Part 7

Aussi les revenus ordinaires, que Napoléon avait supposé en 1806 devoir s'élever à 700 millions, s'élevaient fort au delà en 1807, et pouvaient être évalués approximativement à 740 millions, se décomposant de la manière suivante: 315 millions provenant des contributions directes (impôt sur la terre, les propriétés bâties, les portes et fenêtres, les loyers, etc.); 180 provenant de l'enregistrement (droit sur le timbre, les successions, les mutations de propriété, avec addition du produit des forêts); 80 provenant des droits réunis, 50 des douanes, 30 du sel, 5 des sels et tabacs au delà des Alpes, 5 des salines de l'est, 12 de la loterie, 10 des postes, 1 des poudres et salpêtres, 10 des décomptes dus par les acquéreurs des domaines nationaux, 6 de recettes diverses, 36 du subside italien, représentant l'entretien de l'armée française chargée de garder l'Italie. Cette somme totale de 740 millions, accrue de 30 millions de produits spéciaux, c'est-à-dire de centimes additionnels ajoutés aux contributions directes pour les dépenses départementales, et de l'octroi établi sur certaines rivières pour l'entretien de la navigation, devait monter à 770 millions. Tel de ces produits, comme celui de l'enregistrement, des droits réunis ou des douanes, pouvait s'élever ou s'abaisser; mais le total des produits devait atteindre et dépasser successivement le revenu moyen de 740 millions, 770 avec les produits spéciaux.

Il est vrai que la dépense n'avait pas moins dépassé que la recette les limites posées dans la loi des finances. Napoléon, en 1806, avait évalué à 700 millions le budget de l'état de guerre, état le plus ordinaire à cette époque; ce qui devait, avec 30 millions de produits spéciaux, porter la dépense totale à 730 millions. On savait déjà qu'elle serait de 760 millions pour cette même année 1806. On sut même plus tard qu'elle avait été de 770. Elle avait donc dépassé de 40 millions le chiffre prévu. En 1807, année dont nous faisons en ce moment l'histoire, la dépense évaluée à 720 millions, à 750 avec les produits spéciaux, menaçait d'être beaucoup plus considérable. Elle fut réglée plus tard à 778 millions. La cause de ces augmentations se devine aisément, car la dépense de la guerre (pour les deux ministères, du personnel et du matériel), évaluée à 300 millions, était montée à 340. Encore cette somme est-elle loin d'en révéler toute l'étendue; car, indépendamment des dépenses mises à la charge de l'État, les pays occupés par nos troupes avaient fourni une partie des vivres, et le trésor de l'armée dans lequel étaient versées les contributions de guerre, avait supporté une partie des dépenses du matériel et de la solde. Les suppléments tirés de ce trésor ne s'élevaient pas à moins de 40 ou 50 millions pour 1806, et à moins de 140 ou 150 pour 1807. Mais les recettes courantes de l'année donnant déjà 740 millions (770 avec les produits spéciaux), et le trésor de l'armée pouvant fournir quelques suppléments sans s'appauvrir, on est fondé à dire que Napoléon avait atteint son but d'égaler les recettes aux dépenses, même pendant l'état de guerre, sans recourir à l'emprunt.

