Chapter 11

Cette manière de traiter un grand corps de l'État était peu séante; elle prouvait de la part du Premier Consul la disposition à tout se permettre, et de la part de la France la disposition à tout souffrir.

[En marge: Projets de loi relatifs à l'organisation administrative et judiciaire de la France.]

Cependant ces impressions firent promptement place à d'autres. Les vastes travaux du gouvernement, auxquels le Corps Législatif et le Tribunat étaient appelés à participer, attirèrent bientôt l'attention des esprits, et l'occupèrent exclusivement. Le Premier Consul fit présenter au Corps Législatif deux projets de loi de la plus haute importance. L'un avait pour objet l'administration départementale et municipale, et devint la fameuse loi du 28 pluviôse an VIII, qui a constitué en France la centralisation administrative; l'autre avait pour objet l'organisation de la justice, organisation qui existe encore aujourd'hui. À ces deux projets s'en joignirent d'autres sur les émigrés, dont il était urgent de régler le sort; sur le droit de tester, dont toutes les familles demandaient le rétablissement; sur le tribunal des prises, qu'il fallait constituer dans l'intérêt de nos relations avec les neutres; sur la création de nouveaux comptables reconnus nécessaires; enfin sur les recettes et dépenses de l'an VIII.

[En marge: État de désordre où se trouvait l'administration en 1799.]

L'administration de la France, comme nous l'avons exposé plus haut, se trouvait, en 1799, dans un désordre affreux. Il y a, en tout pays, deux genres d'affaires à expédier: celles de l'État, qui sont le recrutement, l'impôt, les travaux d'utilité générale, l'application des lois; celles des provinces et des communes, qui consistent dans la gestion des intérêts locaux de toute espèce. Si on livre un pays à lui-même, c'est-à-dire s'il n'est pas régi par une administration générale, à la fois intelligente et forte, les premières de ces affaires, celles de l'État, ne se font pas; les secondes rencontrent, dans l'intérêt ou provincial ou communal, un principe de zèle, mais d'un zèle capricieux, inégal, injuste, rarement éclairé. Les administrations provinciales ou communales ne manquent assurément pas de goût pour s'occuper de ce qui les concerne particulièrement; mais elles sont prodigues, vexatoires, toujours ennemies de la règle commune. Les singularités tyranniques du moyen-âge n'ont pas eu, en Europe, une autre origine. Dès que l'autorité centrale se retire d'un pays, il n'est sorte de désordres auxquels les intérêts locaux ne soient prêts à se livrer, leur propre ruine comprise. En 1789, partout où les communes avaient joui de quelque liberté, elles étaient en état de banqueroute. La plupart des villes libres d'Allemagne, quand elles ont été supprimées en 1803, étaient complètement ruinées. Ainsi, sans une forte administration générale, les affaires de l'État ne se font pas, les affaires locales se font mal.

[En marge: Mauvais succès des municipalités cantonales.]

L'Assemblée constituante et la Convention nationale, après avoir successivement remanié l'organisation administrative de la France, avaient abouti à un état de choses qui était l'anarchie même. Des administrations collectives, à tous les degrés, délibérant perpétuellement, n'agissant jamais, ayant à leurs côtés des commissaires du gouvernement central chargés de solliciter auprès d'elles, ou l'expédition des affaires de l'État, ou l'exécution des lois, mais privés du pouvoir d'agir eux-mêmes, tel était au 18 brumaire le régime départemental et municipal en vigueur. Quant au régime municipal en particulier, on avait imaginé un genre de municipalités cantonales, qui ajoutaient encore à cette confusion administrative. On avait trouvé le nombre des communes trop grand, car il était de plus de 40 mille. Assurément, la surveillance d'un tel nombre de petits gouvernements locaux, déjà fort difficile en elle-même, devenait impossible pour des autorités constituées comme l'étaient les autorités de ce temps. Les préfets y suffisent aujourd'hui avec l'aide des sous-préfets, à la condition de s'y appliquer beaucoup. Mais qu'on suppose les préfets, les sous-préfets de moins, et à leur place de petites assemblées délibérantes, et on comprendra quel désordre devait régner dans une telle administration. Ces quarante et quelques mille communes furent donc réduites à cinq mille municipalités cantonales, composées de la réunion de plusieurs communes en une seule. On crut, en réunissant ainsi plusieurs communes sous un même gouvernement, leur donner un gouvernement d'abord, et puis les placer plus près de l'autorité centrale, plus à portée de sa surveillance. Il en résulta bientôt une confusion plus affreuse que celle qu'on avait le désir de faire cesser. Ces cinq mille municipalités cantonales étaient trop nombreuses et trop éloignées de l'autorité centrale, pour être aperçues d'elle; et, sans les avoir assez rapprochées du gouvernement, on les avait fâcheusement éloignées de la population qu'elles étaient destinées à régir. L'administration communale est faite pour être placée le plus près possible des lieux. Le magistrat qui constate les naissances, les morts, les mariages; qui veille à la police, à la salubrité de la cité; qui entretient la fontaine, l'église, l'hospice du village ou de la ville, doit résider dans le village ou la ville même, vivre enfin au milieu de ses concitoyens. Ces municipalités cantonales avaient donc abouti à un inutile déplacement de l'autorité domestique, sans avoir porté les affaires locales assez près de l'oeil du gouvernement pour qu'il pût les saisir. Ajoutez que rien ne se faisait bien alors, grâce au désordre des temps, et on comprendra ce que le vice de l'institution, aggravé par le vice des circonstances, devait entraîner de confusion.

