Chapter 24

Mais de quelque sagesse qu'elles fussent empreintes, les diverses mesures adoptées par Colbert depuis 1664 n'étaient pas suffisantes pour réparer le mal. Il paraît, d'ailleurs, que l'ambassadeur français à Constantinople s'était assez mal pénétré des instructions qui lui avaient été données, car les plaintes arrivaient contre lui de toutes parts, et on l'accusait même d'avoir fait le commerce pour son compte[366]. En 1670, cet ambassadeur fut rappelé et remplacé par M. de Nointel. Les instructions que Colbert lui donna sont exactement semblables à celles qu'avait reçues son prédécesseur. Seulement, ce ministre insista particulièrement sur le préjudice que portait à la France «la mauvaise foy des Marseillois, qui altéroient toujours de plus en plus le titre des pièces de cinq sols, poussant cette altération jusques à cinquante ou soixante pour cent de proffit, quoique estant bien asseurez que la marque de France en feroit rejetter sur les François tout le mécontentement des officiers du Grand-Seigneur et toutes les avanies qui en pourroient arriver.» L'instruction donnée à M. de Nointel rappelait en outre, dans un tableau synoptique, les différentes causes auxquelles Colbert attribuait la diminution du commerce français et l'augmentation du commerce étranger dans le Levant. Voici ce tableau[367].

A L'ESGARD DES FRANÇOIS. A L'ESGARD DES ANGLOIS, HOLLANDOIS ET AUTRES ESTRANGERS.

Les Turcs ont admis les autres Ils ont esté admis à ce commerce nations au préjudice des premières par les Turcs et ont fait capitulations. des capitulations advantageuses.

Le royaume a esté longtemps Ils ont esté presque toujours en agité de guerres civiles. paix au dedans de leurs Estats.

Les roys, prédécesseurs de Sa Ils ont eu une très-grande application Majesté, n'ont eu aucune application au commerce. au commerce.

Les forces maritimes ont esté Les forces maritimes ont esté anéanties. puissantes.

L'anéantissement des manufactures. L'augmentation des leurs en bonté.

Ont esté longtemps sans ambassadeurs Ont eu toujours des ambassadeurs à la Porte. résidents à la Porte.

Ont payé 5 pour 100 de douane N'ont payé que 3 pour 100. au Grand-Seigneur.

La mauvaise conduite des consuls La bonne conduite des consuls. a causé diverses avanies auxquelles ils sont mesmes accusez d'avoir participé.

La mauvaise foy des Marseillois. La bonne foy de leurs négociants.

Ont payé un droit de cottimo } dans les eschelles, ou de 2 ou 3 } pour 100. } N'ont rien payé. } Un droit de cottimo fort grand } à Marseille[368]. }

Ont esté contraints de faire leur Ont fait leur commerce en eschange commerce en argent. de marchandises et de manufactures.