Du reste, le total de 770 millions de dépenses pour 1806, de 778 pour 1807, ne s'était pas encore révélé tout entier, car la comptabilité française, quoique en progrès, n'était point alors parvenue à la perfection qui permet aujourd'hui, quelques mois après une année écoulée, d'en constater et d'en arrêter la dépense. Il ne fallait pas moins de deux ou trois années pour arriver à une pareille liquidation. Napoléon évaluait donc les dépenses de l'année à 720 millions, à 750 avec les services payés sur les produits spéciaux, et, sauf quelques excédants pour l'entretien de l'armée, cette évaluation était exacte. Dans ce total de 720 millions la dette publique devait entrer pour 104 millions (54 de rentes perpétuelles cinq pour cent, 17 de rentes viagères, 24 de pensions ecclésiastiques, 5 de pensions civiles, 4 de la dette du Piémont, de Gênes, Parme et Plaisance); la liste civile, pour 28 (les princes compris); le service des affaires étrangères, pour 8; l'administration de la justice, pour 22; la dépense de l'intérieur et des travaux publics, pour 54 (non compris les travaux des départements payés sur les 30 millions de produits spéciaux); la dotation des cultes, pour 12; la police générale, pour 1; les finances, pour 36 (compris 10 millions pour la caisse d'amortissement); l'administration du trésor, pour 18 (compris 10 millions de frais d'escompte); la marine, pour 106; la guerre, pour 321; enfin un fonds de réserve destiné aux dépenses imprévues, pour 10: total 720 millions, 750 avec les dépenses des départements.

Ce total des dépenses formant 750 millions, comparé avec le produit des recettes formant 770 millions, laissait une somme libre de 20 millions. Napoléon voulut sur-le-champ en restituer la jouissance au pays, par la suppression des 10 centimes de guerre établis en 1804, en remplacement des dons volontaires votés par les départements pour la construction de la flottille de Boulogne. C'était un soulagement considérable sur les contributions directes, les plus pesantes de toutes à cette époque, et le troisième de ce genre accordé depuis le 18 brumaire. Napoléon ordonna qu'en présentant la loi de finances au Corps Législatif, qui allait être assemblé après une prorogation d'une année, on lui proposât immédiatement cette amélioration importante dans le sort des contribuables, et qu'on annonçât ainsi la fin d'une partie des charges de la guerre, avant la fin de la guerre elle-même.

Sa pensée ardente, aimant à plonger dans l'avenir, avait déjà recherché quel serait en quelques années l'état des finances du pays, et il avait constaté qu'en quinze ans l'extinction rapide des rentes viagères et des pensions ecclésiastiques, le rachat également rapide des rentes perpétuelles dotées d'un fonds d'amortissement que la vente, chaque jour plus avantageuse, des biens nationaux rendait très-puissant, réduiraient la dette publique de 104 millions à 74. Mais bien avant ce résultat, qu'il fallait attendre plusieurs années encore, le rétablissement de la paix pouvait faire tomber les dépenses publiques fort au-dessous de 720 millions, faire monter fort au-dessus les revenus, et offrir d'abondants moyens ou de dégrèvements, ou de créations utiles. Sans les fautes que nous aurons bientôt à raconter, ces beaux résultats eussent été réalisés, et les finances de la France auraient été sauvées avec sa grandeur.

[En marge: Facilité toute nouvelle obtenue dans le service du Trésor.]

