un combat tant que ces pouvoirs demeurent dans leur séparation et leur indépendance réciproque. Et qu'on ne prétende pas donner à l'un d'eux, considéré isolément, une prépondérance telle que les autres deviennent des agents secondaires; cette prétention enfanterait une lutte d'un autre genre et non moins funeste.... Ce n'est pas seulement la situation relative des trois pouvoirs et le défaut d'unité dans le gouvernement qui ont amené en Angleterre la révolution de 1640 et de 1688; c'est surtout l'imprudente ambition des Stuarts qui voulaient donner, à l'autorité royale seule, une supériorité inconciliable avec les priviléges et les fonctions des deux Chambres. La maison de Hanovre a accepté la fusion intime de l'autorité royale avec celle des deux Chambres: dès lors toute rivalité a disparu, toute lutte dangereuse a cessé: l'unité a été établie dans le gouvernement anglais, et il est devenu fort, en même temps que la nation devenait libre.

«.....A la lumière de cet exemple, le mécanisme des gouvernements mixtes devient simple et facile à expliquer. Quand les gouvernements de ce genre ont atteint à leur maturité, l'unité de pouvoir et d'action s'établit entre leurs divers éléments; seulement le pouvoir suprême et définitif, un au fond quoique extérieurement divisé, est soumis, par son organisation intérieure, à certaines conditions qui lui posent, dans son propre sein, des limites qu'il ne peut dépasser sans perdre les forces mêmes par lesquelles il agit..... Dans la monarchie constitutionnelle, à ne considérer que les apparences, la royauté est le gouvernement, la Chambre des députés l'opposition, et la Chambre des pairs le médiateur. Dans la réalité bien comprise, au contraire, le roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés forment un seul et même pouvoir suprême qui gouverne avec les forces de ces trois éléments réunis; l'opposition qui existe dans les deux Chambres est un surveillant et un rival intérieur, placé au sein du gouvernement lui-même; elle n'est point un pouvoir distinct; son droit est d'observer et de critiquer; sa mission est de marquer la limite que, dans la politique qu'il a adoptée, le gouvernement ne doit pas dépasser, et d'avertir le pays dès qu'en effet cette limite de la politique en vigueur est dépassée. L'opposition est là comme une puissance comminatoire et expectante dont la présence oblige le gouvernement à être prudent et habile, dans son propre système, sous peine de voir les forces qui le suivent se séparer de lui et passer sous un autre drapeau.

«C'est à ce point qu'est parvenu, en Angleterre, le gouvernement représentatif; c'est là sa vraie théorie et sa pratique bien comprise. L'autorité royale n'y a point été, comme on le dit vulgairement, envahie et remplacée par celle des Chambres; seulement la royauté, éclairée par l'expérience sur le danger de demeurer placée en dehors des Chambres, et d'avoir ainsi à diriger ou à combattre des pouvoirs étrangers aux affaires, ennemis s'ils ne sont serviles, obstacle terrible en cas d'inimitié, appui sans force en cas de servitude, la royauté, dis-je, s'est fort sagement décidée à placer le siége du gouvernement dans les Chambres mêmes, et à gouverner de concert avec elles et par leurs chefs. Ainsi s'est opérée cette fusion des pouvoirs divers, seul point de repos des gouvernements mixtes, et par laquelle les pouvoirs, loin de s'entraver ou de s'annuler les uns les autres, se soutiennent et se fortifient mutuellement[7].»

[Note 7: _Du Gouvernement représentatif et de l'état actuel de la France_, p. 25-31. Paris, 1816.]

Si j'avais aujourd'hui à présenter pour la première fois ces idées, je les exprimerais d'une façon moins abstraite, plus pratique, et en les éclairant de plus près par le flambeau des faits. Mais telles que je les concevais et que je les ai publiées en 1816, elles contenaient, je crois, en germe, les vrais principes du gouvernement mixte, qui est le gouvernement libre, et elles mettaient en lumière les procédés par lesquels l'unité, condition nécessaire de la force du gouvernement, se rétablit entre des pouvoirs séparés et divers, condition nécessaire de la liberté.

Mais, c'étaient là, en 1816, des méditations et des pressentiments solitaires; dans l'arène politique et au milieu de ses luttes, nous étions loin de nous rendre ainsi compte de la nature et des lois intimes du gouvernement que nous avions à pratiquer. Heureusement il n'est pas indispensable que les hommes, pour bien faire, sachent nettement ce qu'ils font, et Dieu permet souvent qu'ils marchent dans la bonne voie sans en bien connaître l'étendue et les sinuosités. Nous ne démêlions pas avec précision quel mode d'exercice la liberté politique imposait au pouvoir; mais nous voulions sincèrement, énergiquement, la liberté elle-même, et nous en usions sans hésitation en défendant la nouvelle société française contre la réaction qui la menaçait. La royauté restaurée ne manqua point, dans cette crise, à sa mission et à son oeuvre: contre les passions de son ancien parti, elle protégea la France avec les armes de la Charte. Grâce à ce concours de la royauté sensée et de la liberté franche, le gouvernement libre se réalisa et s'organisa rapidement, plus rapidement dans le fait que dans la pensée de ses acteurs. Une majorité se forma dans les Chambres, décidée à soutenir la politique loyalement libérale. Plusieurs des chefs de cette majorité, éloquents et courageux interprètes de ses sentiments, entrèrent dans le cabinet. Le ministère ainsi constitué eut en face de lui une opposition ardente, hardie, héritière de la majorité qui avait dominé dans la Chambre de 1815, et persistant avec plus de prudence dans sa politique, mais légale et dévouée au gouvernement royal, tout en combattant ses conseillers. Ainsi apparaissaient et agissaient déjà les grands partis, instruments nécessaires du régime représentatif dans sa maturité, défendant leurs actes et exposant leurs vues devant la couronne et le pays, et se disputant le pouvoir avec les armes de la liberté.

Les résultats de cette forte et harmonique organisation des grands pouvoirs publics ne tardèrent pas à se manifester. En même temps que la liberté politique s'établissait au centre du gouvernement, les libertés des citoyens recevaient leurs développements et leurs garanties. Laborieusement préparées et discutées, des lois sur la liberté de la presse, sur le jury, sur la formation et les droits de l'armée, sur l'administration municipale, attestaient l'efficacité du bon régime parlementaire pour le progrès des libertés communes à tous et pour le bon gouvernement général de l'État.