Telles furent les instructions données à M. de Nointel. En même temps, Colbert prit une autre détermination des plus importantes. Le port de Marseille avait été autrefois déclaré port franc; mais, par la suite, de nouveaux droits d'entrée et de sortie ayant été établis, le commerce du royaume en avait éprouvé le plus grand préjudice. Un édit du mois de mars 1669 rétablit entièrement la franchise de ce port. On voit par cet édit qu'il se levait alors à Marseille un droit de 1/2 pour 100 _pour la pension de l'ambassadeur à Constantinople_. Ce droit fut supprimé, ainsi que beaucoup d'autres, y compris celui de 50 sous par tonneau. Il en fut de même du droit d'aubaine, en vertu duquel le souverain recueillait la succession des étrangers non naturalisés. Un seul droit de 20 pour 100 fut maintenu sur les marchandises du Levant qui, bien qu'appartenant à des Français, seraient apportées par des navires étrangers[369]. Toutefois, il fallait continuer de payer le traitement de l'ambassadeur de Constantinople, fixé à 16,000 livres, rembourser les dettes contractées par les consuls français des échelles du Levant, dettes qui s'élevaient à plus de 500,000 livres pour Alexandrie et Alep seulement; il fallait en outre aviser à quelques dépenses locales, notamment au curage du port de Marseille. Un nouvel édit du mois de mars 1669 y pourvut en transférant à Arles et à Toulon les bureaux d'entrée des aluns, et en doublant un droit de pesage établi sur les marchandises grossières. On croira peut-être que ces diverses mesures furent accueillies avec reconnaissance par les Marseillais. Il en fut tout autrement. Le 30 mai 1669, Colbert écrivit à M. d'Oppède, premier président du Parlement de Provence, pour le féliciter d'avoir fait publier à Marseille l'édit sur l'affranchissement du port, malgré toutes les difficultés qu'il avait rencontrées. Colbert espérait que les Marseillais reconnaîtraient bientôt tous les avantages qui devaient leur en revenir. En attendant, il fallait donner à cet édit toute la publicité possible. Enfin, Colbert louait aussi beaucoup M. d'Oppède d'avoir décidé les échevins de Marseille à prendre sur le droit de cottimo, de préférence à tout autre, la somme de 25,000 livres indispensable pour le curage du port, et d'avoir obtenu que l'intendant des galères fut chargé de l'emploi de ces fonds.

«Il sera nécessaire, ajoutait Colbert, que l'intendant commence à faire travailler tout de bon les pontons destinés à ce curage, rien n'estant plus important, dans le dessein que le roi a de restablir le commerce du Levant, que de rendre le port capable de recevoir et contenir toute sorte de vaisseaux. Quant au droit de cottimo, il faudra, sur toutes choses, s'appliquer à mettre la ville de Marseille en état de le supprimer dans quelques années, afin que la franchise de tous droits y appelle les estrangers, et rende ce port _le plus fameux de toute la Méditerrannée_[370].»

Cependant, après avoir sur l'invitation de Colbert, consulté les commerçants de Paris, de Lyon, de Marseille, M. de Nointel s'était rendu à Constantinople; mais ses démarches n'eurent pas le résultat dont on s'était flatté. Non-seulement il n'obtint pas l'égalité de traitement avec les autres nations, mais, malgré sa présence, les Français continuèrent à souffrir, écrivait-il, «les mêmes avanies et vexations de la part des officiers du sultan.» Un peu plus tard, toutes ses réclamations étant restées inutiles, il informa le roi qu'il croyait nécessaire qu'on envoyât quelques vaisseaux pour le chercher, ajoutant qu'une démonstration de guerre pourrait seule inspirer d'autres sentiments au grand-visir, qui s'était refusé jusqu'alors à rien changer aux conditions en vigueur. Avant de rien décider, Louis XIV fit écrire par Colbert à M. d'Oppède de se rendre sans retard à Marseille, d'assembler les députés du commerce et les marchands les plus capables de la ville, de les consulter, et de lui faire connaître le résultat de leurs délibérations, en y ajoutant son avis particulier, «afin, disait Colbert, que le roy puisse prendre une résolution sur une matière aussi importante en parfaite connoissance de cause[371].»

