Chapter 6

M. Sieyès, pendant que son infatigable collègue gouvernait, s'était enfin occupé de la tâche qui lui était assignée. Donner une constitution à la France, non pas une de ces constitutions éphémères, produits ridicules de l'ignorance et des passions des partis, mais une constitution savante, fondée sur l'observation des sociétés et les leçons de l'expérience, était le rêve de sa vie. Dans ses méditations solitaires et chagrines, il s'en occupait sans cesse. Il y avait pensé au milieu des entraînements sincères, mais irréfléchis, de la Constituante, au milieu des sombres fureurs de la Convention, au milieu des faiblesses du Directoire. À chaque époque il avait remanié son ouvrage; enfin il s'était fixé, et une fois fixé, il ne voulait rien changer à son plan. Il n'en voulait rien sacrifier aux circonstances du temps, pas même à la principale de ces circonstances, au général Bonaparte, dont il fallait cependant préparer la place, d'une manière assortie au génie et au caractère de celui qui devait l'occuper.

Ce législateur singulier, méditant toujours, mais n'écrivant pas beaucoup plus qu'il n'agissait, n'avait jamais écrit sa constitution. Elle était dans sa tête, et il fallait l'en faire sortir. Cela n'était pas facile pour lui, quelque désir qu'il eût de la voir produite au dehors, et convertie en loi. On le pressait beaucoup de la faire connaître, et il se décida enfin à communiquer sa pensée à un de ses amis, M. Boulay de la Meurthe, qui se chargea de la transcrire au fur et à mesure des entretiens qu'ils auraient ensemble. C'est ainsi que cette conception remarquable a pu être recueillie avec exactitude, et conservée à la postérité, dont elle est digne.

M. Sieyès avait fait un puissant effort d'esprit pour concilier la république et la monarchie, pour emprunter à l'une et à l'autre ce qu'elles avaient d'utile et de nécessaire; mais en leur faisant des emprunts, il s'était fort défié de toutes deux. Il avait pris des précautions infinies contre la démagogie d'une part, contre le pouvoir royal de l'autre. Il avait produit ainsi une oeuvre savante et compliquée, mais où toutes choses se tenaient; et si cette constitution, remaniée par, et pour le général Bonaparte, était privée de l'un de ses contre-poids, elle pouvait, contre l'intention de son auteur, aboutir tout simplement au despotisme.

Le premier soin de M. Sieyès dans ses combinaisons, avait été de se garder des passions démagogiques. Sans dépouiller complètement la nation de cette immense participation aux affaires publiques, dont elle avait joui si malheureusement pour elle-même, il voulait lui laisser un pouvoir dont elle ne pût pas abuser. Un mot qui, pour la première fois peut-être, se trouvait dans toutes les bouches, celui de _gouvernement représentatif_, donne une idée exacte de l'état des esprits à cette époque. On entendait par ce mot que la nation devait prendre part à son gouvernement, seulement par intermédiaires, c'est-à-dire qu'elle devait être _représentée_; et, comme on va le voir, c'était très-indirectement qu'on voulait qu'elle le fût.

Les élections sous le Directoire avaient tour à tour amené, les royalistes à une époque, les Jacobins à une autre, et il avait fallu exclure violemment les premiers au 18 fructidor, les seconds au 22 floréal. Aussi le système des élections, et surtout des élections directes, était-il fort suspect à tout le monde. Peut-être, si on avait osé réduire le nombre total des électeurs à cent cinquante ou deux cent mille, aurait-on essayé de braver encore une fois les agitations électorales. Mais un corps électoral réduit à peu près aux proportions du nôtre, aurait blessé les esprits et ne les aurait pas rassurés. Deux cent mille électeurs accordés à une nation qui venait de jouir du suffrage universel, auraient paru une aristocratie; et, en même temps, des électeurs, quelque peu nombreux qu'ils fussent, nommant directement leurs mandataires, avec liberté de céder à toutes les passions du moment, auraient paru un renouvellement des réactions continuelles, dont on avait été témoin sous le Directoire. L'élection directe, mais restreinte, comme elle existe aujourd'hui parmi nous, était donc hors de toutes les combinaisons. M. Sieyès, avec son dogmatisme habituel, s'était fait une maxime: «_La confiance_, disait-il, _doit venir d'en bas, et le pouvoir d'en haut._» Il avait donc imaginé, pour réaliser cette maxime, le système de représentation nationale dont on va lire l'exposé.

