Part 12

Nous avons dit avec quelles ressources on avait commencé la lutte, après la rupture de la paix d'Amiens. Le budget de l'an XI (1803), voté dans la prévision encore incertaine des événements, avait été fixé à 589 millions (les frais de perception en dehors), c'est-à-dire à 89 millions de plus que le budget de l'année précédente, lequel avait été soldé avec 500 millions. Mais la dépense avait naturellement dépassé le premier chiffre admis par le Corps Législatif; elle l'avait dépassé de 30 millions, et avait atteint 619 millions. C'était peu, assurément, quand on pense aux apprêts d'une expédition comme celle de Boulogne. Cette modicité de l'augmentation du budget s'explique par l'époque qui séparait les exercices. L'exercice de l'an XI finissait au 21 septembre 1803, et ce même jour commençait l'exercice de l'an XII. Les principales dépenses de la flottille ne pouvaient donc pas être comprises encore dans le budget de l'an XI. C'est ainsi qu'on était parvenu à se renfermer dans un chiffre de 619 millions, qui, avec les frais de perception, montait environ à 710 ou 720 millions. Le budget de l'an XII devait être bien plus élevé, car il devait payer tout ce que n'avait pas payé celui de l'an XI. On avait pourvu à ce dernier avec les contributions ordinaires, dont le produit, malgré la guerre, avait continué de s'élever beaucoup, tant la sécurité était grande sous le gouvernement sage et vigoureux qui régissait alors la France. Le timbre et l'enregistrement avaient donné 10 millions d'augmentation, les douanes 6 ou 7; et, malgré un dégrèvement de 10 millions sur la contribution foncière, les impôts ordinaires s'étaient élevés à 573 millions. On avait fourni le surplus avec les 22 millions du subside italien, et avec 24 millions empruntés aux ressources extraordinaires, lesquelles se composaient, comme nous l'avons dit, du subside espagnol, fixé à 4 millions par mois, et du prix de la Louisiane cédée aux Américains. Ces ressources, à peine entamées, restaient presque entières pour l'an XII, ce qui était fort heureux, car toutes les dépenses de la guerre devaient peser à la fois sur cet exercice (septembre 1803 à septembre 1804).

[Note en marge: Budget de l'an XII (septembre 1803 à septembre 1804).]

La dépense, en l'an XII, ne pouvait être évaluée à moins de 700 millions au lieu de 619; ce qui faisait, avec les frais de perception et quelques centimes additionnels restés en dehors, un total de 800 millions. Encore dans ce total la nouvelle liste civile n'était-elle point comprise. On voit que les budgets marchaient assez rapidement vers le chiffre qu'ils ont atteint depuis.

[Note en marge: Création des percepteurs des contributions directes.]

Il fallait prévoir une certaine diminution dans le revenu des domaines, par suite des aliénations de biens nationaux, et des dotations immobilières accordées au Sénat, à la Légion-d'Honneur, à la caisse d'amortissement. Les contributions ordinaires ne devaient guère monter au delà de 560 millions, sauf les augmentations de produits, qui étaient probables, mais que, par un excès d'exactitude, on ne voulait pas porter en ligne de compte. Il ne fallait donc pas moins de 140 millions de moyens extraordinaires pour arriver à 700 millions, chiffre supposé de la dépense, les frais de perception et quelques centimes additionnels en dehors. L'Italie donnait 22 millions pour les trois États chez lesquels notre armée faisait un service de protection. Les 48 millions du subside espagnol, les 60 millions du subside américain, réduits à 52 par les frais de négociation, portaient à 122 millions la somme des recettes extraordinaires. Il restait par conséquent une vingtaine de millions à trouver. La ressource des cautionnements, précédemment employée, devait les fournir. On avait déjà exigé des cautionnements en argent de la part des receveurs-généraux, payeurs, receveurs de l'enregistrement et des douanes, etc. Ces cautionnements avaient été versés à la caisse d'amortissement, qui en était débitrice envers les déposants. La caisse à son tour les avait versés dans les mains du gouvernement, qui avait promis de les lui rembourser plus tard à raison de 5 millions par an. C'était une espèce d'emprunt sur les comptables, fort légitime, puisque ceux-ci devaient à l'État une garantie de leur bonne gestion. Cet emprunt était susceptible d'extension, parce qu'il restait encore des comptables à soumettre à la règle commune. Il existait effectivement une nouvelle catégorie de receveurs des deniers publics, dont l'existence avait besoin d'être régularisée, c'étaient les percepteurs des contributions directes. Jusqu'alors, au lieu des percepteurs nommés par l'État dans les campagnes et les villes, pour y percevoir les impôts directs, il y avait de petits fermiers, auxquels on adjugeait la perception au rabais. Ce système avait été changé dans les grandes villes, où l'on avait placé des percepteurs nommés à poste fixe, et appointés par le Trésor, moyennant une simple remise. Cette nouvelle manière d'opérer ayant réussi, on proposa, pour l'année 1804, d'établir dans toutes les communes, urbaines ou rurales, des percepteurs à la nomination du gouvernement, en leur imposant un cautionnement évalué en totalité à une vingtaine de millions. Cette somme, versée au Trésor, devait être restituée successivement à la caisse d'amortissement, comme on l'avait stipulé pour les cautionnements antérieurs.

