Part 3

Il fut apporté quelques changements dans la distribution des grands commandements militaires. Le général Moreau, profondément irrité contre le Directoire, qui avait si mal récompensé son dévouement patriotique pendant la campagne de 1799, avait consenti à se faire le lieutenant du général Bonaparte, pour l'aider à consommer la révolution du 18 brumaire. À la tête de 300 hommes, il était descendu au rôle de gardien du Luxembourg, palais dans lequel les directeurs se trouvaient prisonniers, tandis que leur déchéance se décidait à Saint-Cloud. Le général Bonaparte, qui, en flattant habilement l'orgueil et les ressentiments de Moreau, l'avait conduit à accepter ce rôle singulier, lui devait un dédommagement. Il réunit en une seule les deux armées du Rhin et de l'Helvétie, et lui en conféra le commandement. C'était la plus nombreuse, la plus belle armée de la République, et on ne pouvait la mettre en de meilleures mains. Le général Moreau avait jeté peu d'éclat dans la dernière campagne. Ses services très-réels, surtout quand avec une poignée d'hommes il arrêta la marche victorieuse de Suwarow, n'étaient cependant pas des victoires, et ne furent pas appréciés à leur juste valeur. À cette époque la bataille de Zurich avait tout effacé. De plus, la conduite politique de Moreau dans l'affaire du 18 fructidor, lorsqu'il dénonça Pichegru, ou trop tôt ou trop tard, lui avait nui dans l'opinion, et l'avait fait juger comme un caractère faible, tout à fait au-dessous de lui-même, quand il était hors du champ de bataille. Le général Bonaparte le relevait donc beaucoup en lui décernant un si vaste commandement, et il prenait en outre une détermination fort sage. Les légions du Rhin et de l'Helvétie contenaient les plus chauds républicains de l'armée, et beaucoup d'envieux de la gloire acquise en Italie et en Égypte. Masséna les commandait, et il aimait peu le général Bonaparte, quoique subjugué par son génie. Il passait tour à tour, à son égard, de l'admiration à la mauvaise humeur. On pouvait craindre de sa part quelque fâcheuse démonstration, à l'occasion du 18 brumaire. Le choix de Moreau coupait court à toutes les manifestations possibles, et enlevait à une armée mécontente un général mal disposé. Ce choix était également bon sous le rapport militaire; car cette armée du Rhin et d'Helvétie était destinée, si la guerre recommençait, à opérer en Allemagne, et personne n'avait aussi bien étudié que Moreau cette partie du théâtre de la guerre.

Masséna fut envoyé à l'armée d'Italie, sur des lieux et parmi des soldats qui lui étaient parfaitement connus. Il était honorable pour lui d'être choisi comme réparateur des fautes commises en 1799, et comme continuateur des exploits du général Bonaparte en 1796. Séparé de l'armée au milieu de laquelle il venait de vaincre, de se créer des appuis, il allait être transporté au milieu d'une armée nouvelle, à laquelle le Directoire était odieux, et où il ne devait trouver que des approbateurs du 18 brumaire. Ce choix, comme le précédent, était parfaitement entendu sous le rapport militaire. C'était l'Apennin qu'il fallait disputer aux Autrichiens, et pour une guerre de ce genre, sur ce théâtre d'opérations, Masséna n'avait pas son pareil.

[En marge: Premières mesures financières.]

[En marge: Suppression de l'emprunt forcé progressif.]

Après avoir pourvu à ces nominations indispensables, les Consuls durent s'occuper d'une affaire au moins aussi pressante, c'était celle des finances. Avant d'obtenir de l'argent des capitalistes, il fallait leur donner la satisfaction de supprimer l'emprunt forcé progressif, qui partageait avec la loi des otages la réprobation universelle. L'emprunt forcé, comme la loi des otages, était loin d'avoir produit tous les maux qu'on lui attribuait. Mais ces deux mesures, fort mesquines sous le rapport de l'utilité, avaient le tort, sous le rapport moral, de rappeler les souvenirs les plus odieux de la terreur. Aussi tout le monde était-il d'accord pour les condamner. Les révolutionnaires eux-mêmes qui, dans leur ardeur patriotique, les avaient demandées au Directoire, par un retour fort ordinaire aux partis, s'étaient subitement prononcés contre ces mesures, dès qu'ils en avaient vu le mauvais succès.

[En marge: Subvention de guerre.]

