Chapter 8

On adopta un Premier Consul, accompagné de deux autres, pour dissimuler un peu la toute-puissance du premier. Ce premier Consul avait la nomination directe, et sans partage, des membres de l'administration générale de la République, des membres des Conseils départementaux et municipaux, des administrateurs appelés depuis sous-préfets et préfets, des agents municipaux, etc. Il avait la nomination des officiers de terre et de mer, des conseillers d'État, des ministres à l'étranger, des juges civils et criminels, autres que les juges de paix et les membres du Tribunal de cassation. Il ne pouvait pas révoquer les juges, une fois nommés: l'inamovibilité fut ainsi substituée à l'élection, comme garantie d'indépendance.

Outre la nomination du personnel administratif, militaire et judiciaire, le Premier Consul avait le gouvernement tout entier, la direction de la guerre et de la diplomatie; il signait les traités, sauf leur discussion et leur adoption par le Corps Législatif, dans la même forme que les lois. Dans ces diverses fonctions il devait être assisté des deux autres Consuls, qui avaient seulement voix consultative, mais qui pouvaient constater leur opinion sur un registre de délibérations tenu à cet effet. Évidemment, ces deux Consuls se trouvaient là pour dissimuler l'immense autorité déférée au général Bonaparte, autorité dont la durée était assez longue, et pouvait même devenir perpétuelle, car les trois Consuls étaient élus pour dix ans, et de plus indéfiniment rééligibles. Quelque chose resta de l'_absorption_ imaginée par M. Sieyès. Le Premier Consul, sortant par démission ou autrement, devenait sénateur de plein droit, c'est-à-dire, était exclu à l'avenir des fonctions publiques. Les deux autres Consuls, n'ayant pas exercé la plénitude du pouvoir, demeuraient libres de ne pas accepter cette opulente annulation, et ne devenaient sénateurs que s'ils consentaient à l'être.

Le Premier Consul devait avoir 500 mille francs de traitement; les deux autres, 150 mille francs chacun. Ils devaient loger tous les trois aux Tuileries, et avoir une garde consulaire.

[En marge: La nouvelle constitution qualifiée dans nos annales CONSTITUTION DE L'AN VIII.]

Telles furent les principales dispositions de la célèbre Constitution de l'an VIII. M. Sieyès vit ainsi réduire les attributions du Sénat, et substituer un chef tout-puissant à son Grand-Électeur inactif; ce qui a fait aboutir plus tard sa Constitution, non pas à l'aristocratie, mais au despotisme.

[En marge: Dispositions générales.]

Cette Constitution ne renfermait pas de déclaration des droits, mais au moyen de certaines dispositions générales, elle garantissait la liberté individuelle, l'inviolabilité du domicile du citoyen, la responsabilité des ministres, et celle des agents inférieurs, sauf, à l'égard de ceux-ci, l'approbation préalable des poursuites par le Conseil d'État; elle stipulait qu'une loi pourrait, dans certains départements, et dans certains cas extraordinaires, suspendre l'action de la Constitution, ce qui revenait à ce que nous avons appelé, depuis, la mise en état de siège; elle assurait des pensions aux veuves et aux enfants des militaires, et enfin, par une sorte de retour à des idées long-temps proscrites, elle posait, en principe, qu'il pourrait être accordé des récompenses nationales aux hommes qui auraient rendu d'éminents services. C'était le germe d'une institution célèbre depuis, celle de la Légion-d'Honneur.

Le projet de M. Sieyès contenait deux fortes et belles idées qui, toutes deux, sont demeurées dans notre organisation administrative: la circonscription d'arrondissement et le Conseil d'État.

M. Sieyès devait ainsi être l'auteur de toutes les circonscriptions administratives de la France. Il avait déjà imaginé, et fait adopter autrefois la division en départements; il voulut en cette occasion qu'on substituât aux administrations cantonales, qui existaient au nombre de cinq mille, les administrations d'arrondissement, qui, beaucoup moins nombreuses, étaient un intermédiaire plus convenable entre la commune et le département. Le principe seul en fut posé dans la Constitution; mais on convint que bientôt une loi réformerait, sur ce principe, le système administratif de la France, et ferait cesser l'anarchie communale dont on a vu plus haut le tableau affligeant. Il dut y avoir un tribunal de première instance par arrondissement, et un tribunal d'appel pour plusieurs départements réunis.

