Part 8

La commission nommée se mit sur-le-champ à l'ouvrage. Elle se réunissait à Saint-Cloud, en présence du Premier Consul et de ses deux collègues. Elle examina et résolut successivement toutes les questions que faisait naître l'établissement du pouvoir héréditaire. La première qui se présenta fut relative au titre même du nouveau monarque. Serait-il appelé roi ou empereur? La même raison qui, dans l'ancienne Rome, avait porté les Césars à ne pas ressusciter le titre de roi, et à prendre le titre tout militaire d'_imperator_, la même raison décida les auteurs de la nouvelle constitution à préférer la qualification d'empereur. Elle offrait à la fois plus de nouveauté et plus de grandeur; elle écartait, à un certain degré, les souvenirs d'un passé qu'on voulait restaurer en partie, mais non pas en entier. D'ailleurs, il y avait, dans cette qualification, quelque chose d'illimité qui convenait à l'ambition de Napoléon. Ses nombreux ennemis en Europe, en lui prêtant tous les jours des projets qu'il n'avait pas du tout, ou pas encore, en répétant dans une multitude de feuilles, qu'il songeait à reconstituer l'empire d'Occident, ou au moins celui des Gaules, ses ennemis avaient préparé tous les esprits, même le sien, au titre d'empereur. Ce titre était dans toutes les bouches, amies ou ennemies, avant d'avoir été adopté. Il fut choisi sans contestation. En conséquence, on décida que le Premier Consul serait proclamé Empereur des Français.

[Note en marge: Établissement de l'hérédité et ses conditions.]

[Note en marge: Autorité absolue attribuée à l'Empereur sur la famille impériale.]

L'hérédité, but de la nouvelle révolution, fut naturellement établie d'après les principes de la loi salique, c'est-à-dire, de mâle en mâle, par ordre de primogéniture. Napoléon n'ayant pas d'enfants, et ne paraissant pas destiné à en avoir, on imagina de lui donner la faculté d'adoption, telle qu'on la voit dans les institutions romaines, avec ses conditions et ses formes solennelles. À défaut de descendance adoptive, on permit la transmission de la couronne en ligne collatérale, non pas à tous les frères de l'Empereur, mais à deux exclusivement, Joseph et Louis. C'étaient les seuls qui se fussent acquis une véritable considération. Lucien, par son genre de vie, par son récent mariage, s'était rendu impropre à succéder. Jérôme, à peine sorti de l'adolescence, venait d'épouser une Américaine sans le consentement de ses parents. Il n'y eut donc que Joseph et Louis admis à l'hérédité. Afin de prévenir les inconvénients de l'inconduite dans une famille nombreuse, et si récemment élevée au trône, on attribua un pouvoir absolu à l'Empereur, sur les membres de la famille impériale. Il fut établi que le mariage d'un prince français, contracté sans le consentement du chef de l'Empire, emporterait privation de tout droit à l'hérédité, pour le prince et pour ses enfants. La dissolution du mariage contracté de la sorte pouvait seule lui faire recouvrer ses droits perdus.

[Note en marge: Les frères de l'Empereur déclarés princes impériaux.]

[Note en marge: La nouvelle liste civile fixée à 25 millions.]

Les frères et soeurs de l'Empereur reçurent la qualité de princes et princesses, ainsi que les honneurs attachés à ce titre. Il fut résolu que la liste civile serait établie d'après les mêmes principes que celle de 1791, c'est-à-dire qu'elle serait votée pour tout le règne, qu'elle se composerait des palais royaux encore existants, du produit des domaines de la couronne, et d'un revenu annuel de 25 millions. La dotation des princes français fut portée à un million par an pour chacun d'eux. L'Empereur avait le droit de fixer par des décrets impériaux (correspondant à ce que nous appelons ordonnances) le régime intérieur du palais, et de régler lui-même le genre de représentation qui convenait à la majesté impériale.

[Note en marge: Nécessité reconnue d'entourer de grandes existences le nouveau trône impérial.]

[Note en marge: On songe d'abord à laisser exister les deux consuls à côté d'un empereur.]

