Part 38

Napoléon établit l'Université sur les principes suivants. Une éducation spéciale pour les hommes destinés au professorat, des examens préparatoires avant de devenir professeurs; l'entrée après ces examens dans un vaste corps, sans le jugement duquel leur carrière ne pouvait être ni interrompue ni brisée, et dans lequel ils s'élevaient avec le temps et leurs mérites; à la tête de ce corps un conseil supérieur, composé des professeurs qui se seraient distingués par leurs talents, appliquant les règles, dirigeant l'enseignement; enfin le privilége de l'éducation publique attribué exclusivement à la nouvelle institution, avec une dotation en rentes sur l'État, ce qui devait ajouter à l'énergie de l'esprit de corps l'énergie de l'esprit de propriété, telles furent les idées d'après lesquelles Napoléon voulut que l'Université fût organisée. Mais il était trop expérimenté pour insérer toutes ces dispositions dans une loi. Usant avec une intelligence profonde de la confiance publique, qui lui permettait de présenter des lois très-générales, qu'il complétait ensuite par des décrets, au fur et à mesure des expériences faites, il chargea M. Fourcroy, administrateur de l'Instruction publique sous le ministre de l'intérieur, de rédiger un projet de loi, qui fut conçu en trois articles seulement. Par le premier il était dit qu'il serait formé, sous le nom d'UNIVERSITÉ IMPÉRIALE, un corps enseignant, chargé de l'éducation publique dans tout l'Empire; par le second, que les membres du corps enseignant contracteraient des _obligations civiles, spéciales et temporaires_ (ce mot était employé pour exclure l'idée des voeux monastiques); par le troisième, que l'organisation du corps enseignant, remaniée d'après l'expérience, serait convertie en loi dans la session de 1810. Ce n'est qu'avec cette latitude d'action que se font les grandes choses.

Ce projet, présenté le 6 mai, fut adopté comme tous les autres avec confiance et silence. Nous ne conseillerons d'adopter ainsi les lois, que lorsqu'il y aura un tel homme, de tels actes, et, ce qui est plus déterminant encore, une telle situation.

[En marge: La session de 1806 terminée par la présentation des lois de finances.]

Cette courte et féconde session fut terminée par les lois financières. Napoléon regardait avec raison les finances comme un fondement aussi indispensable que l'armée à la grandeur d'un empire. La dernière crise, quoique passée, était un avertissement sérieux d'arrêter enfin un système complet de finances, d'élever les ressources au niveau des besoins, et d'établir un service de trésorerie qui dispensât de recourir aux faiseurs d'affaires.

Quant à la création des ressources nécessaires pour suffire aux charges de la guerre, Napoléon persistait à ne pas vouloir d'emprunt. En effet, même au milieu de la prospérité dont il faisait jouir la France, la rente 5 pour 100 ne s'était jamais élevée au-dessus de 60. Si on avait annoncé un emprunt, le cours serait descendu au-dessous, probablement à 50, et c'eût été un intérêt perpétuel de 10 pour 100 à supporter. Napoléon n'avait garde de recourir à de tels moyens. Cependant il fallait combler le déficit des derniers exercices, et mettre définitivement les ressources en rapport avec l'état de guerre, qui depuis quinze ans semblait devenu l'état ordinaire de la France. C'était une entreprise hardie, et qui ne s'est jamais réalisée, que de suffire aux dépenses d'une lutte acharnée avec les impôts permanents. Napoléon n'y avait pas renoncé, et il eut le courage de proposer au pays, ou plutôt de lui imposer, les charges qui devaient fournir le moyen d'atteindre à ce résultat.

L'arriéré des derniers exercices pouvait être liquidé avec 60 millions, la dette envers la caisse d'amortissement en étant défalquée. Cette dette consistait, comme on doit se le rappeler, en cautionnements dont il avait été disposé, en produits de la vente des biens nationaux que le Trésor avait absorbés pour son usage, quoiqu'ils appartinssent à la caisse d'amortissement. Il fallait donc pourvoir à ces 60 millions, à la dette contractée envers la caisse d'amortissement, et à un budget annuel qui, d'après l'expérience de 1806, ne s'élevait pas à moins de 700 millions pendant la guerre (820 avec les frais de perception).

Voici quels furent les moyens imaginés.

[En marge: Liquidation de l'arriéré.]