Une dernière cause de désordre s'était encore ajoutée à toutes les autres. Il faut non-seulement administrer pour le compte de l'État et des communes, il faut aussi juger, car les citoyens peuvent avoir à se plaindre, tantôt qu'en traçant une rue ou un chemin on empiète sur leur propriété, tantôt qu'en évaluant leurs biens pour les imposer, on les évalue injustement. Dans l'ancien régime, la justice ordinaire, seul frein alors de l'autorité exécutive (ce qu'exprimait très-bien la résistance des parlements à la cour), la justice ordinaire s'était emparée de tout ce qu'on appelle le contentieux administratif. C'était un inconvénient grave, car les juges civils rendent mal la justice administrative, faute d'avoir l'esprit de la chose. Nos premiers législateurs de la Révolution, sentant très-bien cet inconvénient, avaient cru pouvoir résoudre la difficulté en abandonnant tout le contentieux administratif aux petites assemblées locales, auxquelles ils avaient livré l'administration. Qu'on se figure donc ces administrations collectives, remplaçant ce que nous appelons aujourd'hui les préfets, sous-préfets, maires, chargées de faire tout ce qu'ils font, et de juger en outre tout ce que jugent les conseils de préfecture, et on aura une idée à peu près juste de la confusion qui régnait alors. Même avec l'esprit d'ordre qui prévaut aujourd'hui, le résultat serait le chaos; qu'on y ajoute les passions révolutionnaires, et on comprendra quel autre chaos ce devait être. C'est ainsi que les rôles des contributions ne s'achevaient point, que la perception de l'impôt se trouvait arriérée pour plusieurs années, que les finances étaient en ruine, les armées dans la misère. Le recrutement seul s'exécutait quelquefois, grâce aux passions révolutionnaires, qui avaient fait le mal, mais qui avaient contribué en partie à le réparer; car ayant pour principe un amour désordonné, mais ardent, de la France, de sa grandeur et de sa liberté, elles poussaient violemment la population aux armées.

[En marge: Institution des préfets, sous-préfets et maires.]

[En marge: Suppression des municipalités cantonales, et adoption de la circonscription d'arrondissement.]

C'est pour une telle situation que le Premier Consul était, on peut le dire, un véritable envoyé de la Providence. Son esprit simple, juste, guidé par un caractère actif et résolu, devait le conduire à la vraie solution de ces difficultés. La Constitution avait placé à la tête de l'État un pouvoir exécutif et un pouvoir législatif: le pouvoir exécutif, concentré à peu près dans un chef unique, et le pouvoir législatif divisé en plusieurs assemblées délibérantes. Il était naturel de placer à chaque degré de l'échelle administrative, un représentant du pouvoir exécutif spécialement chargé d'agir, et à ses côtés, pour le contrôler ou l'éclairer seulement, mais non pour agir à sa place, une petite assemblée délibérante, telle qu'un conseil de département, d'arrondissement ou de commune. On dut à cette idée simple, nette, féconde, la belle administration qui existe aujourd'hui en France. Le Premier Consul voulut dans chaque département un préfet, chargé, non de solliciter auprès d'une administration collective l'expédition des affaires de l'État, mais de les faire lui-même; chargé en même temps de gérer les affaires départementales, mais celles-ci d'accord avec un conseil de département, et avec les ressources votées par ce conseil. Comme le système des municipalités cantonales était universellement condamné, et que M. Sieyès, l'auteur de toutes les circonscriptions de la France, avait, dans la Constitution nouvelle, posé le principe de la circonscription par arrondissement, le Premier Consul voulut l'employer pour se passer des administrations de canton. D'abord l'administration communale fut replacée où elle doit être, c'est-à-dire dans la commune même, ville ou village; et entre la commune et le département, il fut créé un degré administratif intermédiaire, c'est-à-dire l'arrondissement. Entre le préfet et le maire, il dut y avoir le sous-préfet, chargé, sous la surveillance du préfet, de diriger un certain nombre de communes, soixante, quatre-vingts ou cent, plus ou moins, suivant l'importance du département. Enfin, dans la commune même, il dut y avoir un maire, pouvoir exécutif aussi, ayant à ses côtés son pouvoir délibérant dans le conseil municipal, un maire, agent direct et dépendant de l'autorité générale pour l'expédition des affaires de l'État, agent de la commune quant aux affaires locales, gérant les intérêts de celle-ci d'accord avec elle, sous la surveillance toutefois du préfet et du sous-préfet, par conséquent de l'État.