Au bon état des finances se joignait depuis l'année précédente une facilité toute nouvelle dans le service du Trésor. On se souvient que diverses causes, dont l'une était permanente et les autres accidentelles, avaient rendu ce service très-difficile, et avaient donné au Trésor l'apparence du riche embarrassé, qui, soit par défaut d'ordre, soit par difficulté de recouvrer ses revenus, ne peut pas suffire à ses dépenses courantes. La cause permanente naissait du régime des _obligations_ et des _bons à vue_ que les receveurs généraux souscrivaient, et qui, acquittables à leur caisse, mois par mois, étaient le moyen par lequel le produit des impôts arrivait au Trésor. Les _obligations_, représentant la valeur des contributions directes, n'étaient souscrites qu'à des échéances assez éloignées, et un quart au moins n'était payable que quatre, cinq ou six mois après l'année à laquelle elles appartenaient. Les _bons à vue_, représentant les contributions indirectes, et souscrits à des époques indéterminées, postérieurement au versement réalisé de l'impôt, ne faisaient parvenir à l'État les produits de ces contributions que cinquante ou soixante jours après leur entrée dans les caisses des receveurs généraux. Ces derniers avaient ainsi des jouissances de fonds qui constituaient une partie de leurs émoluments. Mais ce qui entraînait des inconvénients beaucoup plus graves que des bénéfices excessifs accordés à des comptables, c'était la nécessité où se trouvait le Trésor, pour réaliser ses revenus en temps opportun, de faire escompter ces _obligations_ et _bons à vue_, quelquefois par la Banque, quelquefois par de gros capitalistes, qui lui avaient fait payer l'escompte jusqu'à 12 et 15 pour cent, et avaient même, comme M. Ouvrard, commis d'étranges détournements de valeurs. On évaluait à 124 millions les sommes dont l'échéance était ainsi reportée au delà des douze mois de l'année. Cependant, comme la dépense n'est pas plus que l'impôt acquittée dans ces douze mois, le service du Trésor aurait pu s'opérer presque sans escompte, si d'autres causes, tout accidentelles, n'étaient venues compliquer la situation ordinaire. D'une part, les budgets antérieurs de 1805, 1804, 1803, avaient laissé des arriérés, auxquels on essayait de pourvoir avec les ressources courantes; et d'autre part, la singulière aventure financière des négociants réunis, qui en confondant les affaires de France et d'Espagne avaient privé l'État d'une somme de 141 millions, avait constitué le Trésor dans un double embarras. On s'était vu obligé de suppléer à un déficit antérieur de 60 à 70 millions, et à un débet de 141 millions créé par les négociants réunis. Ce débet avait pour gage, à la vérité, des valeurs solides, mais d'une réalisation difficile. Il avait donc fallu, outre l'escompte annuel des 124 millions d'obligations n'échéant que dans l'année suivante, faire face à un déficit d'environ 200 millions. C'est ce qui explique la détresse financière de 1805 et de 1806, même au milieu des succès prodigieux de la campagne qui s'était terminée par la victoire d'Austerlitz.

Mais l'arrivée de Napoléon en janvier 1806, revenant victorieux, et les mains pleines des métaux enlevés à l'Autriche, avait fait renaître la confiance, et apporté un premier secours dont on avait grand besoin. Bientôt le crédit renaissant, l'intérêt de 12 et 15 pour cent était retombé à 9, et même à 6 pour cent, dans l'escompte des valeurs du Trésor.

D'autres moyens avaient été pris pour résoudre les difficultés du moment, et en rendre le retour impossible. Premièrement on avait retiré, comme nous l'avons dit, au Sénat, à la Légion-d'Honneur, à l'Université, les biens nationaux qui constituaient leur dotation, alloué des rentes en compensation, et transmis ces biens à la caisse d'amortissement, pour qu'elle en opérât la vente peu à peu, ce qu'elle faisait avec prudence et avantage. On estimait ces biens à 60 millions, et sur ce gage il avait été créé 60 millions de rescriptions, portant 6 et 7 pour cent d'intérêt, suivant les échéances, et successivement remboursables à ladite caisse, dans le courant de cinq années. Ces rescriptions, à cause de l'intérêt qu'elles rapportaient, de la certitude du gage, et de la confiance qu'inspirait la caisse qui en était garante, avaient acquis le crédit des meilleures valeurs, et n'avaient pas cessé de se négocier à un taux très-rapproché du pair. Elles avaient ainsi fourni un moyen d'acquitter l'arriéré des budgets de 1803, 1804, 1805. Les biens donnés en gage acquérant avec le temps une valeur plus considérable, on put porter à 70, et même à 80 millions, le chiffre de ces rescriptions, afin de suffire aux charges successivement révélées par la liquidation des exercices antérieurs.

[En marge: Recouvrement du débet des négociants réunis.]