[En marge: Gloire particulière à M. Sieyès.]

La seconde des créations de M. Sieyès, qui lui appartient en propre, est le Conseil d'État, corps délibérant attaché au pouvoir exécutif, préparant les lois, les soutenant auprès du pouvoir législatif, y ajoutant les règlements qui doivent accompagner les lois, et rendant la justice administrative. C'est la plus pratique de ses conceptions, et elle devait, avec la précédente, traverser le présent, subsister dans l'avenir. Disons-le à l'honneur de ce législateur: le temps a emporté toutes les Constitutions éphémères de la Révolution, mais les seules parties de ces Constitutions qui aient survécu, ont été son ouvrage.

Ce n'était pas tout que d'arrêter les dispositions de la Constitution nouvelle, il était indispensable d'y ajouter le personnel des pouvoirs, de le chercher dans les hommes de la Révolution, et de le désigner même dans l'acte constitutionnel. Il fallait donc, après la rédaction de toutes les dispositions qui viennent d'être énumérées, il fallait s'occuper du choix des personnes.

[En marge: Personnel choisi pour former les pouvoirs de l'État. Le général Bonaparte nommé Premier Consul pour dix ans.]

[En marge: MM. Cambacérès et Lebrun nommés seconds Consuls.]

Le général Bonaparte fut nommé Premier Consul pour dix ans. On ne peut pas dire qu'il fut choisi, tant il était indiqué par la situation: on le reçut des mains de la victoire et de la nécessité. Sa situation une fois fixée, il s'agissait d'en trouver une pour M. Sieyès. Ce grand personnage aimait peu les affaires, et encore moins les rôles secondaires. Il ne lui convenait pas d'être l'assistant du jeune Bonaparte, et il refusa, par conséquent, d'être second Consul. On verra tout à l'heure quelle place, plus conforme à son caractère, lui fut assignée. On choisit pour second Consul M. Cambacérès, jurisconsulte éminent, qui avait acquis une grande importance parmi les personnages politiques du temps, par beaucoup de savoir, de prudence et de tact. Il était, à cette époque, ministre de la justice. M. Lebrun, écrivain distingué, rédacteur autrefois des édits Maupeou, rangé, dans l'ancien régime, parmi les hommes disposés à de sages réformes, fidèle toujours à la cause de la Révolution modérée, très-instruit dans les matières financières, et trop doux pour être un contradicteur incommode, M. Lebrun fut le troisième Consul désigné. M. Cambacérès pouvait très-bien suppléer le général Bonaparte dans l'administration de la justice; M. Lebrun pouvait le seconder utilement dans l'administration des finances, et tous deux l'aider beaucoup sans le contrarier aucunement. Il était impossible de mieux associer des hommes destinés à composer le nouveau gouvernement, et de ces choix devaient découler tous les autres dans l'organisation du pouvoir exécutif.

[En marge: M. Sieyès chargé de composer le Sénat.]

Il fallait procéder à la composition des corps délibérants. Là se trouvait indiqué le rôle naturel de M. Sieyès. On avait écrit dans la Constitution, que le Sénat élirait les membres de tous les corps délibérants. Il s'agissait de savoir qui composerait le Sénat, une première fois. On statua, par un article particulier de la Constitution, que MM. Sieyès et Roger-Ducos, qui allaient cesser d'être Consuls, réunis à MM. Cambacérès et Lebrun, qui allaient le devenir, nommeraient la majorité absolue du Sénat, laquelle était de 31 membres sur 60. Les 31 sénateurs, élus de la sorte, devaient ensuite élire au scrutin les 29 sénateurs, restant à désigner. Le Sénat, une fois complété, devait composer le Corps Législatif, le Tribunat, le Tribunal de cassation.