À peine installé, le ministre Gaudin, sur l'ordre des Consuls, présenta aux commissions législatives une résolution, dont l'objet était la suppression de l'emprunt forcé progressif. Cette suppression eut lieu aux applaudissements universels. On remplaça l'emprunt forcé par une subvention de guerre, consistant en une addition de 25 centimes au principal des contributions foncière, mobilière et personnelle. Cette subvention était payable, comme les autres contributions, en argent ou en papiers de toute espèce; mais, vu l'urgence, on exigea que la moitié fût acquittée en numéraire.

[En marge: Secours immédiat de 12 millions fournis par les banquiers de la capitale.]

La subvention de guerre qu'on venait de substituer à l'emprunt forcé progressif, ne pouvait pas donner des ressources immédiates, car elle ne devait être perçue que sur les rôles des contributions directes, et en même temps que ces contributions, dont elle n'était, en réalité, que l'augmentation dans la proportion d'un quart. Il fallait, pour le service courant, et surtout pour les armées, quelques fonds, versés tout de suite au trésor. M. Gaudin, en raison de ses nouveaux actes, destinés surtout à plaire aux grands capitalistes, fit un appel aux principaux banquiers de la capitale, et leur demanda un secours, dont l'urgence frappait tous les esprits. Le général Bonaparte intervint directement auprès d'eux, et une somme de 12 millions en numéraire fut immédiatement prêtée au gouvernement. Elle devait être remboursée sur les premières rentrées de la contribution de guerre.

Ce secours était un grand bienfait, et il honorait le bon esprit des banquiers de la capitale. Mais ce n'était qu'un aliment de quelques jours. Il fallait des ressources plus durables.

[En marge: Réorganisation des finances.]

On a vu au commencement de ce livre, comment la suppression des contributions indirectes, résolue au début même de la Révolution, avait réduit le trésor au seul revenu des contributions directes; comment ce revenu était lui-même presque annulé par le retard dans la confection des rôles; comment enfin les assignats, moyen ordinaire de combler tous les déficits, ayant totalement disparu, on faisait le service avec des papiers de diverse nature, qui, n'ayant pas cours forcé de monnaies, ne gênaient plus, comme auparavant, les transactions particulières, mais laissaient le gouvernement sans ressources, et donnaient naissance au plus hideux agiotage. Il fallait sortir de cet état, et réorganiser la perception, si on voulait rouvrir les sources du revenu public, et, avec les sources du revenu public, celles du crédit.

[En marge: Moyens employés pour assurer la perception.]

Dans tout pays où il existe des contributions sur les propriétés et les personnes, ce que nous nommons en France contributions directes, il faut un état des propriétés avec évaluation de leur produit, un état nominatif des personnes avec évaluation de leurs facultés pécuniaires; il faut tous les ans modifier ces états, suivant la translation des propriétés de main en main, suivant la naissance, la mort, le déplacement des personnes; il faut ensuite répartir tous les ans, entre les propriétés et les personnes, la somme d'impôts qui a été décrétée; il faut enfin une perception tout à la fois exacte et prudente: exacte, pour assurer les rentrées; prudente, pour ménager les contribuables. Rien de tout cela n'existait en l'an VIII (1799).

Le cadastre, ouvrage des quarante années écoulées, n'était pas commencé. Il y avait d'anciens livres terriers dans quelques communes, et un état général des propriétés, entrepris sous la Constituante. Ces données, fort peu exactes, étaient cependant mises à profit. Mais les opérations qui consistent à réviser les états des propriétés et des personnes suivant leurs mutations incessantes, et à répartir annuellement entre elles la somme décrétée de l'impôt, ces opérations, qui constituent proprement ce qu'on appelle la confection des rôles, étaient livrées aux administrations municipales, dont nous avons déjà fait connaître la désorganisation et l'incurie.

La perception n'était pas dans un moindre désordre. Elle était adjugée au rabais, à ceux qui offraient de percevoir à moindres frais. Ces adjudicataires versaient les fonds perçus dans les mains de préposés, qui servaient d'intermédiaires entre eux et le receveur général. Ils étaient les uns et les autres en débet. Le désordre qui présidait à toutes choses ne permettait guère de les surveiller. D'ailleurs la non-confection des rôles leur fournissait toujours une excuse plausible pour le retard des versements, et l'agiotage un moyen de s'acquitter en papiers dépréciés. En un mot, ils recevaient peu, et versaient encore moins.

[En marge: Création de l'agence des contributions directes.]