[En marge: Listes de notabilité.]

Tout individu âgé de vingt et un ans, ayant la qualité de Français, était obligé, s'il voulait jouir de ses droits, de se faire inscrire sur un registre qu'on appelait registre civique. Cela pouvait former un nombre de cinq ou six millions de citoyens, admis à exercer leurs droits politiques. Ils devaient se réunir par arrondissement (cette circonscription, qui n'existait pas encore, allait être proposée), et désigner le dixième d'entre eux. Cette désignation du dixième devait donner une première liste de cinq à six cent mille individus. Ces cinq à six cent mille individus se réunissant à leur tour par département, et choisissant encore le dixième d'entre eux, étaient appelés à former une seconde liste, forte de cinquante à soixante mille citoyens. Ceux-ci faisant enfin un dernier triage, et se réduisant encore au dixième, formaient la dernière liste, qui se trouvait restreinte à cinq ou six mille candidats. Ces trois listes s'appelaient listes de notabilité.

La première, de cinq à six cent mille individus, s'appelait la liste de la notabilité communale; on devait y prendre les membres des administrations municipales, ceux des conseils d'arrondissement, et les administrateurs qui leur correspondaient, tels que les maires, les fonctionnaires que nous appelons aujourd'hui sous-préfets, les juges de première instance, etc. La seconde liste, de cinquante à soixante mille individus, s'appelait la liste de la notabilité départementale, et c'était dans celle-là qu'il fallait choisir les membres des conseils de département, les fonctionnaires appelés depuis préfets, les juges d'appel, etc., en un mot tous les fonctionnaires de cet ordre. Enfin, la dernière et troisième liste, de cinq à six mille individus, constituait la liste de la notabilité nationale, et on devait y prendre, obligatoirement, tous les membres du Corps Législatif, tous les fonctionnaires d'un ordre élevé, conseillers d'État, ministres, juges du tribunal de cassation, etc., etc. M. Sieyès, empruntant une figure à la géométrie pour donner une idée exacte de cette représentation nationale, large à la base, étroite au sommet, l'appelait une pyramide.

On voit que, sans attribuer à la nation le droit de désigner elle-même les mandataires chargés de la représenter, ou les fonctionnaires chargés de la gouverner, M. Sieyès réduisait son rôle à former une liste de candidats, dans laquelle on devait puiser à la fois les représentants du pays, et les agents du gouvernement. Chaque année la masse des citoyens devait se réunir pour exclure de ces listes les noms qui n'étaient plus dignes d'y figurer, et pour les remplacer par d'autres. Il est à remarquer que si, d'une part, ce pouvoir de désignation était fort indirect, de l'autre il embrassait non-seulement les membres des assemblées délibérantes, mais les fonctionnaires exécutifs eux-mêmes. C'était moins et plus que ce qui existe ordinairement dans le système représentatif monarchique. Toutefois les agents appelés à remplir des fonctions tout à fait spéciales, et qui ne supposent aucune confiance politique, tels que les comptables, par exemple; ou bien les agents appelés à remplir des fonctions tellement difficiles, que le mérite, quand il se rencontre, doit être pris quelque part qu'on le trouve, comme les généraux et les ambassadeurs, ces agents n'étaient pas choisis obligatoirement sur les listes de notabilité.

Nous venons de montrer comment M. Sieyès, suivant sa maxime, faisait _venir la confiance d'en bas_: nous allons exposer maintenant comment il faisait _descendre le pouvoir d'en haut_.