À ce moyen, on ajouta la vente de quelques biens nationaux, pris sur les quantités qui étaient restées disponibles depuis qu'on avait pourvu aux dotations du Sénat, de la Légion-d'Honneur, de l'Instruction publique, de la caisse d'amortissement. Ce fut une nouvelle ressource de 15 millions pour l'an XII, au delà du chiffre jugé nécessaire. Ces biens étaient livrés à la caisse d'amortissement, qui les vendant peu à peu, les vendait mieux de jour en jour. Il était convenu qu'on lui en laisserait le produit, afin de s'acquitter des 5 millions qui lui étaient dus annuellement pour le remboursement des cautionnements.

Tels furent les moyens financiers créés pour l'an XII: 560 millions de contributions ordinaires, 22 millions du subside italien, 48 millions du subside espagnol, 52 du prix de la Louisiane, 20 des cautionnements, plus quelques millions en biens nationaux. C'était plus que les 700 millions jugés nécessaires pour cet exercice (septembre 1803 à septembre 1804).

[Note en marge: Budget de l'an XIII (septembre 1804 à septembre 1805).]

Mais on était à la fin de l'exercice an XII, puisqu'on se trouvait dans l'été de 1804. Il fallait songer à l'an XIII (septembre 1804 à septembre 1805), qui allait manquer d'un fonds considérable, le subside américain, entièrement affecté à l'an XII. On ne pouvait se dispenser d'y pourvoir immédiatement.

[Note en marge: Rétablissement des contributions indirectes.]

[Note en marge: Théorie de l'impôt unique en vogue pendant le dix-huitième siècle.]

Napoléon était depuis long-temps convaincu que la Révolution, quoiqu'elle eût créé de grandes ressources par l'égalité de l'impôt, avait néanmoins trop maltraité la propriété foncière, en rejetant sur elle seule le fardeau des charges publiques, par la suppression des contributions indirectes. Ce que la Révolution avait fait n'est que trop ordinaire en temps de trouble. Au premier désordre, le peuple, surtout celui des villes, en profite, pour refuser de payer l'impôt assis sur les consommations, et en particulier sur les boissons, qui constituent la plus grande de ses jouissances. Cela s'est vu en 1830, où les impôts de cette espèce ont été refusés pendant plus de six mois; en 1815, où leur suppression fut la promesse trompeuse, à l'aide de laquelle les Bourbons se firent applaudir un instant; en 1789 enfin, où les premiers mouvements populaires furent dirigés contre les barrières. Mais ces impôts, les plus détestés de la population des villes, sont cependant ceux qui caractérisent les pays vraiment prospères, qui portent en réalité sur le riche bien plus que sur le pauvre, et nuisent moins que tous les autres à la production; tandis que la contribution établie sur la terre enlève à l'agriculture des capitaux, c'est-à-dire des bestiaux, des engrais, appauvrit le sol, et s'attaque ainsi à la plus abondante source de la richesse. Dans le dix-huitième siècle, un préjugé s'était établi, qui reposait alors, il faut le reconnaître, sur un incontestable fondement. La propriété foncière, concentrée dans les mains de l'aristocratie et du clergé, inégalement taxée, suivant la qualité de ses possesseurs, était un objet de haine de la part des esprits généreux, qui voulaient soulager les classes pauvres. C'est à cette époque qu'on imagina la théorie de l'impôt unique, portant exclusivement sur la terre, et fournissant à toutes les dépenses de l'État. Par ce moyen on aurait pu supprimer les aides, les gabelles, contributions qui pesaient en apparence sur le peuple seul. Mais cette théorie, généreuse par l'intention, fausse par le fait, devait tomber devant l'expérience. Depuis 1789, la terre divisée en mille mains, frappée de charges égales, ne méritait plus l'animadversion dont elle était autrefois poursuivie, et il fallait surtout considérer en elle l'intérêt si essentiel de l'agriculture. On devait se dire qu'en la chargeant outre mesure, on atteignait le peuple des campagnes, on le privait de moyens de culture, au profit des marchands et des consommateurs de boissons spiritueuses. On devait se dire qu'il fallait absolument égaler les revenus aux dépenses, si on ne voulait retomber dans le papier-monnaie et la banqueroute, et que, pour égaler les revenus aux dépenses, il était indispensable de varier les sources de l'impôt, afin de ne pas les tarir. Il appartenait à l'homme qui avait restauré l'ordre en France, qui avait tiré les finances du chaos, en rétablissant la perception régulière des contributions directes, d'achever son ouvrage, en rouvrant la source fermée des contributions indirectes. Mais il fallait pour cela une grande autorité et une grande énergie. Fidèle à son caractère, Napoléon ne craignit pas, le jour même où il briguait le trône, de rétablir sous le nom de droits-réunis, le plus impopulaire, mais le plus utile des impôts.