Au moyen de ces diverses combinaisons, le général Bonaparte se trouvait chef du pouvoir exécutif, mais on observait en même temps une sorte de convenance, en l'excluant de la composition des corps délibérants appelés à contrôler ses actes; on laissait ce soin principalement au législateur de la France, à M. Sieyès, dont le rôle actif était désormais fini, et on assurait, comme retraite, à celui-ci la présidence du Sénat. Les positions étaient ainsi convenablement faites, et les apparences sauvées.

Il fut décidé que la Constitution serait soumise au voeu national, au moyen de registres ouverts dans les mairies, les justices de paix, les notariats, les greffes des tribunaux, et qu'en attendant une acceptation, dont on ne paraissait pas douter, le Premier Consul, les deux Consuls sortants, et les deux Consuls entrants, procéderaient aux choix dont ils étaient chargés, pour que, le 1er nivôse, les grands pouvoirs de l'État fussent constitués, et prêts à mettre en pratique la nouvelle Constitution. C'était indispensable pour faire cesser cette dictature des Consuls provisoires, dont quelques esprits commençaient à s'offusquer, et pour satisfaire l'impatience générale qu'on éprouvait de voir établir enfin un gouvernement définitif. Tout le monde, en effet, souhaitait avec ardeur un gouvernement stable et juste, qui assurât la force et l'unité du pouvoir, sans étouffer toute liberté; auprès duquel les hommes honnêtes et capables, de tous les rangs, de tous les partis, trouvassent la place qui leur était due. Ces voeux, il faut le reconnaître, n'étaient pas impossibles à exaucer sous la Constitution de l'an VIII; elle les aurait même satisfaits complétement, sans les violences que lui fit subir plus tard un génie extraordinaire, qui, du reste, favorisé comme il l'était par les circonstances, serait venu à bout de bien plus fortes barrières que celles que pouvait lui opposer l'oeuvre législative de M. Sieyès, ou toute autre qu'on aurait pu imaginer alors.

[En marge: Promulgation de la Constitution de l'an VIII.]

La Constitution, arrêtée dans la nuit du 12 au 13 décembre (21 au 22 frimaire), fut promulguée le 15 décembre 1799 (24 frimaire an VIII), à la grande satisfaction de ses auteurs, et du public lui-même.

Elle charma les esprits par la nouveauté des idées, par l'habileté des artifices. Tout le monde commença à espérer en elle, et dans les hommes qui allaient la mettre à exécution.

Elle était précédée du préambule suivant:

«Citoyens, une Constitution vous est présentée.

»Elle fait cesser les incertitudes que le gouvernement provisoire mettait dans les relations extérieures, dans la situation intérieure et militaire de la République.

»Elle place, dans les institutions qu'elle établit, les premiers magistrats dont le dévouement a paru nécessaire à son activité.

»La Constitution est fondée sur les vrais principes du gouvernement représentatif, sur les droits sacrés de la propriété, de l'égalité, de la liberté.

»Les pouvoirs qu'elle institue seront forts et stables, tels qu'ils doivent être pour garantir les droits des citoyens, et les intérêts de l'État.

»Citoyens, la Révolution est fixée aux principes qui l'ont commencée; ELLE EST FINIE.»

Deux hommes tels que le général Bonaparte et M. Sieyès, s'écriant en 1800: La Révolution est finie! quelle singulière preuve des illusions de l'esprit humain! Cependant, il faut le reconnaître, il y avait quelque chose de fini, c'était l'anarchie.

Chez tous ceux qui avaient mis la main à cette oeuvre, la joie de la voir achevée était grande. Quelques-unes des idées de M. Sieyès avaient été repoussées; cependant, sa Constitution presque tout entière était adoptée, et, à moins d'une puissance absolue comme celle de Solon, de Lycurgue ou de Mahomet, puissance que dans nos temps de doute, où tout prestige individuel est détruit, aucun homme ne saurait obtenir, il n'était guère possible de faire passer une plus grande portion de sa pensée dans la Constitution d'un grand peuple. Et telle qu'elle était, si le vainqueur de Marengo n'y avait apporté plus tard deux changements considérables, l'hérédité impériale de plus, le Tribunat de moins, cette Constitution aurait pu fournir une carrière qui n'eût pas été le triomphe du pouvoir absolu.