En entrant si complétement dans les idées monarchiques, il fallait placer près de ce nouveau trône un entourage de grandes dignités, qui lui servissent d'ornement et d'appui. Il fallait, de plus, songer à ces ambitions secondaires, qui s'étaient rangées volontairement au-dessous d'une ambition supérieure, l'avaient poussée au faîte des grandeurs, et devaient en recevoir, à leur tour, le prix de leurs services privés et publics. Chacun avait devant les yeux les deux consuls Cambacérès et Lebrun, qui, bien loin de leur collègue sous tous les rapports, avaient cependant partagé la suprême puissance, et rendu d'incontestables services, par la sagesse de leurs conseils. Ils assistaient l'un et l'autre aux conférences de la commission sénatoriale, qui rédigeait à Saint-Cloud la nouvelle constitution monarchique. Le consul Cambacérès, pour la première fois de sa vie peut-être, ne sachant pas dissimuler un déplaisir, s'y montrait froid et peu communicatif. Il était aussi réservé que M. Fouché l'était peu en cette circonstance, et il ne savait pas plus dissimuler son dépit, que le mépris qu'il ressentait pour le zèle des constructeurs de la nouvelle monarchie. Cette situation amena plus d'un conflit, bientôt réprimé par l'autorité de Napoléon. On sentait généralement le besoin de satisfaire les deux consuls sortant de charge, surtout M. Cambacérès, qui, malgré quelques ridicules, jouissait d'une immense considération politique. On avait d'abord imaginé pour imiter en tout l'Empire romain, de laisser exister les deux consuls à côté de l'Empereur. Personne n'ignore qu'après l'élévation des Césars à l'empire, on conserva l'institution des consuls, qu'un des membres insensés de cette famille donna ce titre à son cheval, que d'autres le donnèrent à leurs esclaves ou à leurs eunuques, et que dans l'empire d'Orient, très-près du terme de sa chute, il y avait encore deux consuls annuels, chargés des vulgaires soins du calendrier. C'est ce souvenir, peu flatteur, qui avait inspiré à des amis, du reste bienveillants, l'idée de conserver les deux consuls dans le nouvel Empire français. M. Fouché, repoussant cette proposition, dit qu'il fallait peu se soucier de ceux qui perdraient quelque chose à la nouvelle organisation, que ce qui importait avant tout, c'était de ne laisser subsister aucune trace d'un régime décrié, tel qu'était alors celui de la République.--Ceux qui perdront quelque chose au nouveau régime, répliqua M. Cambacérès, pourront s'en consoler, car ils emporteront avec eux ce qu'on n'emporte pas toujours en quittant les emplois, l'estime publique.--Cette allusion à M. Fouché, et à sa première sortie du ministère, fit sourire le Premier Consul, qui approuva la réponse, mais s'empressa de mettre un terme à des débats devenus pénibles. Le second et le troisième consuls ne furent plus appelés aux séances de la commission.

[Note en marge: Création des grands dignitaires de l'Empire.]

M. de Talleyrand, le plus ingénieux des inventeurs quand il s'agissait de satisfaire les ambitions, avait imaginé d'emprunter à l'empire germanique quelques-unes de ses grandes dignités. Chacun des sept électeurs était, dans ce vieil empire, l'un maréchal, l'autre échanson, celui-ci trésorier, celui-là chancelier des Gaules ou d'Italie, etc. Dans la pensée vague encore, de rétablir peut-être un jour l'empire d'Occident au profit de la France, c'était en préparer les éléments que d'entourer l'Empereur de grands dignitaires, choisis, dans le moment, parmi les princes français ou les grands personnages de la République, mais destinés plus tard à devenir rois eux-mêmes, et à former un cortége de monarques vassaux autour du trône du moderne Charlemagne.

[Note en marge: Le grand Électeur.]

[Note en marge: L'archichancelier d'Empire.]

[Note en marge: L'archichancelier d'État.]

[Note en marge: L'architrésorier, le connétable, le grand-amiral.]

M. de Talleyrand, de moitié avec le Premier Consul, imagina six grandes charges, correspondant, non pas aux divers offices de la domesticité impériale, mais aux diverses attributions du gouvernement. Dans cette constitution, où il restait encore beaucoup de fonctions électives, où les membres du Sénat, du Corps Législatif, du Tribunat devaient être élus, où l'empereur lui-même devait l'être, en cas d'extinction de la descendance directe, un grand électeur, chargé de certains soins honorifiques relatifs aux élections, pouvait se concevoir. On proposa donc pour premier grand dignitaire un grand électeur. On proposa pour le second un archichancelier d'Empire, chargé d'un rôle de pure représentation et de surveillance générale, par rapport à l'ordre judiciaire; pour le troisième, un archichancelier d'État, chargé d'un rôle semblable par rapport à la diplomatie; pour le quatrième, un architrésorier; pour le cinquième, un connétable; pour le sixième, un grand-amiral. Le titre de chacun de ces derniers indique suffisamment à quelle partie du gouvernement répondait leur dignité.