Après avoir pourvu à cet arriéré, on avait apporté un grand soin à la rentrée des 141 millions constituant le débet des négociants réunis. M. Mollien, devenu ministre du Trésor au moment de la destitution de M. de Marbois, et sans cesse stimulé par Napoléon, avait déployé, dans la réalisation des valeurs composant ce débet, un zèle et une habileté remarquables. D'abord on s'était emparé de dix à onze millions d'immeubles appartenant aux sieurs Ouvrard et Vanlerbergh. Puis on avait saisi les magasins de M. Vanlerbergh; et comme l'Empereur, très-content de son activité, lui avait continué le service des vivres de l'armée et de la marine, on s'était ménagé, en ne lui payant qu'une partie de ses fournitures, le moyen de rentrer bientôt dans une somme d'une quarantaine de millions. MM. Ouvrard, Desprez, Vanlerbergh avaient encore versé, en différents payements, ou en effets sur la Hollande, une somme de 30 millions. Enfin l'Espagne, reconnue personnellement débitrice dans le débet total d'une somme de 60 millions, s'était acquittée en déléguant 36 millions de piastres sur le Mexique, et en promettant de payer directement 24 millions, dans le courant de 1806, à raison de trois millions par mois. L'Espagne était le plus mauvais de tous ces débiteurs, car, sur les 24 millions acquittables mensuellement en 1806, elle n'avait versé que 14 millions en août 1807, après avoir montré avant Iéna une mauvaise volonté évidente, et depuis Iéna une impuissance déplorable. C'est à force d'emprunts sur la Hollande qu'elle avait remboursé, en août 1807, 14 des 24 millions dus en 1806. Quant aux 36 millions de piastres à toucher dans les comptoirs de Mexico, de la Vera-Cruz, de Caracas, de la Havane, de Buenos-Ayres, M. Mollien avait employé un moyen fort ingénieux pour en recouvrer la valeur: c'était de les céder à la maison hollandaise Hope, qui les cédait à la maison anglaise Baring, laquelle obtenait, à cause du besoin que l'Angleterre avait de métaux, la permission de les extraire des ports espagnols sur des frégates anglaises. La France ne garantissait que le versement, en rade, à bord des canots anglais, et les livrait au prix de 3 fr. 75 c., prix auquel elle les avait reçues. Le bénéfice de 1 fr. 25 c., abandonné à ceux qui bravaient les difficultés de l'opération, n'était donc pas fait sur elle-même, mais sur l'Espagne, qui payait ainsi par un énorme escompte l'éloignement des sources de sa richesse, et la faiblesse de son pavillon, obligé d'abandonner au pavillon anglais l'extraction des métaux de l'Amérique. Les maisons Baring et Hope, par des virements de valeurs, transmettaient ensuite au Trésor français le montant des piastres cédées. On en avait négocié à ces conditions pour plus de 25 millions, dont une partie venait de rentrer. Le surplus avait été employé à payer aux États-Unis, ou dans les colonies espagnoles, les dettes contractées par notre marine, et notamment les dépenses faites pour les vaisseaux de l'amiral Willaumez, qui avaient cherché refuge, les uns dans le port de la Havane, les autres dans le Delaware et dans la Chesapeak.

C'est à l'aide de ces diverses combinaisons qu'en août 1807, le Trésor français était parvenu à recouvrer 100 millions, sur les 141 composant l'énorme débet des négociants réunis. La rentrée des 41 millions restants était assurée, à 4 ou 5 millions près, et à des termes très-rapprochés.

Le Trésor obéré dans l'hiver de 1806, bientôt soulagé par les secours métalliques que Napoléon avait tirés de l'étranger, par le retour de la confiance, par le payement intégral de l'arriéré des budgets, par le recouvrement presque total du débet des négociants réunis, n'avait eu à pourvoir, en 1807, qu'à une petite partie de ce débet, et aux 124 millions d'obligations ordinairement recouvrables dans l'exercice suivant, ce qui était facile, comme nous l'avons déjà dit, l'acquittement de la dépense étant presque autant retardé que celui de l'impôt. Aussi l'Empereur avait-il pu exiger et obtenir que la solde de la grande armée, qui représentait 3 à 4 millions par mois, et dont il avait dispensé le Trésor de faire le versement immédiat, s'accumulât peu à peu à Erfurt, à Mayence, à Paris, et y formât un dépôt en numéraire de plus de 40 millions, précaution excessive qui prouve combien était prudent à la guerre cet homme si imprudent dans la politique[3].