Sur l'avis de M. Gaudin, les Consuls ne craignirent pas de revenir à certaines pratiques de l'ancien régime, que l'expérience avait démontrées bonnes et utiles. Sur le modèle amélioré de l'ancienne administration des vingtièmes, on créa l'agence des contributions directes, toujours repoussée jusque-là, par la fâcheuse idée de laisser aux administrations locales le soin de s'imposer elles-mêmes. Un directeur et un inspecteur par département, 840 contrôleurs répandus, en plus ou moins grand nombre, dans les arrondissements, devaient exécuter eux-mêmes le travail des rôles; c'est-à-dire composer la liste des propriétés et des personnes, constater les changements survenus dans l'année, et leur appliquer la portion de l'impôt qui leur revenait. Ainsi, au lieu des cinq mille commissaires cantonaux, réduits à solliciter auprès des communes la confection des rôles, on devait avoir 99 directeurs, 99 inspecteurs, et 840 contrôleurs, exécutant eux-mêmes le travail, et coûtant à l'État 3 millions au lieu de 5. On espérait qu'en six semaines cette administration serait complétement organisée, et qu'en deux ou trois mois, elle aurait achevé le tiers restant à faire des rôles de l'an VII (année écoulée), tous ceux de l'an VIII (année courante), enfin tous ceux de l'an IX (année prochaine).

Il fallait le courage de vaincre quelques préventions, et le général Bonaparte n'était pas homme à s'arrêter devant des préventions. Les commissions législatives, discutant à huis-clos, adoptèrent le projet proposé, après quelques observations. Des garanties furent accordées à ceux des contribuables qui auraient des réclamations à élever; garanties qui se trouvèrent assurées depuis, avec plus de précision, au moyen de l'institution des conseils de préfecture. La base de toute contribution régulière se trouva ainsi rétablie.

Cela fait, il fallait organiser la perception, et la rentrée des fonds au trésor.

[En marge: Création des obligations des receveurs généraux.]

Aujourd'hui, grâce à l'ordre parfait que l'Empire et les gouvernements postérieurs ont successivement introduit dans nos finances, le recouvrement des fonds du trésor s'exécute avec une facilité et une régularité, qui ne laissent plus rien à désirer. Des percepteurs reçoivent, mois par mois, les _contributions directes_, c'est-à-dire les impôts assis sur la terre, les propriétés bâties et les personnes, les versent au receveur particulier placé dans chaque chef-lieu d'arrondissement, et celui-ci dans les mains du receveur général, placé au chef-lieu du département. Les receveurs des _contributions indirectes_, lesquelles se composent des droits de douane établis aux frontières sur les marchandises étrangères, des droits d'enregistrement établis sur les mutations de propriétés ou sur les actes judiciaires, enfin des droits établis sur les consommations de tout genre, telles que boissons, tabac, sel, etc., les receveurs de ces contributions en versent le produit, au fur et à mesure des recettes, dans les mains du receveur particulier, celui-ci encore dans les mains du receveur général, vrai banquier de l'État, chargé de centraliser les fonds, et de les mouvoir suivant les ordres qu'il reçoit de l'administration du trésor.

L'égale répartition des charges publiques, et l'aisance générale ont rendu l'acquittement de l'impôt si facile aujourd'hui; de plus, la comptabilité, qui n'est que la description de toutes les opérations relatives à la recette et à la dépense, est devenue si claire, que les fonds arrivent au jour dit, souvent plus tôt, et qu'on sait en outre l'instant précis de leur entrée et de leur sortie. On est donc parvenu à établir un système, fondé sur la vérité même des faits, à mesure qu'ils s'accomplissent. Il est dans la nature des _contributions directes_, assises sur la propriété et sur les personnes, et qui sont comme une espèce de rente, de pouvoir être fixées d'avance, quant au montant, et quant au terme du paiement. On les exige donc par douzième et par mois. On en _débite_, ce qui veut dire qu'on en constitue débiteurs, les comptables, tous les mois. Mais on suppose qu'ils ne les ont reçues que deux ou trois mois après le douzième échu, afin de leur laisser le moyen de ménager les contribuables, et de leur créer en même temps à eux-mêmes un motif de faire rentrer l'impôt; car, s'ils le reçoivent avant le terme auquel le versement en est dû, ils recueillent une jouissance d'intérêt proportionnée à la célérité du recouvrement. Il est, au contraire, de la nature des _contributions indirectes_, qui ne sont perçues qu'au fur et à mesure de l'entrée en France des produits étrangers, au fur et à mesure des mutations de propriétés, ou des consommations de tout genre, de n'arriver qu'irrégulièrement, et suivant le mouvement des choses sur lesquelles elles sont assises. On en _débite_ donc, c'est-à-dire qu'on en constitue débiteurs, les comptables, au moment même où elles arrivent chez eux, et non par douzième et par mois, ainsi qu'on le pratique pour les _contributions directes_. Tous les dix jours, le receveur général est constitué débiteur de ce qui est entré dans la dizaine écoulée.