On s'était aperçu que la caisse d'amortissement avait très-avantageusement vendu les biens dont on lui avait confié l'aliénation à titre d'essai. Alors, au lieu de vendre pour elle les 70 millions, que la loi de ventôse an IX lui attribuait en vue de la dédommager des rentes créées à cette époque, et dont on lui devait le prix à raison de 10 millions par an, on lui avait livré ces biens eux-mêmes. Quant aux cautionnements à lui rembourser, on était décidé à les payer dans la même valeur, c'est-à-dire en biens, sauf à elle à les aliéner avec les précautions nécessaires, qui lui avaient déjà si heureusement réussi. Cette même observation avait conduit Napoléon, qui était l'inventeur de cette liquidation, à trouver le moyen de combler les 60 millions de l'arriéré.

[En marge: Napoléon retire aux grands corps de l'État les biens-fonds qu'il leur avait donnés, remplace ces biens par des rentes, et les fait vendre pour payer l'arriéré.]

Il avait doté le Sénat, la Légion d'honneur, l'Instruction publique et certains établissements, avec le reste des domaines nationaux. Son intention, en agissant ainsi, avait été de les soustraire au gaspillage des mauvaises aliénations. Mais, d'une part, on venait de s'apercevoir que les aliénations pouvaient s'opérer d'une manière avantageuse en les confiant à la caisse d'amortissement; et, de l'autre, on avait retrouvé dans ce système de dotation le vice propre aux biens de main-morte, dont la condition est d'être mal exploités et de peu produire. Napoléon résolut de reprendre ces biens au Sénat et à la Légion d'honneur, et de leur en fournir l'équivalent, en créant 3 millions de rentes 5 pour cent, au capital de 60 millions. Si les rentes livrées au public étaient menacées d'une dépréciation immédiate, assignées comme dotations à des corps permanents qui ne les aliénaient pas, elles n'avaient aucun des inconvénients des emprunts, elles n'amenaient aucun avilissement des cours, et elles procuraient même un avantage aux établissements publics qui les recevaient, c'était, de leur assurer un revenu de 5, au lieu d'un revenu de 2 et demi, ou de 3 pour cent, que rapportaient les biens nationaux. Ces biens, transmis ensuite à la caisse d'amortissement, qui les aliénerait peu à peu, devaient procurer les 60 millions dont on avait besoin.

Il est vrai que ces 60 millions, il en fallait la valeur immédiatement pour solder les arriérés des exercices antérieurs. On imagina de créer des effets temporaires, rapportant 6 à 7 pour cent, suivant l'époque de leur remboursement, échéante terme fixe, payables à la caisse d'amortissement, à raison d'un million par mois, du 1er juillet 1806 au 1er juillet 1811, hypothéqués sur le capital de ladite caisse, qui aurait, avec ce qu'elle possédait déjà et ce qu'elle allait acquérir, environ 130 millions de biens nationaux, qui joignait enfin à cette fortune immobilière un crédit bien établi.

Ces effets portant un intérêt avantageux, mais point usuraire, et remboursables à des termes fixes et prochains, ne pouvaient pas tomber comme la rente, car leur échéance mensuelle et assurée pendant cinq ans devait tendre à les relever par la certitude de retrouver le capital tout entier, de mois en mois. C'est une combinaison qui depuis a réussi plusieurs fois, et qui était excellente.

Le procédé pour liquider l'arriéré consistait donc à reprendre les biens assignés aux grands corps, à leur donner des rentes en place, ce qui pour eux avait l'avantage d'une augmentation immédiate de revenu, à faire vendre ces biens par la caisse d'amortissement, ce qu'elle pouvait exécuter avec succès en cinq ans, à en réaliser d'avance la valeur, au moyen d'un effet à échéance fixe, qui ne pouvait être déprécié, grâce à un remboursement certain et peu éloigné, grâce enfin à un intérêt de 6 à 7 pour cent.

La seule difficulté, d'ailleurs peu sérieuse, de cette combinaison, c'est que la somme des rentes composant la dette publique allait monter à 51 millions au lieu de 50, comme le prescrivaient les lois antérieures. Mais l'infraction était peu importante, et on satisfaisait à la loi en établissant un amortissement plus rapide pour ce million d'excédant.

[En marge: Manière de pourvoir aux budgets futurs, dans la double hypothèse de la paix et de la guerre.]

[En marge: Déclaration hardie au Corps législatif, relativement aux besoins de l'état de paix et de l'état de guerre.]