[En marge: Le général Bonaparte fait décerner à M­. Sieyès la terre de Crosne.]

M. Sieyès, après avoir mis à la main du général Bonaparte l'épée qui avait servi à renverser le Directoire, après avoir fait une Constitution, allait livrer la France à l'activité dévorante du jeune Consul, et se retirer, quant à lui, dans cette oisiveté méditative, qu'il préférait au mouvement agité des affaires. Le nouveau Premier Consul voulut donner au législateur de la France un témoignage de reconnaissance nationale; il fit proposer aux commissions législatives de lui décerner en don la terre de Crosne. Ce don fut décrété, et annoncé à M. Sieyès avec les plus nobles expressions de la gratitude publique. M. Sieyès éprouva une vive satisfaction, car, malgré une incontestable probité, il était sensible aux jouissances de la fortune, et il dut être touché aussi des formes élevées et délicates avec lesquelles cette récompense nationale lui fut décernée.

On disposa ensuite toutes choses pour mettre la Constitution en vigueur dans les premiers jours de janvier 1800 (nivôse an VIII), c'est-à-dire dans les premiers jours de l'année, qui allait clore ce grand siècle.

FIN DU LIVRE PREMIER.

LIVRE DEUXIÈME.

ADMINISTRATION INTÉRIEURE.

Constitution définitive du gouvernement consulaire.--Composition du Sénat, du Corps Législatif, du Tribunat et du Conseil d'État.--Déclaration du Premier Consul aux puissances de l'Europe.--Offres publiques de paix à l'Angleterre et à l'Autriche.--Proclamation adressée à la Vendée.--Ouverture de la première session.--Opposition naissante dans le Tribunat.--Discours des tribuns Duveyrier et Benjamin Constant.--Une majorité considérable accueille les projets des Consuls.--Nombreuses lois d'organisation.--Institution des préfectures et des sous-préfectures.--Création des tribunaux de première instance et d'appel.--Clôture de la liste des émigrés.--Rétablissement du droit de tester.--Loi sur les recettes et les dépenses.--Banque de France.--Suite des négociations avec l'Europe.--Refus par l'Angleterre d'écouter les proposions de paix.--Vive discussion à ce sujet dans le parlement britannique.--L'Autriche fait un refus plus doux, mais aussi positif que celui de l'Angleterre.--Nécessité de recommencer les hostilités.--Ne pouvant ramener les puissances belligérantes, le Premier Consul tâche de s'attacher la Prusse, et s'explique franchement avec elle.--Il s'applique à terminer la guerre de la Vendée avant d'ouvrir la campagne de 1800.--Situation des partis en Vendée.--Conduite de l'abbé Bernier.--Paix de Montfaucon.--MM. d'Autichamp, de Châtillon, de Bourmont, Georges Cadoudal se rendent à Paris et voient le Premier Consul.--M. de Frotté est fusillé.--Soumission définitive de la Vendée.--Les troupes sont acheminées vers la frontière.--Fin paisible de la session de l'an VIII.--Règlement de police relatif à la presse.--Cérémonie funèbre à l'occasion de la mort de Washington.--Le Premier Consul va s'établir au palais des Tuileries.

Le 4 nivôse an VIII (25 décembre 1799) était le jour fixé pour l'entrée en fonctions des Consuls, et pour la première réunion du Sénat conservateur. De nombreuses nominations devaient précéder ce moment, car il fallait constituer à la fois le pouvoir exécutif et le Sénat, avant de les faire agir.

[En marge: Sollicitation de tout genre pour trouver place dans le nouveau gouvernement.]