Il en fit la première proposition au conseil d'État, et il y soutint avec une sagacité merveilleuse, comme si les finances avaient été l'étude de sa vie, les vrais principes de la matière. À la théorie de l'impôt unique, reposant exclusivement sur la terre, exigeant du fermier et du propriétaire la totalité de la somme nécessaire aux besoins de l'État, les obligeant à en faire au moins l'avance dans la supposition la plus favorable pour eux, celle où le renchérissement des produits agricoles les dédommagerait de cette avance; à une théorie aussi follement exagérée, il opposa la théorie simple et vraie de l'impôt habilement diversifié, reposant à la fois sur toutes les propriétés et sur toutes les industries, ne demandant à aucune d'elles une portion trop considérable du revenu public, n'amenant par conséquent aucun mouvement forcé dans les valeurs, puisant la richesse dans tous les canaux où elle passe abondamment, et puisant dans chacun de ces canaux, de manière à ne pas y produire un abaissement trop sensible. Ce système, fruit du temps et de l'expérience, n'est susceptible que d'une seule objection: c'est que la diversité de l'impôt entraîne la diversité de la perception, et, dès lors, une augmentation de frais; mais il présente tant d'avantages, et le contraire est si violent, que cette légère augmentation de frais ne saurait être une considération sérieuse. Lorsqu'il eut fait adopter ses vues par le conseil d'État, Napoléon envoya son projet au Corps Législatif, où il ne fut l'objet d'aucune difficulté sérieuse, grâce aux conférences préalables entre les sections correspondantes du Tribunat et du conseil d'État. Voici quelles en étaient les dispositions.

[Note en marge: Création de la régie des droits réunis.]

Un personnel pour la perception était créé sous le titre de régie des droits réunis. Cette régie devait percevoir les nouveaux impôts, par le moyen _de l'exercice_, reconnu seul efficace, et consistant à rechercher l'existence des matières imposables sur les lieux où elles sont récoltées ou fabriquées. Ces matières étaient les vins, les eaux-de-vie, la bière, le cidre, etc. On frappait un seul droit très-modéré sur leur première vente, d'après un inventaire établi aux époques de la récolte ou de la fabrication. La valeur du droit devait être acquittée au moment du premier déplacement. La principale matière imposée, après les boissons, était celle du tabac. Déjà il existait un droit de douane sur les tabacs étrangers, et un droit de fabrication sur les tabacs français (car le monopole n'avait pas encore été imaginé), mais le produit de ce dernier droit échappait au trésor, par suite du défaut de surveillance. La création d'une régie des droits réunis fournissait la possibilité de percevoir en entier cet impôt faible alors, mais appelé à devenir considérable. Le sel ne fut point compris dans les matières imposées. On avait craint de réveiller le souvenir des anciennes gabelles. Cependant on établit pour le Piémont une régie des sels, ce qui était tout à la fois une mesure de police et de finance. Le Piémont prenant les sels soit à Gênes, soit aux bouches du Pô, et se trouvant quelquefois exposé à de cruelles chertés, par les spéculations intéressées du commerce, n'avait jamais pu se passer de l'intervention du gouvernement. En créant une régie des sels, chargée des approvisionnements et du débit, à un prix modéré, on faisait cesser le danger des disettes et des chertés, et on se procurait un moyen aussi sûr que facile de percevoir un impôt assez productif, quoique modique sous le rapport du tarif.