Telle est cette admirable hiérarchie, à laquelle la France doit une administration incomparable pour l'énergie, la précision de son action, la pureté des comptes, et qui est si excellente qu'elle suffit en six mois, comme on le verra bientôt, pour remettre l'ordre en France, sous l'impulsion, il est vrai, d'un génie unique, le Premier Consul, et avec une faveur des circonstances, unique aussi, car on avait partout horreur du désordre et soif de l'ordre, dégoût du bavardage, goût des résultats prompts et positifs.

[En marge: Création des conseils de préfecture.]

Restait la question du contentieux, c'est-à-dire de la justice administrative, chargée de faire que le contribuable ne soit pas imposé au delà de ses facultés, que le riverain d'un ruisseau ou d'une rue ne soit pas exposée des empiétements, que l'entrepreneur des travaux de la ville ou de l'État trouve un juge de ses marchés avec la commune ou le gouvernement: question difficile, les tribunaux ordinaires étant reconnus impropres à rendre ce genre de justice. Le principe d'une sage division des pouvoirs, fut encore employé ici avec grand avantage. Le préfet, le sous-préfet, le maire, chargés de l'action administrative, pouvaient être suspects de partialité, enclins à faire prévaloir leurs volontés, car le justiciable froissé a ordinairement à réclamer contre leurs propres actes. Les conseils de département, d'arrondissement, de commune, pouvaient et devaient paraître suspects aussi, car ils ont le plus souvent un intérêt contraire au réclamant. Rendre la justice d'ailleurs est un travail long et continuel; or, on ne voulait plus ni des conseils de département, ni des conseils communaux permanents. Le Premier Consul les désirait une quinzaine de jours par an, tout juste le temps de leur soumettre leurs affaires, de prendre leurs avis, de leur faire voter leurs dépenses. Il fallait, au contraire, un tribunal administratif siégeant sans interruption. On établit donc une justice spéciale, un tribunal de quatre ou cinq juges, siégeant à côté du préfet, jugeant avec lui, espèce de petit Conseil d'État, éclairant la justice du préfet, comme le Conseil d'État éclaire et redresse celle des ministres, soumis d'ailleurs à la juridiction de ce Conseil suprême, par la voie des appels. Ce sont ces tribunaux qu'on nomme encore aujourd'hui conseils de préfecture, et dont l'équité n'a jamais été contestée.

Tel fut le gouvernement provincial et communal en France: un chef unique, préfet, sous-préfet, ou maire, expédiant toutes les affaires; un conseil délibérant, conseil de département, d'arrondissement ou de commune, votant les dépenses locales; puis un petit corps judiciaire, placé à côté du préfet seulement, pour rendre la justice administrative: gouvernement subordonné d'une manière absolue au gouvernement général pour les affaires de l'État, surveillé et dirigé, mais ayant ses vues propres, pour les affaires départementales et communales. L'ordre n'a pas cessé de régner, pas plus que la justice, depuis que cette belle et simple institution existe parmi nous, c'est-à-dire depuis près d'un demi-siècle: bien entendu que les mots d'ordre et de justice, comme tous les mots des langues humaines, n'ont qu'une valeur relative, et veulent dire qu'il y a eu en France, sous le rapport administratif, aussi peu de désordre, aussi peu d'injustice, qu'il est possible de le souhaiter dans un grand État.

[En marge: Nomination de tous les agents de l'administration, et de tous les membres des conseils locaux, déférée au Premier Consul.]