Sous l'empire des impressions du moment, il redoutait l'élection, parce qu'il venait de voir des électeurs passionnés, nommer des représentants aussi passionnés qu'ils l'étaient eux-mêmes. Il y renonçait donc, et voulait que, dans ces listes de notabilité, formées par la confiance publique, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif pussent désigner leurs propres membres, et se composer ainsi eux-mêmes. Il ne leur imposait d'autre limite que celle de choisir dans les listes de notabilité. Mais, avant de faire connaître le mode de formation des pouvoirs, il faut décrire leur organisation.

Le pouvoir législatif devait être organisé comme il suit: d'abord le Corps Législatif proprement dit, placé entre deux corps opposés, le Tribunat et le Conseil d'État; puis, à part et au-dessus, le Sénat conservateur.

[En marge: Le Corps Législatif.]

Le Corps Législatif devait être composé de 300 membres, entendant discuter les lois, ne les discutant pas eux-mêmes, et les votant silencieusement. Voici comment, et entre qui, se passait la discussion.

[En marge: Le Tribunat.]

Un corps de 100 membres, appelé Tribunat, chargé de représenter dans cette constitution l'esprit libéral, novateur, contradicteur, recevait communication des lois, les discutait en public, et émettait un vote, uniquement pour savoir s'il en poursuivrait devant le Corps Législatif l'adoption ou le rejet. Il nommait ensuite trois de ses membres, pour aller soutenir devant le Corps Législatif l'avis qui avait prévalu dans son propre sein.

[En marge: Le Conseil d'État.]

Un Conseil d'État, origine de celui qui existe aujourd'hui, mais plus considérable en importance et en attributions, était placé auprès du gouvernement pour rédiger les projets de lois; il les présentait au Corps Législatif, et envoyait trois de ses membres pour les discuter contradictoirement avec les orateurs du Tribunat. Ainsi, le Conseil d'État plaidant _pour_, le Tribunat _contre_ (si toutefois celui-ci avait repoussé la loi), le Corps Législatif votait en silence l'adoption ou le rejet. Son vote seul donnait le caractère de loi aux propositions du gouvernement. Le Conseil d'État devait en outre compléter les lois, par les règlements nécessaires à leur exécution.

[En marge: Le Sénat conservateur.]

Venait enfin le Sénat. Ce corps, composé de 100 membres, ne prenait aucune part à ce travail législatif. Il était chargé, spontanément, ou sur la dénonciation du Tribunat, de casser toute loi ou tout acte du gouvernement, qui lui paraissait entaché d'_inconstitutionnalité_. Il s'appelait pour ce motif Sénat _conservateur_. Il devait être composé d'hommes ayant atteint l'âge mûr, privés, par le seul fait de leur entrée au Sénat, de toute fonction active, étant par conséquent renfermés exclusivement dans leur rôle de conservateurs, et ayant à le bien remplir un intérêt considérable, car M. Sieyès voulait qu'on les dotât richement.

[En marge: Mode de formation des pouvoirs de l'État.]

Telles étaient les attributions des pouvoirs délibérants. Voici leur mode de formation.

Le Sénat se composait lui-même, en élisant ses propres membres dans la liste de la notabilité nationale. Il nommait encore les membres du Corps Législatif, du Tribunat, du Tribunal de cassation, en les choisissant au scrutin, dans cette même liste de la notabilité nationale.

Le pouvoir exécutif était aussi l'auteur de sa propre formation, en choisissant tous ses agents dans celle des trois listes de notabilité, qui correspondait aux fonctions auxquelles il s'agissait de pourvoir. Il prenait les ministres, les conseillers d'État, les agents supérieurs enfin, dans la liste de la notabilité nationale. Il prenait dans la liste de la notabilité départementale, d'abord les conseillers de département, qui, de même que le Conseil d'État, étaient considérés comme des autorités purement administratives; il y prenait, en outre, les préfets et les fonctionnaires de cette circonscription; il allait enfin chercher dans la liste de la notabilité communale les conseils municipaux, les maires, et tous les fonctionnaires du même ordre.