Dès qu'il est _débité_, n'importe pour quelle espèce de contribution, le receveur général paie intérêt pour les sommes dont il est _débité_, jusqu'au jour où il les verse pour l'acquittement des services publics. Le jour, au contraire, où il paie une somme quelconque, pour le compte de l'État, et avant de la devoir, l'État à son tour lui tient compte de l'intérêt. On compense ensuite les intérêts dus par le receveur général, pour les sommes qui ont séjourné chez lui en dehors du temps prescrit, et les intérêts dus par le trésor, pour les sommes qui lui ont été avancées: de la sorte, il n'y a pas un jour d'intérêt perdu, ni pour l'un ni pour l'autre; et le receveur général devient un vrai banquier, en compte courant avec le trésor, obligé de tenir toujours à la disposition du gouvernement les fonds que les besoins du service peuvent exiger, n'importe dans quelle proportion.

Tel est le système que l'expérience d'une part, et l'aisance croissante chez les contribuables de l'autre, ont successivement amené dans le recouvrement des fonds du trésor.

Mais à l'époque dont nous racontons l'histoire, l'impôt rentrait mal, et la comptabilité était obscure. Le comptable qui n'avait pas versé, pouvait alléguer le retard dans la confection des rôles, la détresse des contribuables; il pouvait, en outre, dissimuler ses recettes, grâce au défaut de clarté dans la description des opérations. Le gouvernement ne savait pas, comme aujourd'hui, ce qui se passe, chaque jour, dans les quelques mille caisses, grandes ou petites, composant la caisse générale de l'État.

M. Gaudin proposa, et fit accepter au général Bonaparte, un système, emprunté en grande partie à l'ancien régime, système ingénieux, qui nous a conduits insensiblement à l'organisation actuellement établie. Ce système fut celui des _obligations_ des receveurs généraux. Ces receveurs, vrais banquiers du trésor, comme nous les avons appelés, devaient souscrire des obligations, échéant mois par mois, pour toute la valeur des contributions directes, c'est-à-dire pour 300 millions, sur 500 millions composant alors le budget de l'État. Ces _obligations_, à leur échéance, étaient payables à la caisse du receveur général. Pour représenter le retard apporté par le contribuable à verser son impôt, on supposait chaque douzième acquitté quatre mois environ après l'époque où il était dû. Ainsi, les _obligations_ pour le douzième échu au 31 janvier, devaient être souscrites à échéance du 31 mai, de façon que le receveur général, ayant devant lui un terme de quatre mois, avait à la fois le moyen de ménager le contribuable, et un stimulant pour faire rentrer l'impôt; car s'il le faisait rentrer en deux mois au lieu de quatre, il gagnait deux mois d'intérêt.

Cette combinaison, outre l'avantage de ménager le contribuable, et d'intéresser le comptable à la rentrée de l'impôt, avait le mérite d'interdire aux receveurs généraux les retards de versement, car le trésor avait sur leur caisse des lettres de change à échéance fixe, qu'ils étaient forcés d'acquitter sous peine de protêt. Il est vrai qu'une telle combinaison n'était possible, qu'après avoir assuré la confection des rôles et la perception, les receveurs généraux ne pouvant verser exactement, que s'ils avaient touché exactement. Mais, cela fait par les moyens que nous avons indiqués, le système des obligations était aisé à établir; et il avait, indépendamment des avantages déjà énumérés, celui de mettre, le premier jour de l'année, à la disposition du trésor, les 300 millions des contributions directes, en lettres de change d'un escompte sûr et facile.

[En marge: Création de la caisse d'amortissement.]

Pour donner crédit à ce papier, destiné à remplir l'office que les bons royaux remplissent aujourd'hui en France, et les bons de l'Échiquier en Angleterre, on imagina la caisse d'amortissement. Cette caisse, qui devait recevoir bientôt toutes les attributions relatives à la dette publique, n'eut d'autre objet, dans ce premier moment, que celui de soutenir les _obligations_ des receveurs généraux. Voici comment on s'y prit. Les comptables, pour garantie de leurs opérations, ne fournissaient alors qu'un cautionnement en immeubles. Ce genre de cautionnement, exposant l'État aux difficultés d'une expropriation forcée, quand il avait à exercer des recours, ne remplissait pas suffisamment l'objet de son institution. On songea donc à demander aux comptables un cautionnement en argent. Ils faisaient tous alors d'assez gros bénéfices, par suite de l'agiotage établi sur l'impôt même, pour se soumettre volontiers à une telle condition, plutôt que de résigner leurs charges.