Le Premier Consul voulut naturellement que les préfets, sous-préfets, maires, fussent à la nomination du pouvoir exécutif, car ils étaient ses agents directs, ils devaient être pleins de sa volonté; et, quant aux affaires locales, qu'ils avaient à gérer selon les vues locales, il fallait qu'ils les gérassent aussi suivant l'esprit général de l'État. Mais il n'eût pas été naturel que le pouvoir exécutif nommât les membres des conseils de département, d'arrondissement et de commune, chargés de contrôler les agents de l'administration, et de leur voter des fonds. C'est la Constitution qui le conduisit à cette prétention, et qui la justifia. _La confiance doit venir d'en bas_, avait dit M. Sieyès, _le pouvoir doit venir d'en haut_. D'après cette maxime, la nation donnait sa confiance par l'inscription sur les listes de notabilité; l'autorité supérieure conférait le pouvoir, en choisissant ses agents dans ces listes. Le Sénat était chargé d'élire tous les corps délibérants politiques. Mais les conseils occupés des intérêts locaux, étant censés faire partie de l'administration générale de la République, le pouvoir exécutif, d'après la Constitution, devait les nommer en les prenant dans les listes de notabilité. En vertu donc de l'esprit, et même de la lettre de la Constitution, le Premier Consul dut choisir, dans les listes de la notabilité départementale, les membres des conseils de département; dans les listes de la notabilité d'arrondissement, les membres des conseils d'arrondissement; enfin, dans les listes de la notabilité communale, les membres des conseils municipaux. Ce pouvoir, excessif en temps ordinaire, était en ce moment nécessaire. L'élection, en effet, était impossible pour la formation des conseils locaux, tout comme pour la formation des grandes assemblées politiques. Elle n'aurait donné que des agitations funestes, de petits triomphes alternatifs à tous les partis extrêmes, au lieu d'une fusion paisible et féconde de tous les partis modérés, fusion qui était indispensable pour fonder la société nouvelle avec les débris réunis de la société ancienne.

[En marge: L'organisation judiciaire.]

L'organisation judiciaire ne fut pas moins bien imaginée. Elle eut pour double but de placer la justice plus près des justiciables, et de leur assurer cependant au-dessus de la justice locale, s'ils voulaient y recourir, une justice d'appel, éloignée, mais haut placée, et ayant des lumières, de l'impartialité, en raison de la hauteur de sa position.

Nos premiers législateurs révolutionnaires, par l'aversion qu'inspiraient les parlements, avaient supprimé les tribunaux d'appel, et placé un seul tribunal par département, présentant un premier degré de juridiction pour les justiciables du département, et un second degré de juridiction, un tribunal d'appel, pour les départements voisins. L'appel avait lieu, non pas de tribunal inférieur à tribunal supérieur, mais de tribunal voisin à tribunal voisin. Au-dessous étaient les justices de paix, au-dessus le tribunal de cassation. Le tribunal unique par département se trouvant trop éloigné des justiciables, on avait étendu la compétence des justices de paix, de manière à dispenser les citoyens de se transporter, trop souvent, au chef-lieu. On avait aussi créé quatre ou cinq cents tribunaux correctionnels, chargés de réprimer les petits délits. Le jury criminel siégeait au chef-lieu, près du tribunal central.

Cette organisation judiciaire avait aussi peu réussi que les municipalités cantonales. Les justices de paix, dont on avait trop étendu la compétence, étaient au-dessous de leur tâche. La justice du premier degré se trouvait placée trop loin en résidant au chef-lieu; la justice d'appel devenait à peu près illusoire, car l'appel ne se conçoit que lorsqu'il y a recours à des lumières supérieures. Des cours souveraines, comme autrefois les parlements, comme aujourd'hui les cours royales, réunissant dans leur sein des magistrats éminents, auprès d'elles un barreau renommé, présentent une supériorité de savoir, à laquelle on peut être tenté de recourir; mais appeler d'un tribunal de première instance à un autre tribunal de première instance, ne se conçoit pas. Les tribunaux de police correctionnelle étaient aussi trop nombreux, et bornés d'ailleurs à un seul emploi. Il fallait évidemment reformer cette organisation judiciaire. Le Premier Consul, adoptant les idées de son collègue Cambacérès, auquel il prêta en cette occasion l'appui de son bon sens et de son courage, fit adopter l'organisation qui existe encore de nos jours.

[En marge: Création des tribunaux de première instance et d'appel.]