Peu de temps après, M. d'Oppède répondit que son avis, celui de l'intendant des galères et celui de la Compagnie du Levant étaient conformes au voeu de l'ambassadeur. Quant aux négociants de Marseille, ils avaient d'abord adopté le même sentiment; mais ensuite ils s'étaient divisés et n'avaient pas voulu signer leurs délibérations. Les uns prétendaient que la fermeté obligerait les Turcs à mieux traiter les Français et à renouveler les capitulations sur un meilleur pied; que, renouvelées de cette manière et par la menace de la guerre, elles seraient bien mieux exécutées qu'auparavant, et que, d'ailleurs, les mauvais traitements dont le commerce et l'ambassadeur avaient à se plaindre ne permettaient plus de délibérer. Le parti contraire objectait à cela que le commerce le plus considérable qui se fit en France étant celui du Levant, et ce commerce se trouvant, pour ainsi dire, le seul de Marseille et de la Méditerranée, il y avait lieu de craindre, si la guerre éclatait et si les Français établis dans le Levant étaient obligés de s'éloigner, que les Anglais et les Hollandais ne missent tout en oeuvre pour les empêcher d'y revenir, en sorte que les Français se seraient privés eux-mêmes, au bénéfice des étrangers, de leur commerce le plus avantageux. Enfin, les partisans de la paix ajoutaient qu'une fois l'ambassadeur français rappelé, la fierté des Turcs ne leur permettrait pas de renouer les négociations, et que le commerce avec le Levant serait ruiné sans retour.

On était alors en 1671, et l'on prévoyait bien à la cour de France qu'une guerre avec la Hollande ne tarderait pas à éclater. Cette éventualité dut donc exercer une grande influence sur la décision de Louis XIV. Entre les deux partis qu'on lui conseillait, il prit un moyen terme, et se contenta de rappeler M. de Nointel[372]. Mais cette manifestation suffit pour effrayer le Divan. Sur cette seule menace, l'ambassadeur fut invité à rester, avec promesse de recevoir bientôt toute satisfaction. En effet, des négociations furent entamées, et, le 5 juin 1673, de nouvelles capitulations signées à Andrinople confirmèrent toutes les prétentions de Colbert. Ces capitulations autorisaient les Français à exporter du Levant toutes sortes de marchandises, même celles dites prohibées, à naviguer sur des navires appartenant à des nations ennemies de la Porte, sans pouvoir, en cas de saisie, être faits esclaves, à n'être justiciables que de leurs ambassadeurs ou consuls, à jouir des mêmes immunités que les Vénitiens, qui étaient alors la nation la plus favorisée, à ne participer en rien aux impôts du pays, et à faire profiter du bénéfice de leur pavillon toutes les nations qui n'avaient pas de traité avec le divan. L'article 19 des capitulations consacrait la préséance de l'ambassadeur français à la Porte dans les termes les plus formels et les plus honorables pour notre diplomatie. Cet article était ainsi conçu:

«Et parce que ledit empereur de France est entre tous les rois et les princes chrétiens le plus noble de la Haute-Famille, et le plus parfait ami que nos aïeux aient acquis entre lesdits rois et princes de la croyance de Jésus, comme il a été dit ci-dessus et comme témoignent les effets de sa sincère amitié; en cette considération, nous voulons et commandons que son ambassadeur, qui réside à notre heureuse Porte, ait la préséance sur tous les ambassadeurs des autres rois et princes, soit à notre divan public, ou autres lieux où ils se pourront trouver.»

Enfin, plusieurs dispositions particulièrement relatives au commerce complétèrent, sous le titre d'_Articles nouveaux_, les capitulations principales, et le troisième de ces articles fixa à 3, au lieu de 5 p. 100, les droits que les Français auraient à payer dorénavant sur toutes les marchandises, importées ou exportées par eux. C'était, on l'a vu plus haut, le point que Colbert avait le plus à coeur[373].

Bientôt, grâce aux avantages garantis par le traité de 1673, les relations commerciales de la France avec le Levant reprirent une partie de leur ancienne importance. Vers la fin du XVIIe siècle, le Languedoc seul y expédiait trente-deux mille pièces de drap, qui, à 30 livres la pièce, valaient 960,000 livres, et il en tirait quarante mille quintaux de laine évalués 400,000 livres[374]. Sans doute, aussi, toutes les autres provinces manufacturières du royaume s'associèrent à cet heureux mouvement, fruit des efforts et de l'activité de Colbert[375].

CHAPITRE XI.