Ces cautionnements, versés à la caisse d'amortissement, étaient destinés à servir de garantie aux _obligations_. Toute _obligation_, à son échéance, devait être payée à la caisse du receveur général, ou, à défaut, à la caisse d'amortissement, qui devait acquitter à l'instant même l'effet protesté, sur le cautionnement du comptable. L'_obligation_, par ce moyen, égalait sur-le-champ en solidité le meilleur papier de commerce. Ce n'était pas le seul avantage de cette combinaison. Probablement une faible portion des cautionnements devait suffire, pour soutenir le crédit des _obligations_, car peu de receveurs généraux seraient tentés de laisser protester leur papier; le surplus restait dès lors à la disposition du trésor, qui en pouvait tenir compte à la caisse, en lui cédant des immeubles ou des rentes.

On avait donc, par cette institution, l'avantage de donner cours assuré aux _obligations_, et de se procurer une certaine somme de numéraire, réalisable sur-le-champ, ressource qui, dans le moment, venait très à propos.

Tel fut le système de perception et de versement, qui ramena en peu de temps l'aisance au trésor. Il consistait, comme on le voit, à dresser les rôles des contributions, et à les mettre en recouvrement, avec exactitude et célérité; à tirer ensuite des lettres de change sur les principaux comptables, pour la valeur totale de l'impôt, lettres de change d'un escompte facile, grâce aux moyens imaginés pour que les receveurs généraux pussent acquitter eux-mêmes leurs _obligations_, ou que la caisse d'amortissement pût les acquitter pour eux.

Nous n'avons parlé que des contributions directes. Quant aux contributions indirectes, ne rentrant ni régulièrement, ni par douzième, les receveurs généraux devaient, après la recette faite, mais seulement après, envoyer au trésor des _bons à vue_ sur leur caisse, valeur qui ne devenait ainsi disponible qu'après que le comptable en avait reçu le montant. Cette partie du service qui laissait encore aux receveurs généraux de trop grandes jouissances de fonds, fut perfectionnée plus tard.

Il y a, au moment de l'introduction de tout système nouveau, des embarras de transition, naissant de la difficulté d'ajuster l'état présent des choses avec l'état prochain qu'on veut créer. Ainsi les _bons d'arrérages_, délivrés aux rentiers, les _bons de réquisition_, délivrés aux fermiers dont on avait pris les denrées sur les lieux, enfin les _délégations_ sur les fonds à rentrer dans les caisses, délivrées à certains fournisseurs avec une coupable licence, pouvaient déranger tous les calculs. On s'y prit de différentes manières, pour parer aux inconvénients qui résultaient de la présence de tous ces papiers dans la circulation. Les _bons d'arrérages_, fournis aux rentiers, eurent seuls la faveur d'être reçus encore en payement de l'impôt; mais on en connaissait le montant pour l'année courante, et on diminua d'autant la somme des obligations que devaient souscrire les receveurs généraux.

Quant aux _bons de réquisition_ et aux _délégations_, papiers d'origine suspecte, et dont le montant était inconnu, on les soumit à une liquidation particulière. On les remboursa plus tard, partie en biens nationaux, partie en valeurs de différente nature, et avec une suffisante équité.

En payant les rentiers en argent, comme on se proposait de le faire bientôt, des que la rentrée des contributions serait assurée; en nourrissant les armées, et en les dispensant de recourir au système des réquisitions; en refusant obstinément aux fournisseurs les délégations abusives qu'on leur délivrait auparavant sur les recettes du trésor, on devait tarir la source des papiers, et rétablir partout la perception en numéraire.

À ces moyens, imaginés pour assurer les revenus de l'État, on joignit quelques mesures, les unes fort légitimes en tout temps, les autres ayant encore le caractère d'expédients, et l'excuse de la nécessité. Les acquéreurs de domaines nationaux, faisant comme tout le monde alors, c'est-à-dire, n'exécutant pas les lois, n'acquittaient pas le prix des immeubles qu'ils avaient achetés. Ils furent astreints à le verser dans un délai de quatre mois, sous peine de déchéance. Cette obligation devait faire rentrer une grande partie des papiers circulants, qui étaient spécialement recevables en payement des biens nationaux. Certaines classes d'acquéreurs devaient solder en numéraire une portion du prix d'achat. On les obligea à souscrire pour cette portion des engagements négociables. C'étaient des valeurs assez bonnes et d'un placement facile, car ceux qui les avaient souscrites étaient menacés de perdre leurs biens, s'ils laissaient protester leurs engagements.