Restait à pourvoir aux budgets futurs, en créant des ressources suffisantes, soit pour la paix, soit pour la guerre. Napoléon fit au Corps législatif, et à l'Europe, une déclaration hardie et en même temps très-sage, au point de vue financier. Il voulait la paix, car, disait-il fièrement, il avait _épuisé la gloire militaire_; il voulait la paix, car il l'avait donnée à l'Autriche. Il était prêt en ce moment à la conclure avec la Russie, et il était occupé à la négocier avec l'Angleterre. Mais les puissances avaient pris l'habitude de considérer les traités comme des trêves, qu'elles pouvaient rompre au premier signal parti de Londres. Il fallait, jusqu'à ce qu'on les eût amenées à respecter leurs engagements, et à se résigner à la grandeur de la France, il fallait être prêt à supporter les charges de la guerre aussi longtemps qu'elle serait nécessaire. La Grande-Bretagne prétendait suffire à la guerre par des emprunts: libre à elle, tant que cette ressource se conserverait en ses mains. La France devait y pourvoir autrement, avec les moyens qui lui étaient propres, c'est-à-dire avec l'impôt, ressource bien autrement durable, et ne laissant aucune charge après elle. En conséquence, il déclarait qu'il fallait 600 millions pour la paix, 500 millions pour la guerre (720 et 800 avec les frais de perception). Le budget de l'année la plus paisible du gouvernement actuel, celle de 1802, avait pu se renfermer dans une dépense de 500 millions. Mais depuis 1802, l'augmentation de la dette, le développement donné aux travaux d'utilité publique, la dotation du clergé qui était la suite du concordat, le rétablissement de la monarchie qui avait entraîné la création d'une liste civile, portaient à 600 millions les dépenses fixes de l'état de paix. Les ressources ordinaires s'élevaient fort au delà de cette somme. Quant aux dépenses de l'état de guerre, qu'on était résolu à soutenir aussi longtemps qu'il le faudrait, elles faisaient monter le budget à 700 millions. À ce taux on pourrait consacrer par an 130 millions à la marine, environ 300 millions à la guerre, avoir 50 vaisseaux armés et 450,000 hommes toujours prêts à marcher. La France, sur ce pied, était en mesure de faire face à tous les dangers. Or, elle pouvait, sans abuser d'elle-même, s'imposer cette charge, car ses revenus ordinaires, procuraient déjà plus de 600 millions. Le royaume d'Italie en fournissait environ 30 pour l'armée française qui veillait à sa sûreté, et il était facile d'obtenir 60 à 70 millions de plus par les impôts ordinaires.

[En marge: Extension des droits sur les contributions indirectes, et rétablissement de l'impôt sur le sel.]

Après cette hardie déclamation, Napoléon, eut le courage de développer la grande ressource des contributions indirectes, qu'il avait déjà restituée au pays, et de créer une nouvelle ressource, non moins utile, non moins abondante, et qui n'avait d'autre inconvénient que d'atteindre la généralité du peuple, mais de l'atteindre légèrement, l'impôt du sel. En conséquence il proposa, outre le droit d'inventaire sur les boissons (droit perçu chez le propriétaire au moment de l'enlèvement), un autre droit sur le commerce en gros et sur la vente en détail, et pour cela l'exercice, c'est-à-dire la surveillance des boissons sur les routes, et la descente des agents du fisc chez les commerçants en vin. Les contributions indirectes, qui produisaient déjà 23 millions, en devaient produire plus de 50 par suite de cette extension.

Quant à l'impôt sur le sel, son rétablissement était lié à la suppression d'un autre droit, devenu insupportable, le droit de barrières sur les routes. Ce droit entrait si peu dans nos habitudes, et incommodait si fort l'agriculture, que tous les conseils généraux en avaient demandé l'abolition. Il ne rapportait que 15 millions, ce qui était insuffisant pour l'entretien des routes de l'Empire, et ce qui coûtait à l'État un supplément de 10 millions par an, sans que les routes fussent encore parvenues à l'état désirable; car on évaluait à 35 millions au moins la somme nécessaire pour les entretenir convenablement. En proposant un impôt bien léger, celui de 2 décimes par kilogramme (2 sous par livre) de sel, à percevoir dans les marais salants, par la main des douaniers, qui enveloppaient ces marais, placés presque tous à la frontière, on pouvait espérer un produit de 35 millions, c'est-à-dire de quoi porter les routes à un véritable état de perfection, et de quoi soulager le Trésor d'une dépense de 10 millions. Cet impôt n'avait rien de commun avec les anciennes gabelles, inégalement réparties, aggravées par l'exercice, et faisant quelquefois monter le sel à 14 sous la livre, prix qui pour le peuple était exorbitant.