[Note 3: Les détails que je rapporte ici peuvent paraître minutieux, mais ils me semblent indispensables pour faire connaître la marche de nos finances, l'habileté administrative de Napoléon et de ses agents, le temps singulier dans lequel ils vivaient. Ces détails, et surtout ceux qui vont suivre sur la création du nouveau système de trésorerie, sont extraits, non des publications officielles, devenues fort rares à cette époque, restées d'ailleurs très-incomplètes, et surtout parfaitement muettes sur les moyens d'exécution, mais des Archives même du Trésor. J'ai fait sur ces archives, avec l'autorisation de MM. les ministres des finances Humann et Dumon, un travail considérable, dont j'ai été dédommagé, quelque long qu'il ait pu être, par l'instruction que j'ai recueillie, sur l'origine et la marche de notre administration financière. Je me suis fort éclairé aussi pour ce qui concerne cette époque, dans la lecture des mémoires inédits, et très-importants, de M. le comte Mollien. Je garantis donc la parfaite exactitude des détails qui ont précédé et qui vont suivre, quant aux faits en eux-mêmes et quant aux chiffres. Seulement j'ai donné les sommes rondes, et, pour les chiffres variables d'un jour à l'autre, les sommes moyennes, qui exprimaient le mieux la vérité durable des choses.]

[En marge: Création de la caisse de service.]

Mais une institution nouvelle, qui était le complément nécessaire de notre organisation financière, facilita dès 1806 les opérations du Trésor, et y fit régner dans le courant de 1807 une abondance jusque-là inconnue. D'après le système proposé par M. Gaudin au Premier Consul le lendemain du 18 brumaire, système suivi jusqu'en 1807, les receveurs généraux souscrivaient, comme nous avons dit, au profit du Trésor des lettres de change, sous le titre d'_obligations_ ou de _bons à vue_, échéant mois par mois. Ce fut là le moyen employé pour opérer la rentrée des revenus publics. On avait ainsi la certitude d'une échéance fixe, et on abandonnait comme émoluments, aux receveurs généraux, les bénéfices d'intérêts qui en résultaient, car l'impôt rentrait toujours avant l'échéance de ces _obligations_ ou _bons à vue_. C'était sans doute une grande amélioration, eu égard au temps où ce système fut imaginé, car on s'était ainsi assuré des termes fixes pour le versement des impôts. Il restait en 1807 un dernier pas à faire, c'était d'obliger les comptables à livrer leurs fonds au Trésor au moment même où ils les recevaient. Mais supprimer tout à coup ce système de lettres de change, pour lui substituer le système plus naturel d'un versement immédiat, sous la forme d'un compte courant établi entre le Trésor et les receveurs généraux, aurait constitué un changement trop brusque et peut-être dangereux. L'expérience et l'esprit inventif de M. Mollien lui suggérèrent une transition des plus heureuses.

[En marge: Moyen imaginé par M. Mollien pour substituer aux obligations des receveurs généreux le système du versement immédiat.]

M. Mollien, comme on s'en souvient sans doute, était directeur de la caisse d'amortissement, lorsque Napoléon, satisfait de la manière dont il avait dirigé cette caisse, l'appela en 1806 au ministère du Trésor, en remplacement de M. de Marbois, destitué par suite de l'affaire des négociants réunis. M. Mollien était un discoureur subtil, ingénieux, tout plein des doctrines des économistes, très-habile en affaires quoiqu'il les exposât dans un langage prétentieux, timide, susceptible, se troublant aisément devant Napoléon, qui n'aimait pas les longues dissertations, mais retrouvant bientôt en lui-même l'indépendance d'un honnête homme, et la fermeté d'un esprit convaincu. Napoléon traitait quelquefois, avec la liberté de la toute-puissance et du génie, les théories de M. Mollien, et puis laissait agir cet habile ministre, sachant à quel point il était consciencieux, appliqué, et propre surtout à réformer le mécanisme du Trésor, où régnaient encore de vieilles routines protégées par des intérêts opiniâtres.