De la vénalité des offices.--Elle est approuvée par Montesquieu et par Forbonnais.--Colbert supprime un grand nombre d'offices inutiles.--Nombre, valeur et produit des offices pendant son administration.--Ce qu'il fit en faveur de l'agriculture.--Il diminue le taux légal de l'intérêt.--Fait travailler au cadastre et modifie l'assiette de l'impôt.--Édits qui défendent de saisir les bestiaux pour le paiement des tailles.--Rétablissement des haras.--Colbert reconnaît que les peuples n'avaient jamais été aussi chargés auparavant.

Au nombre des abus dont Colbert se préoccupa, il faut compter parmi les plus funestes la vénalité des offices. Cet abus, profondément entré dans les moeurs de l'ancienne société, et à la conservation duquel le sort d'un grand nombre de familles était lié, Colbert ne songea pas sans doute à le détruire tout entier; mais il eut au moins la gloire d'en atténuer considérablement les conséquences en réduisant autant qu'il lui fut possible, sauf pendant les crises financières de la guerre, le nombre des officiers publics.

La vénalité des offices remontait aux premiers siècles de notre histoire. Déjà, sous saint Louis, une ordonnance défendit de vendre les offices de _judicature_, ce qui n'empêcha pas Louis-le-Hutin et Philippe-le-Long, ses successeurs, de les mettre en ferme. Au contraire, Charles V, Charles VII, Louis XI et Charles VIII ordonnèrent qu'au moment de la vacation de quelque office de judicature les autres officiers du même tribunal désigneraient deux ou trois sujets des plus capables parmi lesquels le roi choisirait le plus digne, «voulant, disaient les édits, que ces offices fussent conférés gratuitement, afin que la justice fût administrée de même.» Louis XII se vit dans la nécessité de les vendre pour payer les dettes contractées par son prédécesseur dans les guerres d'Italie; mais son projet était d'en rembourser le montant dès que l'état des finances le lui permettrait. Au lieu d'obéir à ce voeu, François Ier trafiqua de tous les emplois indistinctement. Sous les règnes suivants, les abus ne firent qu'augmenter. Bientôt un seul titulaire ne suffit plus pour la même charge, et presque tous les emplois de finances furent confiés à deux et quelquefois même à quatre agents, que l'on désignait comme il suit: _l'ordinaire, l'alternatif, le triennal et le quatriennal_. Une ordonnance de Henri II affecta 20,000 livres par an au trésorier de l'épargne qui serait en charge, et 10,000 livres à l'alternatif. La même ordonnance enjoignit de dresser le rôle de tous les emplois publics et de les mettre aux enchères, à l'exception de ceux qui ne rapportaient pas plus de 60 écus. Sur les observations de l'assemblée des notables, Henri IV avait d'abord décrété l'abolition de la vénalité au moyen d'une augmentation de traitement fixée à 10 pour 100 de la _finance payée_, augmentation qui cesserait au moment de la mort du titulaire. Par malheur, Henri IV ne persista pas dans ce système, et, en 1604, il rendit un édit portant qu'on pourrait conserver dans les familles la propriété de toute espèce d'offices en payant tous les ans aux _parties casuelles_ le soixantième de ce qu'ils auraient coûté. Ce nouveau droit fut appelé _droit annuel_, mais principalement _la paulette_, du nom du traitant Paulet, qui en devint le fermier, moyennant 2,263,000 livres par an, avec un bail de 9 ans, toujours renouvelé depuis cette époque, malgré la promesse qu'Henri IV avait faite en l'établissant[376].