Avec le produit annuellement croissant de ces nouvelles taxes, et avec quelques ressources accidentelles qui permissent d'attendre leur complet développement, la France allait se trouver en mesure de supporter l'état de guerre, tant qu'il durerait, et, dès qu'il finirait, de faire sentir les bienfaits de la paix aux peuples de l'Empire, par la diminution de l'impôt foncier, le seul qui fût véritablement onéreux.

Napoléon, par cette création, achevait le rétablissement de nos finances, que la suppression des contributions indirectes avait ruinées en 1789, et il montrait à l'Europe un tableau décourageant pour nos ennemis, c'est-à-dire 50 vaisseaux, 450 mille hommes, entretenus sans emprunt, et tout le temps que durerait la guerre.

[En marge: Le budget de 1806 fixé à 700 millions, et avec les frais de perception à 820 millions.]

Le budget de 1806 fut donc fixé à 700 millions en dépenses et en recettes (820 avec les frais de perception). Une circonstance accidentelle, celle du rétablissement du calendrier grégorien, à partir du 1er janvier 1806, le fit porter à 15 mois au lieu de 12, et à 900 millions au lieu de 700. En effet, le précédent budget, celui de l'an XIII, s'arrêtant au 21 septembre 1805, il fallait, pour atteindre au 1er janvier 1806, ajouter trois mois environ, ce qui devait porter le budget de 1806 à quinze mois et à 900 millions.

[En marge: Nouvelle organisation de la Trésorerie et de la Banque de France.]

Restait encore une tâche à remplir, c'était d'organiser la Trésorerie et la Banque de France. Éclairé par les derniers événements, Napoléon voulait réformer l'une et l'autre.

On a déjà répété bien des fois, dans cette histoire, que la valeur de l'impôt était envoyée au Trésor sous forme d'obligations à terme, ou de bons à vue, signés par les receveurs généraux, et acquittables mois par mois à leur caisse. L'escompte de ce papier procurait de l'argent, quand on avait besoin de devancer les échéances. Abandonner cet escompte à une compagnie avait mal réussi. On venait de le confier de nouveau à une agence des receveurs généraux, qui opéraient à Paris pour le corps tout entier. Depuis le retour du crédit, les capitaux abondaient, et les receveurs généraux pouvaient procurer à l'État, par l'escompte de leurs propres engagements, tous les fonds dont on avait besoin. Cependant on discuta longtemps devant Napoléon, en conseil de finances, si on ne devrait pas attribuer ce service à la Banque, plus puissante que ne serait jamais l'agence des receveurs généraux. D'abord Napoléon jugea que, pour ce service et pour d'autres, la Banque n'était pas assez fortement constituée. Il résolut donc de doubler son capital, et de le porter de 45 mille actions à 90 mille, ce qui faisait, à mille francs l'action, un capital de 90 millions. Il résolut, en outre, d'en rendre l'organisation monarchique, en convertissant le président éligible qui était à sa tête, en un gouverneur nommé par l'Empereur, qui la dirigerait dans le double intérêt du commerce et du Trésor; de placer trois receveurs généraux dans son conseil, pour la lier davantage au gouvernement; enfin de supprimer la disposition d'après laquelle on proportionnait les escomptes au nombre d'actions possédées par les présentateurs d'effets, et de la remplacer par une autre disposition bien plus sage, consistant à proportionner ces escomptes au crédit reconnu des commerçants qui les demandaient. Ces changements, proposés dans une loi, furent adoptés par le Corps législatif; et sous cette constitution forte et habile, la Banque de France est devenue l'un des établissements les plus solides de l'univers, car on l'a vue de nos jours secourir la Banque d'Angleterre elle-même, et traverser sans fléchir les plus grandes catastrophes politiques.

Même après l'avoir ainsi agrandie, Napoléon ne voulut pas confier d'une manière constante et définitive le service du Trésor à la Banque de France. Il entendait se servir au besoin, et accidentellement, de la nouvelle puissance qu'il lui avait assurée, pour escompter telle ou telle somme d'_obligations des receveurs généraux_ ou de _bons à vue_, mais il ne pouvait se décider à lui remettre définitivement le portefeuille du Trésor. C'était une compagnie de commerçants, délibérant, à la vérité, sous un président nommé par lui, mais placés en dehors de son gouvernement, et il ne voulait pas, disait-il, leur livrer le secret de ses opérations militaires, en leur livrant le secret de ses opérations financières.--Je veux, ajouta-t-il, pouvoir remuer un corps de troupes sans que la Banque le sache, et elle le saurait si elle avait connaissance de mes besoins d'argent.