[Note en marge: Attribution des grands dignitaires.]

Les titulaires de ces grandes charges étaient, comme nous venons de le dire, des dignitaires et non des fonctionnaires, car on les voulait irresponsables et inamovibles. Ils devaient avoir des attributions purement honorifiques, et seulement la surveillance générale de la portion du gouvernement à laquelle leur titre avait rapport. Ainsi le grand électeur convoquait le Corps Législatif, le Sénat, les colléges électoraux, présentait au serment les membres élus des diverses assemblées, prenait part à toutes les formalités qu'entraînait la convocation ou la dissolution des colléges électoraux. L'archichancelier d'Empire recevait le serment des magistrats, ou bien les présentait au serment auprès de l'Empereur, veillait à la promulgation des lois et sénatus-consultes, présidait le conseil d'État, la haute cour impériale (dont il sera parlé tout à l'heure), provoquait les réformes désirables dans les lois, exerçait enfin les fonctions d'officier de l'état civil pour les naissances, mariages et morts des membres de la famille impériale. L'archichancelier d'État recevait les ambassadeurs, les introduisait auprès de l'Empereur, signait les traités, et les promulguait. L'architrésorier veillait au grand-livre de la dette publique, donnait la garantie de sa signature à tous les titres délivrés aux créanciers de l'État, vérifiait les comptes de la comptabilité générale avant de les soumettre à l'Empereur, et proposait ses vues sur la gestion des finances. Le connétable, par rapport à l'administration de la guerre, le grand-amiral, par rapport à celle de la marine, avaient un rôle absolument semblable. Aussi le principe posé par Napoléon était-il que jamais un grand dignitaire ne serait ministre, pour séparer l'attribution d'apparat de la fonction réelle. C'étaient, dans chaque partie du gouvernement, des dignités modelées sur la royauté elle-même, inactives, irresponsables, honorifiques comme elle, mais chargées comme elle d'une surveillance générale et supérieure.

Les titulaires de ces dignités pouvaient remplacer l'Empereur absent, soit au Sénat, soit dans les conseils, soit à l'armée. Ils formaient avec l'Empereur le grand-conseil de l'Empire. Enfin, dans le cas d'extinction de la descendance naturelle et légitime, ils élisaient l'empereur, et, en cas de minorité, ils veillaient sur l'héritier de la couronne, et formaient le conseil de régence.

L'idée de ces grandes dignités fut agréée de tous les auteurs de la nouvelle constitution. Chaque titulaire, à moins qu'il ne fût à la fois grand dignitaire et prince impérial, devait recevoir un traitement, s'élevant au tiers de la dotation des princes, c'est-à-dire au tiers d'un million. Il y avait là de quoi pourvoir les deux frères de l'Empereur, ses collègues déchus, et les personnages considérables qui avaient rendu d'importants services civils ou militaires. Chacun songeait, après les deux frères Joseph et Louis, aux consuls Cambacérès et Lebrun, à Eugène de Beauharnais, fils adoptif du Premier Consul, à Murat, son beau-frère, à Berthier, son fidèle et utile compagnon d'armes, à M. de Talleyrand, son intermédiaire auprès de l'Europe. On attendait de sa volonté seule la répartition de ces hautes faveurs.

[Note en marge: Création d'une seconde classe de dignitaires sous le titre de grands officiers de l'Empire.]

[Note en marge: Création de seize maréchaux.]