Ainsi, comme le voulait M. Sieyès, _la confiance venait d'en bas, le pouvoir venait d'en haut_.

[En marge: Le Grand Électeur.]

Mais, de même qu'au-dessus du pouvoir législatif il y avait un créateur suprême, qui était le Sénat, de même il fallait, au-dessus du pouvoir exécutif, un créateur suprême qui nommât les ministres, lesquels devaient ensuite nommer les fonctionnaires subordonnés jusqu'au dernier degré de la hiérarchie. À la tête de ce pouvoir exécutif devait donc se trouver un pouvoir générateur. M. Sieyès lui avait donné un nom analogue à sa fonction, il l'avait appelé le _Grand-Électeur_. Ce magistrat suprême était réduit exclusivement à un acte: il devait élire deux agents supérieurs, seuls de leur rang et de leur espèce, appelés, l'un Consul de la paix, l'autre Consul de la guerre. Ceux-ci nommaient ensuite les ministres, qui, sous leur responsabilité personnelle, choisissaient dans les listes de notabilité tous les agents du pouvoir, gouvernaient, administraient, géraient, en un mot, les affaires de l'État.

Une existence magnifique était destinée à ce Grand-Électeur. Il était le principe générateur du gouvernement, et il en était aussi le représentant extérieur. Cette inaction à laquelle M. Sieyès avait voulu réduire les sénateurs pour assurer leur impartialité, et qu'il avait dotée d'un revenu annuel de cent mille livres en domaines nationaux, cette inaction, imposée au Grand-Électeur pour un motif semblable, était encore plus richement dotée chez lui que chez les sénateurs, car sa mission était de représenter la République tout entière. M. Sieyès voulait lui assigner un traitement de six millions, des habitations somptueuses, telles que les Tuileries à Paris, et Versailles à la campagne, plus une garde de trois mille hommes. C'est en son nom que la justice devait être rendue, que les lois devaient être promulguées, et les actes du gouvernement exécutés. C'est auprès de lui que les ministres étrangers devaient être accrédités; c'est de sa signature que les traités de la France avec les puissances étrangères devaient être revêtus. En un mot, il joignait, à l'importante mission de choisir les deux chefs actifs du gouvernement, l'éclat, vain si l'on veut, de la représentation extérieure; en lui devait briller tout le luxe d'une nation polie, élégante et magnifique.

Ce Grand-Électeur lui-même, il fallait le demander ou à l'élection ou à l'hérédité. Dans le dernier cas, c'était un roi, et on avait rétabli la monarchie en France. Mais M. Sieyès, qu'il la voulût ou non, n'aurait pas osé la proposer ouvertement. Il faisait donc élire par le plus impartial des corps de l'État, par le Sénat, ce magistrat suprême, qui lui-même n'était placé si haut, que pour être dans ses deux choix, aussi impartial que possible.

Une dernière et redoutable disposition complétait cette oeuvre si compliquée.

[En marge: Pouvoir d'absorber déféré au Sénat.]

Le Sénat, qui pouvait casser tout acte inconstitutionnel, loi ou mesure du gouvernement, recevait, en outre, la faculté d'arracher le Grand-Électeur à ses fonctions, en le nommant sénateur malgré lui. C'était ce que M. Sieyès appelait _absorber_. Le Sénat en pouvait faire autant à l'égard de tout citoyen, dont l'importance ou les talents causeraient des ombrages à la République. On donnait ainsi au citoyen, qu'on frappait d'inaction forcée en l'absorbant dans le Sénat, on donnait en dédommagement l'importance, la riche oisiveté, des membres d'un corps, qui ne pouvait pas agir par lui-même, mais qui pouvait, par son _veto_, empêcher toute action quelconque.

[En marge: Analogies de la Constitution de M. Sieyès avec les constitutions connues.]