Le général Bonaparte, chargé de nommer les agents du pouvoir exécutif; MM. Sieyès, Roger-Ducos, Cambacérès et Lebrun, chargés d'élire les membres du Sénat, lesquels devaient, à leur tour, composer le Corps Législatif et le Tribunat, étaient assiégés de sollicitations de tout genre. Il s'agissait en effet, pour les solliciteurs, d'obtenir des fonctions de sénateurs, de membres du Corps Législatif, de tribuns, de conseillers d'État, de préfets; et ces hautes fonctions, toutes à donner à la fois, toutes largement rétribuées, avaient de quoi tenter les ambitions. Beaucoup de révolutionnaires ardents, ennemis du 18 brumaire, étaient déjà fort apaisés. Beaucoup de ces incertains, qui ne se décident qu'après le succès, commençaient à se prononcer hautement. Il y avait alors, comme toujours, une expression courante, qui peignait parfaitement l'état des esprits. Il faut _se montrer_, disait-on; il faut prouver que loin de vouloir créer des obstacles au nouveau gouvernement, on est prêt au contraire à l'aider à vaincre ceux qui l'entourent: ce qui signifiait qu'on désirait attirer sur soi l'attention des cinq personnages chargés de toutes les nominations. Il y avait même des solliciteurs qui, pour obtenir leur admission au Tribunat, promettaient leur dévouement au gouvernement consulaire, quoique fort résolus d'avance à lui faire essuyer les contrariétés les plus vives.

Lorsque, dans les révolutions, le feu des passions commence à s'éteindre, on voit l'avidité succéder à la violence, et de l'effroi on passe presque subitement au dégoût. Si des actes d'une haute vertu, si des faits héroïques, ne venaient pas couvrir de leur éclat de tristes détails, et surtout, si les vastes et bienfaisants résultats que les révolutions sociales procurent aux nations, ne venaient pas compenser le mal présent par l'immensité du bien à venir, il faudrait détourner les yeux du spectacle qu'elles offrent au monde. Mais elles sont l'épreuve à laquelle la Providence soumet les sociétés humaines pour les régénérer, et on doit dès lors en observer avec soin, et, si l'on peut, avec fruit, le tableau tour à tour repoussant ou sublime.

Il paraît que ce mouvement de toutes les ambitions fut assez grand, pour frapper les écrivains, et occuper leur plume. Le _Moniteur_ lui-même, qui n'était pas encore journal officiel, mais qui le devint quelques jours après (le 7 nivôse), le _Moniteur_ crut devoir flétrir ces bassesses:

«Depuis que la Constitution a créé, disait-il, une quantité de places richement dotées, que de gens en mouvement! que de visages peu connus qui s'empressent de se montrer! que de noms oubliés qui s'agitent de nouveau sous la poussière de la Révolution! que de fiers républicains de l'an VII se font petits pour arriver jusqu'à l'homme puissant qui peut les placer! que de Brutus qui sollicitent! que de petits talents on exalte! que de minces services on exagère! que de taches sanglantes on déguise! Ce prodigieux changement de scène s'est opéré en un moment. Espérons que le héros de la liberté, celui qui n'a encore marqué dans la Révolution que par des bienfaits, verra ces manoeuvres avec le dégoût qu'elles inspirent à toute âme élevée, et qu'il ne souffrira pas qu'une foule de noms obscurs ou flétris cherchent à s'envelopper des rayons de sa gloire,» (_Moniteur_ du 3 nivôse.)

Faisons cependant la juste part du bien et du mal, et ne croyons pas que ce tableau fut celui de la nation tout entière. S'il y avait des hommes qui s'abaissaient, ou d'autres qui, sans s'abaisser, s'agitaient au moins; quelques-uns attendaient dignement l'appel que le gouvernement allait faire à leurs lumières et à leur zèle. Si M. Constant, par exemple, sollicitait, avec instance et avec de grandes assurances de dévouement à la famille Bonaparte, son admission au Tribunat, MM. de Tracy, Volney, Monge, Carnot, Ginguené, Ducis, ne sollicitaient pas, et laissaient à la libre volonté du pouvoir constituant, le soin de les comprendre dans cette vaste distribution des fonctions publiques.

[En marge: Première réunion, le 24 décembre, pour la composition des principales autorités.]