Il était naturel aussi de créer dans l'armée des positions élevées, de rétablir cette dignité de maréchal, qui existait dans l'ancienne monarchie, et qui est adoptée dans toute l'Europe, comme le signe le plus éclatant du commandement militaire. Il fut admis qu'il y aurait seize maréchaux d'Empire, plus quatre maréchaux honoraires, choisis parmi les vieux généraux devenus sénateurs, et privés en cette qualité de fonctions actives. On rétablit aussi les charges d'inspecteurs-généraux de l'artillerie et du génie, et de colonels-généraux des troupes à cheval. À ces grands officiers militaires on ajouta de grands officiers civils, tels que chambellans, maîtres des cérémonies, etc., et on composa, des uns et des autres, une seconde classe de dignitaires, sous le titre de grands officiers de l'Empire, inamovibles comme les six grands dignitaires eux-mêmes. Pour leur donner à tous une sorte de racine dans le sol, on les chargea de présider les colléges électoraux. La présidence de chaque collége électoral était affectée d'une manière permanente à l'une des grandes dignités, et à l'une des charges d'officier civil ou militaire. Ainsi le grand électeur devait présider le collége électoral de Bruxelles; l'archichancelier, celui de Bordeaux; l'archichancelier d'État, celui de Nantes; l'architrésorier, celui de Lyon; le connétable, celui de Turin; le grand-amiral, celui de Marseille. Les grands officiers civils ou militaires devaient présider les colléges électoraux de moindre importance. C'est tout ce que l'artifice humain pouvait imaginer de plus habile, pour imiter une aristocratie avec une démocratie; car cette hiérarchie de six grands dignitaires et de quarante ou cinquante grands officiers, placés sur les marches du trône, était à la fois aristocratie et démocratie: aristocratie, par la position, les honneurs, les revenus qu'elle allait avoir bientôt grâce à nos conquêtes; démocratie, par l'origine, car elle se composait d'avocats, d'officiers de fortune, quelquefois de paysans devenus maréchaux, et devait rester constamment ouverte à tout parvenu de génie, ou même de talent. Ces créations ont disparu avec leur créateur, avec le vaste Empire qui leur servait de base; mais il est possible qu'elles eussent fini par réussir, si le temps y avait ajouté sa force, et cette vétusté qui engendre le respect.

[Note en marge: On accorde quelques garanties aux citoyens, en dédommagement de la République abolie.]

En élevant le trône, en ornant ses marches de cette pompe sociale, on ne pouvait se dispenser d'assurer quelques garanties aux citoyens, et de les dédommager, par un peu de liberté réelle, de cette liberté apparente dont on les privait, en abolissant la République. On avait beaucoup dit, depuis quelque temps, que sous la monarchie bien réglée le gouvernement serait plus fort, et les citoyens plus libres. Il fallait tenir une partie de ces promesses, s'il était possible d'en tenir une seule de ce genre, à une époque où tout le monde, appelant de ses voeux un pouvoir énergique, aurait laissé périr, faute d'en user, la liberté même la plus fortement écrite dans les lois. On songea donc à donner au Sénat et au Corps Législatif quelques prérogatives qu'ils n'avaient pas, et qui pouvaient devenir, pour les citoyens, d'utiles garanties.

[Note en marge: Le Sénat constitué gardien de la liberté individuelle et de la liberté de la presse.]

Le Sénat, composé d'abord des quatre-vingts membres élus par le Sénat lui-même, puis des citoyens que l'Empereur jugeait dignes de cette position élevée, enfin des six grands dignitaires et des princes français âgés de dix-huit ans, était toujours le premier corps de l'État. Il composait les autres par la faculté d'élire qu'il avait conservée; il pouvait casser toute loi ou décret, pour cause d'inconstitutionnalité, et réformer la constitution au moyen d'un sénatus-consulte organique. Il était resté, au milieu des transformations successives qu'il avait subies depuis quatre ans, tout aussi puissant que M. Sieyès avait voulu qu'il le fût. Les restaurateurs de la monarchie, délibérant à Saint-Cloud, imaginèrent de lui donner deux attributions nouvelles de la plus haute importance. Ils lui confièrent la garde de la liberté individuelle et de la liberté de la presse. Par l'article 46 de la première constitution consulaire, le gouvernement ne pouvait retenir un individu en prison, sans le déférer dans l'espace de dix jours à ses juges naturels. Par la seconde constitution consulaire, celle qui avait établi le Consulat à vie, le Sénat avait, dans le cas de complot contre la sûreté de l'État, la faculté de décider si le gouvernement pourrait excéder ce délai de dix jours, et pour combien de temps il le pourrait. On voulut régler d'une manière rassurante cette autorité arbitraire, accordée au gouvernement sur la liberté des citoyens. On créa une commission sénatoriale, composée de sept membres, formée au scrutin, et devant être renouvelée successivement par la sortie d'un de ses membres tous les quatre mois. Elle devait recevoir les demandes et réclamations des détenus ou de leurs familles, et déclarer si la détention était juste, et commandée par l'intérêt de l'État. Dans le cas contraire, si après avoir adressé une première, une seconde, une troisième invitation au ministre qui avait ordonné l'arrestation, ce ministre ne faisait pas relâcher l'individu réclamé, il y avait lieu de le déférer lui-même à la haute cour impériale, pour violation de la liberté individuelle.