Dans cette conception singulière, mais profonde, qui ne reconnaît une image, effacée, obscurcie peut-être à dessein, de la monarchie représentative? Ce Corps Législatif, ce Sénat, ce Grand-Électeur, c'étaient bien une chambre basse, une chambre haute, un roi, le tout reposant sur une sorte de suffrage universel, mais avec de telles précautions que la démocratie, l'aristocratie, la royauté, admises dans cette constitution, y étaient aussitôt annulées qu'admises. Ces listes de notabilité, dans lesquelles on devait puiser à la fois les corps délibérants et les fonctionnaires exécutifs, c'était le suffrage universel, universel mais nul, car elles constituaient un cercle de candidature si vaste, que l'obligation de choisir dans ce cercle, était un pouvoir absolu d'élire, déféré au gouvernement et au Sénat. Ce Corps Législatif muet, entendant discuter la loi, mais ne la discutant pas lui-même, ayant à ses côtés le Tribunat, chargé de la discuter contradictoirement avec le Conseil d'État, était une espèce de chambre des communes, coupée en deux, l'une ayant le vote, l'autre la parole, et toutes deux annulées par cette séparation même; car la première était exposée à s'endormir dans le silence, la seconde à s'épuiser dans de stériles agitations. Ce Sénat se nommant lui-même et tous les corps délibérants, nommant le chef du pouvoir exécutif, et au besoin l'absorbant dans son sein, ce Sénat pouvant tout cela, mais privé de fonctions actives, ne prenant aucune part à la loi, se bornant à la casser si elle était inconstitutionnelle, ce Sénat, réduit ainsi à une sorte d'inaction pour qu'il fût plus désintéressé, et animé seulement du sentiment de la conservation, ce Sénat était bien l'imitation savante, mais exagérée, d'une pairie aristocratique, prenant peu de part au mouvement des affaires, l'arrêtant quelquefois par son _veto_, et recevant dans son sein les hommes qui, après une carrière agitée, viennent se reposer volontiers au milieu d'un corps grave, influent et honoré. Ce Grand-Électeur enfin, c'était bien la royauté, réduite au rôle peu actif, mais considérable, de choisir les chefs agissants du gouvernement; c'était la royauté, mais avec des précautions infinies contre son origine et sa durée, car elle sortait de l'urne du Sénat et pouvait s'y ensevelir au besoin. En un mot, ce suffrage universel, ce Corps Législatif, ce Tribunat, ce Sénat, ce Grand-Électeur, ainsi constitués, énervés, neutralisés les uns par les autres, attestaient un prodigieux effort de l'esprit humain, pour réunir dans une même constitution toutes les formes connues de gouvernement, mais pour les annuler ensuite à force de précautions.

Il faut l'avouer, la monarchie représentative, avec moins de peine et d'effort, en se confiant davantage à la nature humaine, procure depuis deux siècles une liberté animée, mais point subversive, à l'une des premières nations du monde. Simple et naturelle en ses moyens, la constitution britannique admet la royauté, l'aristocratie, la démocratie; puis, après les avoir admises, elle les laisse agir librement, ne leur imposant d'autre condition que de gouverner d'un commun accord. Elle ne limite pas le roi à tel ou tel acte, elle ne le fait pas sortir de l'élection pour s'y abîmer ensuite, elle n'interdit pas à la pairie les fonctions actives, elle ne prive pas de la parole l'assemblée élective, elle n'accorde pas le suffrage universel pour le rendre nul ensuite en le rendant indirect: elle laisse sortir la royauté et l'aristocratie de leur source naturelle, l'hérédité; elle admet un roi, des pairs héréditaires, mais en revanche elle laisse à la nation le soin de désigner directement, suivant ses goûts ou ses passions du jour, une assemblée qui, maîtresse de donner ou de refuser à la royauté les moyens de gouverner, l'oblige ainsi à prendre pour chefs dirigeants du gouvernement, les hommes qui ont su captiver la confiance publique. Tout ce que recherchait le législateur Sieyès s'accomplit ainsi presque infailliblement. La royauté, l'aristocratie n'agissent pas plus qu'il ne le souhaitait, elles modèrent seulement une impulsion trop rapide; l'assemblée élective, pleine des passions du pays, mais contenue par deux autres pouvoirs, choisit, en réalité, les vrais chefs de l'État, les porte au gouvernement, les y maintient, ou les renverse, s'ils ont cessé de répondre à ses sentiments. C'est là une constitution simple, vraie, parce qu'elle est le produit de la nature et du temps, et non pas, comme celle de M. Sieyès, l'oeuvre savante, mais artificielle, d'un esprit dégoûté de la monarchie par le règne des derniers Bourbons, et effrayé de la république par dix années d'orages.