[En marge: Moyens employés par M. Mollien pour amener les fonds à la caisse de service.]

Lorsque la négociation des valeurs du Trésor fut enlevée à M. Desprez, représentant de la compagnie des négociants réunis, un comité des receveurs généraux avait été chargé de le remplacer. Ce comité exista quelque temps, et son service consistait à escompter les _obligations_ et _bons à vue_, en agissant pour le compte des receveurs généraux. Les fonds dont ce comité se servait lui venaient des receveurs généraux eux-mêmes, qui touchaient toujours le montant des impôts avant l'époque où l'échéance des _obligations_ et _bons à vue_ les forçait à le verser. M. Mollien, frappé de cette remarque, que l'argent avec lequel on escomptait les valeurs du Trésor était l'argent du Trésor lui-même, imagina d'en exiger le versement immédiat, au moyen d'une combinaison qui, sans priver les comptables des jouissances de fonds dont ils profitaient, les amènerait à livrer directement, et sans intermédiaire, le produit de l'impôt aux caisses du Trésor. Pour y parvenir, il créa une caisse appelée _caisse de service_, titre emprunté de son objet même, à laquelle les receveurs généraux devaient envoyer à l'instant où ils les recevaient tous les fonds obtenus des contribuables, moyennant un intérêt de 5 pour cent. Cette caisse, afin de s'acquitter envers eux, devait ensuite, à l'échéance, leur remettre leurs _obligations_ et _bons à vue_. Pour amener les receveurs généraux à verser les sommes perçues à cette caisse, il leur adressa une circulaire par laquelle il leur disait, que si d'une part ils ne devaient les fonds de l'impôt qu'à l'échéance de leurs _obligations_, de l'autre ils n'étaient que dépositaires de ces fonds, et n'avaient pas le droit de les employer en spéculations privées; que la caisse de service, instituée pour les recevoir, en serait le dépositaire le plus naturel et le plus sûr, et leur en payerait un intérêt raisonnable, celui de 5 pour cent. Il ajouta que leur compte courant avec cette caisse serait mis tous les mois sous les yeux de l'Empereur, que chacun savait attentif, plein de mémoire et de justice. C'était assez pour stimuler le zèle de ceux qui avaient de la bonne volonté. Quant aux autres, M. Mollien s'y prit différemment. Dispensé, par l'abondance d'argent dont il commençait à jouir, de recourir aussi fréquemment à l'escompte des _obligations_ et _bons à vue_, il ne laissa plus paraître un seul de ces effets sur la place; et si, dans certains besoins pressants, il était obligé de s'adresser à la Banque de France, pour qu'elle lui escomptât quelques millions de valeurs, c'était à condition qu'elle en garderait les titres dans son portefeuille. Dès lors les receveurs généraux qui faisaient valoir les fonds de l'impôt en agiotant sur les _obligations_ et _bons à vue_, n'eurent plus d'autre ressource que la caisse de service elle-même, et ils lui envoyèrent ces fonds. Les uns par zèle, par émulation de se distinguer sous les yeux mêmes de l'Empereur, les autres par impossibilité de trouver ailleurs un emploi de leurs capitaux, depuis que les _obligations_ ne paraissaient plus sur la place, versèrent le produit réalisé des impôts à la caisse de service, moyennant l'intérêt de 5 pour cent, et la caisse s'acquitta envers eux en leur restituant leurs _obligations_ à chaque échéance. L'opération de l'escompte se trouva donc ainsi naturellement supprimée, et remplacée par un versement immédiat au Trésor, moyennant un intérêt de 5 pour cent, pour le temps à courir entre l'époque du versement et l'époque de l'échéance des _obligations_ et _bons à vue_.