Une commission semblable, organisée de la même manière, était chargée de veiller à la liberté de la presse. C'était la première fois que cette liberté était nommée dans les diverses constitutions consulaires, tant on en faisait peu de cas au lendemain des saturnales de la presse pendant le Directoire. Quant à la presse périodique, on la laissait sous l'autorité de la police. Ce n'était pas à elle que l'on faisait alors profession de s'intéresser. On s'occupait uniquement des livres, qui seuls étaient jugés dignes de la liberté, refusée aux journaux. On ne voulait pas, comme avant 1789, les livrer à l'arbitraire de la police. Tout imprimeur ou libraire, dont une publication se trouvait gênée par l'autorité publique, avait la faculté de s'adresser à la commission sénatoriale chargée de ce soin; et si, après avoir pris connaissance du livre interdit ou mutilé, la commission sénatoriale désapprouvait les rigueurs de l'autorité publique, elle faisait une première, une seconde, une troisième invitation au ministre, et à la troisième elle pouvait, en cas de refus d'obtempérer à ses avis répétés, déférer le ministre à la haute cour impériale.

Ainsi, outre les pouvoirs que nous avons déjà énumérés, le Sénat avait le soin de veiller à la liberté individuelle et à la liberté de la presse. Ces deux dernières garanties n'étaient pas sans valeur. Sans doute rien n'avait une efficacité présente sous un despotisme accepté de tous. Mais sous les successeurs du dépositaire de ce despotisme, s'il en avait, de telles garanties ne pouvaient manquer d'acquérir une force réelle.

[Note en marge: La parole rendue au Corps Législatif dans les comités secrets.]

On fit quelque chose dans le même sens, pour l'organisation du Corps Législatif. Le Tribunat, comme nous l'avons dit bien des fois, discutait seul les projets de lois, et, après avoir formé son avis, envoyait trois orateurs pour le soutenir contre trois conseillers d'État, devant le Corps Législatif muet. Ce mutisme, corrigé, dans la pensée de M. Sieyès, par la loquacité du Tribunat, était bientôt devenu ridicule aux yeux d'une nation railleuse, qui, tout en ayant peur de la parole et de ses excès, riait néanmoins du silence forcé de ses législateurs. Le mutisme du Corps Législatif était devenu encore plus choquant depuis que le Tribunat, privé de toute vigueur, se taisait aussi. Il fut décidé que le Corps Législatif, après avoir entendu les conseillers d'État et les membres du Tribunat, se retirerait pour discuter en comité secret les projets qui lui auraient été soumis, que là chacun de ses membres pourrait user de la parole, qu'ensuite il rentrerait en séance publique, pour voter par la voie ordinaire du scrutin.

La parole fut donc rendue en comité secret au Corps Législatif.

Le Tribunat devenu, depuis l'institution du Consulat à vie, une sorte de conseil d'État, réduit dès cette époque à cinquante membres, et ayant pris l'habitude de n'examiner les projets de loi que dans des conférences privées avec les conseillers d'État auteurs de ces projets, reçut dans la nouvelle constitution une organisation conforme aux habitudes qu'il venait de prendre. Il fut divisé en trois sections, la première de législation, la seconde de l'intérieur, la troisième des finances. Il ne dut délibérer les lois qu'en assemblée de sections, jamais en assemblée générale. Trois orateurs devaient aller, au nom de la section, soutenir son avis au Corps Législatif. C'était consacrer définitivement, par une disposition constitutionnelle, la forme nouvelle qu'il s'était imposée par déférence.

Le pouvoir de ses membres fut prorogé de cinq à dix ans, faveur pour les individus, qui diminuait encore la vie du corps lui-même, en renouvelant son esprit plus rarement.

[Note en marge: Institution d'une haute cour impériale.]

À tout cela fut jointe enfin une institution qui manquait à la sûreté du gouvernement comme à la sûreté des citoyens, c'était celle d'une haute cour, qui en Angleterre, et aujourd'hui en France, se trouve placée au sein de la chambre des pairs. On venait d'en sentir la privation dans la poursuite de la conspiration de Georges, et dans la malheureuse exécution de Vincennes. On devait la sentir davantage sous un gouvernement dictatorial, dont les agents ne présentaient qu'une responsabilité nominale, puisqu'ils ne pouvaient être appelés devant aucun des corps de l'État. On n'avait pas, en effet, comme aujourd'hui, le moyen de les interpeller devant l'une des deux chambres. Il importait donc de procurer une garantie au gouvernement contre les auteurs de complots, aux citoyens contre les agents de l'autorité publique.

[Note en marge: Composition de cette cour.]