Ces diverses combinaisons ne pouvaient rien produire en l'an XII, année de la création; mais elles faisaient espérer 15 ou 18 millions en l'an XIII, 30 ou 40 en l'an XIV, et, quant aux années suivantes, des produits difficiles à évaluer, suffisants néanmoins pour tous les besoins d'une guerre, même prolongée.

On avait donc assuré les ressources pour l'exercice courant de l'an XII (1803-1804), en se procurant 700 millions de recettes ordinaires et extraordinaires, et l'on avait préparé des produits certains pour les exercices futurs. Il y avait toutefois pour les premiers temps des difficultés de réalisation assez grandes. Les deux principales ressources actuelles consistaient dans le prix de la Louisiane, et dans le subside mensuel fourni par l'Espagne. Les délais inévitables qu'entraînait le vote du fonds américain en avaient différé le versement au Trésor. Cependant la maison Hope se disposait à en livrer une partie vers la fin de 1804. Quant à l'Espagne, sur les 44 millions dus en floréal pour onze mois échus, elle n'en avait fourni en diverses valeurs que 22 environ, c'est-à-dire la moitié. Les finances de ce malheureux pays étaient plus que jamais embarrassées; et, bien que les mers fussent ouvertes aux galions, grâce à la neutralité que la France lui avait laissée, les métaux arrivant du Mexique étaient employés à de futiles dissipations.

[Note en marge: Formation de la compagnie des négociants réunis, pour l'escompte des valeurs du Trésor.]

Pour suppléer à ces rentrées différées, on vivait de l'escompte des valeurs du Trésor. Les Anglais possèdent les bons de l'échiquier; nous possédons aujourd'hui les bons royaux, remboursables en trois, six ou douze mois, lesquels, négociés sur la place, constituent un emprunt temporaire, à l'aide duquel on peut attendre, pendant plus ou moins de temps, la réalisation des revenus de l'État. Bien que Napoléon eût beaucoup travaillé à rétablir les finances, et qu'il y eût réussi, le Trésor ne jouissait pas alors d'assez d'estime dans le commerce, pour émettre avec succès une valeur quelconque sous son propre nom. Les obligations des receveurs-généraux, portant l'engagement personnel d'un comptable, et remboursables à la caisse d'amortissement en cas de protêt, avaient seules obtenu crédit. Elles étaient, comme nous l'avons dit, souscrites au commencement de l'exercice, pour toute la valeur des contributions directes, et successivement acquittables de mois en mois. Les dernières étaient à quinze ou dix-huit mois d'échéance. Afin de réaliser d'avance les revenus de l'État, on les escomptait par sommes de 20 à 30 millions, au prix d'un demi pour cent par mois (six pour cent par an), pendant la courte paix d'Amiens, et, depuis la guerre, à trois quarts pour cent par mois (neuf pour cent par an). Malgré la confiance qu'inspirait le gouvernement, le Trésor en inspirait si peu, que les maisons de banque les plus accréditées refusaient ce genre d'opérations. C'étaient les spéculateurs hasardeux, les anciens fournisseurs du Directoire, qui faisaient cet escompte. M. de Marbois, voulant s'affranchir de leur concours, s'était adressé aux receveurs-généraux eux-mêmes, qui, formés en comité à Paris, escomptaient leurs propres obligations, soit avec leurs fonds, soit avec les fonds qu'ils se procuraient à gros intérêt des mains des capitalistes. Mais ces comptables, bornés dans leurs spéculations, n'avaient ni assez de capitaux, ni assez de hardiesse, pour fournir de grandes ressources au Trésor. Il y avait alors à Paris un banquier fort expérimenté dans cette espèce de négociations, M. Desprez; un fournisseur très-actif, très-habile dans l'art d'approvisionner les armées, M. Vanlerberghe; enfin, un spéculateur des plus féconds, des plus ingénieux en toute sorte d'affaires, M. Ouvrard, célèbre à cette époque par son immense fortune. Tous trois étaient entrés individuellement en rapport avec le gouvernement, M. Desprez, pour l'escompte des obligations du Trésor; M. Vanlerberghe, pour la fourniture des vivres; M. Ouvrard, pour toutes les grandes opérations d'approvisionnements, ou de banque. M. Ouvrard forma une association avec MM. Desprez et Vanlerberghe, se mit à la tête de cette association, et devint peu à peu, comme sous le Directoire, le principal agent financier du gouvernement. Il sut inspirer confiance à M. de Marbois, ministre du Trésor, lequel, sentant son insuffisance, était heureux d'avoir auprès de lui un esprit inventif, capable d'imaginer les expédients qu'il ne savait pas trouver lui-même. M. Ouvrard offrit de se charger pour son compte et pour celui de ses associés, de la négociation des valeurs du Trésor. Il conclut un premier traité en germinal an XII (avril 1804), par lequel il s'obligeait à escompter, non-seulement une somme considérable d'obligations des receveurs-généraux, mais les engagements de l'Espagne elle-même, laquelle, ne pouvant payer son subside en argent, le payait en traites à longue échéance. M. Ouvrard ne fit aucune difficulté de prendre pour argent ces traites de l'Espagne, et d'en verser le montant. Il trouvait à cette combinaison un avantage particulier. M. Vanlerberghe et lui étaient créanciers envers l'État de fortes sommes, par suite de fournitures antérieures. Ils étaient autorisés, en escomptant les obligations des receveurs-généraux et les obligations de l'Espagne, à fournir comme argent comptant une partie de leurs créances. Ainsi, tout en faisant l'escompte, ils se payaient de leurs propres mains. Sous le titre des _Négociants réunis_, cette compagnie commença donc à s'emparer des affaires de l'État. Son origine est digne d'attention, car elle prit part bientôt à d'immenses opérations, et joua dans nos finances un rôle considérable. Pour que l'opération qu'elle entreprenait avec le Trésor fût bonne, et même excellente, il suffisait que l'Espagne fît honneur à ses engagements, car les obligations des receveurs-généraux composant une partie du gage, présentaient la plus grande sûreté. Ces obligations n'avaient que l'inconvénient d'être un papier à long terme, vu que le Trésor employait dans ses payements celles qui étaient à deux ou trois mois d'échéance, et escomptait au contraire celles qui étaient à six, douze et quinze mois. Mais, sauf la longueur du terme, elles offraient une solidité infaillible. Quant aux traites souscrites par l'Espagne, leur valeur dépendait de la conduite d'une cour malheureusement insensée, et de l'arrivée des galions du Mexique. M. Ouvrard construisit sur cette base les plans les plus vastes, réussit à éblouir l'esprit crédule de M. de Marbois, et partit pour Madrid, afin de réaliser ses hardies conceptions.