[En marge: Véritable caractère de la Constitution de M. Sieyès.]

Maintenant, supposons des temps plus calmes, supposons cette Constitution de M. Sieyès mise paisiblement en pratique à une époque où le besoin d'une main puissante, comme celle du général Bonaparte, n'aurait pas dominé toutes les combinaisons; supposons cette vaste notabilité établie, ce Sénat puisant librement en elle les corps de l'État et le chef du gouvernement, que serait-il arrivé?... Bientôt la nation n'eût mis aucun intérêt à renouveler des listes, qui n'étaient qu'un moyen impuissant d'exprimer son voeu; ces listes seraient devenues presque permanentes; le Sénat y eût puisé à son gré les corps de l'État, le Grand-Électeur; et, nommant le chef du pouvoir exécutif, pouvant le faire disparaître à chaque instant, le tenant sous sa dépendance absolue, il aurait été à peu près tout; il aurait été, quoi? L'aristocratie vénitienne, avec son livre d'or, avec son doge fastueux et nul, chargé, tous les ans, d'épouser la mer Adriatique. Spectacle curieux, et digne d'être médité! M. Sieyès, esprit profond et élevé, sincèrement attaché à la liberté de son pays, avait parcouru, en dix ans, ce cercle d'agitations, de terreurs, de dégoûts, qui avaient conduit la plupart des républiques du moyen âge, et la plus célèbre d'entre elles, celle de Venise, au livre d'or et à un chef nominal. Il avait abouti à l'aristocratie vénitienne, constituée au profit des hommes de la révolution, car pendant dix ans il attribuait à ceux qui avaient exercé des fonctions depuis 1789, le privilége de figurer de droit sur les listes de notabilité; et il voulait, en outre, se réserver à lui-même et à trois ou quatre personnages principaux du temps, la faculté de composer pour une première fois tous les corps de l'État.

Mais on n'improvise pas l'aristocratie, on n'improvise que le despotisme. Cette société tourmentée ne pouvait se reposer que dans les bras d'un homme puissant. On allait tout admirer, tout admettre, dans cette Constitution extraordinaire, tout, sauf le Grand-Électeur richement doté, et en apparence oisif. On allait le remplacer par un chef actif et énergique, par le général Bonaparte; et, un seul ressort changé, cette Constitution devait, sans aucune complicité de la part de son auteur, aboutir au despotisme impérial, que nous avons vu, avec un Sénat conservateur, avec un Corps Législatif muet, gouverner, quinze ans, la France d'une manière glorieuse, mais despotique.

[En marge: M. Sieyès communique son projet aux commissions législatives.]

Lorsque M. Sieyès, après un grand effort sur lui-même, était parvenu à tirer du fond de sa pensée toutes ces combinaisons, qui, depuis long-temps, y étaient comme enfouies, il les exposait à son ami M. Boulay de la Meurthe, qui les écrivait, et à divers membres des deux commissions législatives, qui les répandaient autour d'eux. Les deux commissions législatives s'étaient divisées en sections, et, dans chacune des deux, se trouvait une section de Constitution. C'est à ces deux sections réunies que M. Sieyès, quand il pouvait se rendre maître de sa pensée, exposait son système. Ce système saisissait les esprits par la nouveauté, la singularité, et l'art infini des combinaisons.