Le 24 décembre (3 nivôse), les nouveaux Consuls se réunirent pour procéder à la composition du Conseil d'État, et se mettre ainsi en mesure d'installer le gouvernement le lendemain, 25 décembre (4 nivôse). MM. Sieyès, Roger-Ducos, Consuls sortants, MM. Cambacérès et Lebrun, Consuls entrants, se rendirent ensuite au Luxembourg, pour nommer la moitié plus un des membres du Sénat, afin que le Sénat pût aussi se réunir le lendemain, se compléter, et procéder à la composition des grands corps délibérants.

[En marge: Organisation du Conseil d'État.]

Le Conseil d'État fut divisé en cinq sections: la première des finances, la seconde de législation civile et criminelle, la troisième de la guerre, la quatrième de la marine, la cinquième de l'intérieur. Chaque section devait être présidée par un conseiller d'État, le Conseil tout entier par le Premier Consul, ou, en son absence, par l'un de ses deux collègues, Cambacérès ou Lebrun.

Chaque section devait rédiger les projets de loi, ou les règlements relatifs aux matières de sa compétence. Ces projets et règlements devaient être ensuite délibérés en assemblée générale de toutes les sections réunies. Le Conseil d'État était chargé, en outre, de prononcer sur le contentieux administratif, et de décider les conflits de compétence, entre l'administration et les tribunaux. Ce sont là les attributions dont il jouit encore aujourd'hui; mais il avait alors la rédaction obligée des lois, leur discussion exclusive devant le Corps Législatif, plus enfin la connaissance des grandes questions de gouvernement, quelquefois même celles de politique extérieure, comme on en verra certains exemples plus tard. Le Conseil d'État était donc à cette époque, non pas seulement un conseil d'administration, mais un vrai conseil de gouvernement.

Quelques membres de ce corps étaient chargés, en outre, dans divers ministères, de certaines administrations spéciales, auxquelles on avait voulu attribuer une importance plus grande, ou assurer des soins plus particuliers: c'étaient l'instruction publique, le trésor, le domaine de l'État, les colonies et les travaux publics. Les conseillers d'État chargés de diriger ces diverses parties, étaient placés sous l'autorité du ministre compétent. Les membres du Conseil d'État, grandement rétribués, devaient recevoir chacun 25 mille francs d'appointements, et les présidents, 35 mille. De telles valeurs, comme on sait, étaient alors fort supérieures à ce qu'elles seraient aujourd'hui. On ambitionnait les places au Conseil d'État, plus que les places au Sénat, car, avec des traitements égaux à ceux des sénateurs, et une considération aussi grande, les conseillers d'État étaient admis, autant que les ministres eux-mêmes, au maniement des plus hautes affaires.

[En marge: Premiers membres du Conseil d'État.]

Les membres principaux de ce grand corps furent, à la section de la guerre, MM. Lacuée, Brune, Marmont; à la section de la marine, MM. de Champagny, Ganteaume, Fleurieu; à la section des finances, MM. Defermon, Duchâtel, Dufresne; à la section de la justice, MM. Boulay de la Meurthe, Berlier, Réal; à la section de l'intérieur, MM. Roederer, Cretet, Chaptal, Regnaud de Saint-Jean-d'Angely, Fourcroy. Les cinq présidents désignés furent MM. Brune, Ganteaume, Defermon, Boulay de la Meurthe et Roederer. On ne pouvait assurément pas composer ce corps de noms plus considérés, de talents plus réels et plus divers. Il faut dire que la Révolution française avait été prodigieusement féconde en hommes, dans tous les genres, et que, si on voulait surtout ne plus tenir compte des exclusions prononcées par les partis, les uns à l'égard des autres, on avait le moyen de composer le personnel de gouvernement, le plus varié, le plus capable, ajoutons, le plus glorieux. C'est ce que fit le nouveau Consul; il choisit, par exemple, pour la section des finances, M. Devaisnes, fort accusé alors de royalisme, mais ayant, dans la partie dont il s'occupait, des connaissances pratiques, qui avaient été, et qui furent depuis fort utiles.