La circonscription d'arrondissement, qu'on venait d'imaginer pour l'administration départementale, présentait une grande commodité pour l'administration judiciaire. Elle offrait le moyen de créer une première justice locale, placée très-près du justiciable, sauf à recourir à une justice d'appel, placée plus loin et plus haut. On créa donc un tribunal de première instance par arrondissement, formant un premier degré de juridiction; puis, sans crainte de paraître rétablir les anciens parlements, on prit le parti de créer des tribunaux d'appel. Un par département, c'était trop comme nombre, trop peu comme importance et élévation de juridiction. On en créa vingt-neuf, ce qui leur donnait à peu près l'importance des anciens parlements, et ils furent placés dans les lieux, qui avaient autrefois joui de la présence de ces cours souveraines. C'était un avantage à restituer aux localités qui en avaient été privées. C'étaient de vieux dépôts de traditions judiciaires, dont les débris méritaient d'être recueillis. Les barreaux d'Aix, de Dijon, de Toulouse, de Bordeaux, de Rennes, de Paris, étaient des foyers de science et de talent qu'il fallait rallumer.

Les tribunaux de première instance établis dans chaque arrondissement, furent chargés en même temps de la police correctionnelle, ce qui leur procurait une double utilité, et plaçait la justice civile et répressive au premier degré, dans l'arrondissement. La justice criminelle, toujours confiée au jury, dut résider seule au chef-lieu du département, au moyen de juges se détachant des tribunaux d'appel, et venant diriger le jury, tenir en un mot des assises. Cette partie n'a été complétée que plus tard.

La justice de paix devait, par suite des dispositions précédentes, être ramenée à une compétence plus bornée. La loi destinée à la réformer fut remise à la session suivante, car il était impossible de tout faire à la fois. Mais on voulait conserver, en la perfectionnant, cette justice du peuple, paternelle, expéditive et peu coûteuse. Au-dessus de l'édifice judiciaire, fut maintenu avec quelques modifications, et une juridiction répressive sur tous les magistrats, le Tribunal de Cassation, l'une des plus belles institutions de la Révolution française, tribunal qui n'est pas destinée à juger une troisième fois ce que les tribunaux de première instance et d'appel ont jugé déjà deux fois, mais qui, laissant de côté le fond du litige, n'intervient que lorsqu'il y a doute élevé sur le sens de la loi, détermine ce sens par une suite d'arrêts, et ajoute ainsi à l'unité du texte émané de la législature, l'unité d'interprétation émanant d'une juridiction suprême, commune à tout le territoire.

C'est donc de cette année 1800, année si féconde, que date notre organisation judiciaire: elle a consisté depuis, en près de deux mille juges de paix, magistrats populaires, rendant à peu de frais la justice au pauvre; en près de trois cents tribunaux de première instance, un par arrondissement, rendant la justice civile et correctionnelle au premier degré; en vingt-neuf tribunaux souverains[1] rendant la justice civile en appel, et la justice criminelle par des juges détachés, qui vont tenir des assises au chef-lieu de chaque département; enfin en un tribunal suprême, placé au-dessus de toute la hiérarchie judiciaire, interprétant les lois, et complétant l'unité de la législation par l'unité de la jurisprudence.

[Note 1: Nous ne donnons ici que des quantités approximatives, parce que le nombre des tribunaux a varié sans cesse depuis cette époque, par suite des changements de territoire que la France a subis. Il n'y a plus aujourd'hui, par exemple, que 27 cours royales, ou tribunaux d'appel.]

[En marge: Adoption des lois proposées sur l'organisation administrative et judiciaire.]

Les deux lois dont il s'agit étaient trop urgentes, trop bien conçues, pour rencontrer de sérieux obstacles. Elles essuyèrent cependant plus d'une attaque au Tribunat. Des objections assez mesquines furent élevées contre le système administratif proposé. On se plaignit peu de la concentration d'autorité dans la main des préfets, sous-préfets, maires, car cela était conforme aux idées du moment, et imité de la Constitution, qui plaçait un chef unique à la tête de l'État; mais on se plaignit de la création de trois degrés dans l'échelle administrative, le département, l'arrondissement, la commune. On prétendit surtout qu'il ne fallait pas reconstituer la commune, car on ne trouverait pas de maires assez éclairés. C'était pourtant la restauration de l'autorité domestique, et, sous ce rapport, la conception la plus populaire qui pût être imaginée. Quant à l'organisation judiciaire, on cria à la restauration des parlements; on se plaignit surtout de la juridiction attribuée au Tribunal de cassation sur les magistrats inférieurs, toutes objections peu dignes de mémoire. On adopta néanmoins les deux lois proposées. Les vingt ou trente voix, composant le fond de l'opposition au Tribunat, se prononcèrent contre ces lois, mais les trois quarts se prononcèrent en leur faveur. Le Corps Législatif les adopta presqu'à l'unanimité. La loi relative à l'administration départementale prit la date, restée célèbre, du 28 pluviôse an VIII. Celle qui était relative à l'organisation judiciaire prit la date du 27 ventôse an VIII.

[En marge: Nomination du personnel administratif et judiciaire.]