Napoléon se défiait de cet esprit fécond mais téméraire, et il avait averti M. de Marbois de s'en défier aussi. Mais M. Ouvrard escomptait par M. Desprez les obligations du Trésor, par lui-même celles de l'Espagne, et nourrissait l'armée par M. Vanlerberghe. Grâce à lui, tous les services marchaient à la fois, et le mal, s'il y en avait, ne semblait pas pouvoir s'étendre beaucoup, puisqu'après tout, M. Ouvrard paraissait toujours en avance avec le Trésor, et jamais le Trésor avec lui.

Tels furent les moyens employés pour suffire immédiatement à toutes les charges de la guerre, sans recourir aux emprunts. On demandait à des spéculateurs de devancer par l'escompte la réalisation des revenus de l'État, et celle des 122 millions, fournis par les pays alliés, l'Italie, l'Amérique, l'Espagne. Quant à l'avenir, la création des contributions indirectes, long-temps annoncée, décrétée enfin cette année, devait y pourvoir complétement.

[Note en marge: Napoléon revenu tout entier à son projet de descente.]

Napoléon avait résolu d'exécuter dans un bref délai sa grande entreprise. Il voulait franchir le détroit vers le mois de Juillet ou d'août 1804; et si les incrédules qui ont douté de son projet pouvaient lire sa correspondance intime avec le ministre de la marine, la multitude infinie de ses ordres, la secrète confidence de ses espérances à l'archichancelier Cambacérès, ils ne conserveraient aucune incertitude sur la réalité de cette résolution extraordinaire. Tous les bâtiments composant la flottille étaient réunis à Étaples, Boulogne, Wimereux et Ambleteuse, excepté toutefois ceux qui avaient été construits entre Brest et Bayonne, car jamais l'espèce de cabotage imaginée pour les réunions n'avait pu doubler Ouessant. Mais la presque totalité des constructions s'étant exécutée entre Brest et les bouches de l'Escaut, ce qui manquait n'était pas considérable. On avait de quoi transporter les 120 mille hommes destinés à passer sur des chaloupes canonnières. Le surplus, comme on s'en souvient, avait toujours dû s'embarquer sur les flottes de Brest et du Texel.

[Note en marge: Organisation de la flottille hollandaise, seule en retard.]