Du reste il fit mettre à l'essai, mais à l'essai seulement, un nouveau système de versement de fonds par les comptables. Bien que le système des _obligations_ eût rendu de grands services, il n'était pas le dernier terme de la perfection, en fait de recouvrement. Il arrivait que les receveurs généraux avaient souvent des valeurs considérables en caisse, dont ils profitaient, en attendant l'échéance de leurs obligations. De plus ces obligations donnaient lieu à un agiotage assez actif. Un simple compte courant établi entre l'État et les comptables, au moyen duquel toute valeur entrée dans leur caisse appartenait au Trésor, portait intérêt à son profit, et toute valeur sortie portait intérêt au profit du comptable qui l'avait versée; un compte courant ainsi réglé était un système bien plus simple, plus vrai, et qui n'empêchait pas d'accorder aux receveurs généraux les avantages dont on avait cru nécessaire de les faire jouir. Mais il fallait auparavant un système d'écritures qui ne permît pas d'erreur; il fallait, dans la comptabilité du Trésor, l'introduction des écritures en partie double, dont le commerce fait usage. M. Mollien proposa le compte courant et les écritures en partie double. Napoléon y consentit avec empressement, mais il voulut que ce système fût essayé chez quelques receveurs généraux, pour en juger le mérite d'après l'expérience.

Tels furent les travaux civils de Napoléon dans cette mémorable année 1806, la plus belle de l'Empire, comme celle de 1802 fut la plus belle du Consulat: années fécondes l'une et l'autre, dans lesquelles la France fut constituée pour être une république dictatoriale en 1802, et un vaste empire fédératif en 1806. Dans cette dernière année, Napoléon fonda à la fois des royautés vassales sur la tête de ses frères, des duchés pour ses généraux et ses serviteurs, de riches dotations pour ses soldats, supprima l'empire germanique, et laissa l'Empire français remplir seul l'Occident. Il continua, en fait de routes, de ponts, de canaux, les travaux déjà commencés, et en entreprit de plus importants, tels que les canaux du Rhône au Rhin, du Rhin à l'Escaut, les routes de la Corniche, de Tarare, de Metz à Mayence. Il projeta les grands monuments de la capitale, la colonne de la place Vendôme, l'arc de l'Étoile, l'achèvement du Louvre, la rue qui devait s'appeler Impériale, les principales fontaines de Paris. Il commença la restauration de Saint-Denis, il ordonna l'achèvement du Panthéon; il promulgua le Code de procédure, perfectionna l'organisation du Conseil d'État, créa l'Université, liquida définitivement les arriérés financiers, compléta le système des impôts, réorganisa la Banque de France, et prépara le nouveau système de trésorerie française. Tout cela, entrepris en janvier 1806, était terminé en juillet de la même année. Quel esprit conçut jamais plus de choses, de plus vastes, de plus profondes, les réalisa en moins de temps? Il est vrai que nous touchons au faîte de ce prodigieux règne, faîte d'une élévation sans égale, et dont on peut dire, en contemplant le tableau entier des grandeurs humaines, qu'aucune ne le dépasse, s'il y en a qui l'atteignent.

Malheureusement, cette année incomparable, au lieu de finir au milieu de la paix, comme on pouvait l'espérer, finit au milieu de la guerre, moitié par la faute de l'Europe, moitié par celle de Napoléon, et aussi par un coup cruel de la mort, qui emporta M. Fox, dans cette même année où elle avait déjà emporté M. Pitt.

[En marge: Continuation des négociations entamées avec la Russie et l'Angleterre.]

[En marge: Termes auxquels on en arrive avec lord Yarmouth.]

Les négociations entamées avec la Russie et l'Angleterre avaient continué pendant les travaux de tout genre dont nous venons de tracer le tableau. Lord Yarmouth, avec lequel on avait volontairement allongé les pourparlers, en était resté aux mêmes propositions. L'Angleterre entendait garder la plupart de ses conquêtes maritimes, nous concédait nos conquêtes continentales, le Hanovre toujours excepté, et se bornait à demander ce qu'on ferait pour indemniser le roi de Naples. Quant aux nouvelles royautés, quant à la Confédération du Rhin, elle ne paraissait pas s'en soucier. Napoléon, qui n'avait plus de raison pour différer le terme des négociations, ses principaux projets étant accomplis, pressait lord Yarmouth de se procurer des pouvoirs, afin d'aboutir à une conclusion. Lord Yarmouth les avait enfin reçus, mais avec ordre de ne les produire que lorsqu'il apercevrait la possibilité de se mettre d'accord avec la France, et lorsqu'il se serait entendu avec le négociateur russe.

[En marge: Arrivée à Paris de M. d'Oubril, chargé de traiter pour la Russie.]