Deux hommes dont le nom a une grande autorité, bien qu'à des titres divers, Montesquieu et Forbonnais, ont approuvé la vénalité des offices. Suivant Montesquieu, «la vénalité est bonne dans les États monarchiques, parce qu'elle fait faire comme un métier de famille ce qu'on ne voudrait pas entreprendre pour la vertu; qu'elle destine chacun à son devoir et rend les ordres de l'État plus permanents.» Montesquieu ajoute que, si les charges ne se vendaient pas par un règlement public, l'indigence et l'avidité des courtisans les vendraient tout de même; que le hasard donne de meilleurs choix que le choix du prince, et que la manière de s'avancer par les richesses inspire et entretient l'industrie, chose dont le gouvernement monarchique a grand besoin. Enfin, comme preuve à l'appui de son assertion, Montesquieu a fait remarquer l'extrême paresse de l'Espagne où l'État donnait tous les emplois[377].

Quant à Forbonnais, il alléguait que le haut prix des charges était, entre les mains du prince, un gage de la fidélité des titulaires: qu'en général les riches recevaient une meilleure éducation; qu'ils avaient plus de dignité et de désintéressement, et que, d'ailleurs, la vénalité des charges était la source d'un impôt utile à l'État sans être onéreux au peuple. Enfin, Forbonnais pensait comme Montesquieu que, si les charges n'étaient pas vendues ostensiblement au profit de l'État, elles le seraient secrètement au profit des courtisans, et il paraît même que ce dernier motif détermina Sully à proposer l'édit de 1604, qui rétablit la vénalité des offices moyennant le payement du droit annuel[378]..

On a pu voir la faiblesse des arguments de Montesquieu en faveur de la vénalité des offices. Ici, comme dans beaucoup de passages de son ouvrage, Montesquieu s'est trompé pour avoir voulu assigner des mobiles divers aux actions des hommes, suivant qu'ils font partie d'un État monarchique ou républicain. Le coeur de l'homme est le même partout, et partout on a toujours estimé à honneur de remplir les principales charges d'un État. Jamais, au contraire, et nulle part, on n'a cru s'abaisser en acceptant des emplois publics[379].

«Quoi! dit Voltaire en commentant ce passage de l'_Esprit des Lois_, on ne trouverait point de conseillers pour juger dans les Parlements de France, si on leur donnait les charges gratuitement! La fonction divine de rendre justice, de disposer de la fortune et de la vie des hommes, un métier de famille! Plaignons Montesquieu d'avoir déshonoré son ouvrage par de tels paradoxes; mais pardonnons-lui. Son oncle avait acheté une charge de président en province, et il la lui laissa. On retrouve l'homme partout. Nul de nous n'est sans faiblesse.»

La paresse reprochée aux Espagnols par Montesquieu n'avait pas davantage la cause qu'il lui attribua, car elle provenait évidemment de la masse de numéraire qui leur arrivait des Indes. En Angleterre, en Hollande, la plupart des charges n'étaient pas vénales; elles s'y donnaient gratuitement comme en Espagne; pourtant, les populations n'y étaient pas inactives, et leur industrie faisait, au contraire, le désespoir de Colbert. Les motifs allégués par Forbonnais n'ont pas plus de fondement. Sous le système de la vénalité des charges, ce qui importait le plus à l'État, c'était, au moment de leur création, d'en toucher le prix; quant à la manière dont elles étaient ensuite remplies, dont la justice était rendue, le pays administré, il s'en préoccupait secondairement. On comprend que certains emplois doivent être confiés à des hommes riches; mais qui eût empêché de choisir de préférence les titulaires dans cette classe, ainsi que cela se pratique généralement aujourd'hui pour les fonctions judiciaires? Le prétexte d'un impôt utile sans être onéreux ne résiste pas davantage au raisonnement, car il eût fallu pour cela que l'acquéreur d'une charge consentît à n'en retirer que l'intérêt, ce qui n'avait pas lieu, de sorte que le peuple finissait toujours par payer, sous forme de gages, d'épices ou par tout autre expédient moins honnête, l'impôt dont on avait prétendu l'exonérer. Enfin, de ce que quelques courtisans besogneux auraient abusé de leur position pour rançonner les solliciteurs, ce n'était pas un motif suffisant pour que l'État renonçât à une de ses plus belles prérogatives. Il y avait en effet dans cette renonciation une atteinte profonde à la morale, à la raison, à un principe, et c'était vraiment aller trop loin de dire, comme Montesquieu, que le hasard donnait de meilleurs choix que le choix du prince. Le seul inconvénient que pût avoir l'abolition de la vénalité des offices, c'était de multiplier outre mesure le nombre des aspirants aux fonctions publiques; mais cet inconvénient, il y avait un moyen d'en diminuer considérablement la gravité en établissant, pour condition d'admission aux emplois, des règles sévères, des examens, des entraves enfin, dont la rigueur aurait pu s'accroître en proportion du nombre des candidats, et qui, en définitive, eussent encore tourné au profit du bien général.

Quoi qu'il en soit des raisons par lesquelles la vénalité des offices pouvait être attaquée ou défendue, à l'époque où Colbert arriva au ministère, la seule chose possible, tant, je le répète, la société était profondément engagée dans cette voie, c'était de diminuer le nombre vraiment prodigieux des emplois inutiles que les embarras des années précédentes avaient fait créer. Un des successeurs de Colbert disait agréablement à Louis XIV: _Toutes les fois que Votre Majesté crée une charge, Dieu crée un sot pour l'acheter_. Quelle que fût cette charge, l'acheteur n'était pas un sot s'il en retirait de bons revenus; aussi en trouvait-on pour les plus ridicules et les plus absurdes. En 1664, Colbert remboursa les titulaires d'un grand nombre d'offices superflus, entre autres tous les triennaux et quatriennaux. Il supprima aussi deux cent quinze charges de secrétaires de roi. En même temps, il fit faire un relevé de tous les offices de justice et de finance qui existaient alors dans le royaume. Ce relevé présente les résultats suivants.

La France se divisait alors en vingt-cinq grandes provinces ou _généralités_, et sa population était, comme on l'a vu, d'environ vingt à vingt-deux millions d'habitants.

Les recherches ordonnées par Colbert constatèrent que le nombre des officiers de justice et de finance s'élevait à 45,780.

Le prix courant de toutes ces charges réunies était de 459,630,842 livres; cependant le gouvernement ne les avait vendues que 187,276,978 livres, et les titulaires n'étaient censés toucher que 8,546,847 livres pour leurs gages. Or, on laisse à deviner s'ils étaient hommes à ne pas même retirer l'intérêt de l'argent qu'ils avaient déboursé. Enfin, le droit annuel aurait dû rapporter 2,002,447 livres; mais tous ceux qui avaient quelque protection se dispensaient de le payer, et ils n'en obtenaient pas moins, grâce à l'intervention des courtisans, la faculté de disposer de leurs charges comme ils l'entendaient[380].

Ainsi, une somme de 419 millions était soustraite au commerce et à l'agriculture, auxquels elle eût rendu de si grands services, et immobilisée entre les mains d'environ quarante-six mille familles, mortes par suite à toute activité, à toute ambition utile, et ne songeant qu'à exploiter leurs charges le plus fructueusement possible, en vue de leur intérêt, directement contraire à l'intérêt général. Ces fâcheuses conséquences du grand nombre et du prix excessif des charges publiques ne pouvaient échapper à Colbert. Une déclaration du 30 mai 1664 porte que, «parmi les abus et les désordres qui s'étaient glissés pendant les guerres et les troubles, l'augmentation des officiers inutiles et _supernuméraires_ n'avait pas été le moindre[381].» En 1665 et en 1669 il fit rendre un édit pour fixer le prix des offices de justice, l'âge et la capacité des juges. Enfin, d'autres édits furent aussi rendus plus tard dans le même but, et pendant toute la durée de son administration, il ne négligea aucune occasion de rembourser les titulaires des offices dont l'inutilité constatée causait à l'État, abstraction faite du point de vue moral de la question, le double dommage que j'ai essayé d'expliquer.