Part 4

[Note 23: Dans la lettre dont nous avons déjà cité un passage, Henri Heine disait: «La maison Rothschild, qui a soumissionné la concession du chemin de fer du Nord et qui l'obtiendra selon toute probabilité, ne constitue pas une véritable société, et chaque participation à son entreprise, que cette maison accorde à un individu quelconque, est une faveur, ou plutôt, pour m'exprimer en termes tout à fait précis, c'est un cadeau d'argent dont M. de Rothschild gratifie ses amis. Les actions éventuelles ou, comme elles sont nommées, les promesses de la maison Rothschild se cotent déjà à plusieurs cents francs au-dessus du pair, en sorte que celui qui demande au baron James de Rothschild de pareilles actions au pair mendie, dans la véritable acception du mot. Mais tout le monde mendie à présent chez lui; il y pleut des lettres où l'on demande la charité, et, comme les mieux huppés se mettent en avant avec leur digne exemple, ce n'est plus une honte de mendier. M. de Rothschild est donc le héros du jour...» (_Lutèce_, p. 330.) M. Duvergier de Hauranne écrivait peu après: «Si M. de Rothschild a gardé toutes les lettres qui lui furent adressées lors de l'adjudication du chemin de fer du Nord, non seulement par des députés et des fonctionnaires publics, mais par des femmes haut placées dans le monde, il doit avoir un recueil d'autographes tout à fait précieux. Jamais ministre du Roi ne fut sollicité, courtisé à ce point. On eût dit les beaux jours de la rue Quincampoix revenus.» (_Notes inédites._)]

Un moment le mal prit une telle étendue qu'on se demanda si le législateur ne devait pas intervenir pour le réprimer. La difficulté était de ne pas entraver les sociétés sérieuses, sous prétexte d'empêcher les sociétés suspectes. En 1844, M. Crémieux fit voter à l'improviste, par la Chambre des députés, un amendement portant «qu'aucun membre des deux Chambres ne pourrait être adjudicataire ni administrateur dans les compagnies auxquelles des concessions seraient accordées». Mais la Chambre des pairs estima qu'exclure ainsi des compagnies en formation les personnages considérables et influents du pays n'était pas un moyen de fortifier cet esprit d'association qu'on regrettait de voir si faible en France: aussi n'admit-elle pas l'amendement[24]. L'année suivante, au début de la session de 1845, une proposition plus réfléchie fut faite, à la Chambre des pairs elle-même, par le comte Daru, pour supprimer certains abus de l'agiotage: cette fois encore, la haute assemblée craignit qu'on n'étouffât du même coup d'utiles initiatives, et le projet, bien qu'appuyé par le ministère, fut repoussé. La session ne se termina pas cependant sans que le gouvernement fît voter quelques dispositions destinées à limiter une liberté qui tournait en licence: elles furent insérées dans la loi du 15 juillet 1845, relative à la concession du chemin de fer du Nord. Dans l'exposé des motifs, le ministre avait ainsi caractérisé le désordre qu'il entendait réprimer: «Une sorte de vertige s'est emparé d'une partie de la société. Les chemins de fer, qui ont été si longtemps l'objet du dédain des capitalistes, semblent devenus aujourd'hui une mine inépuisable de richesses. De l'excès du découragement on est passé à l'excès de l'engouement; on se précipite, on se presse dans les bureaux ouverts pour recevoir les listes de souscription, et l'on pourrait se croire revenu au temps de ce système fameux qui a tourné tant de têtes et ruiné tant de familles.»

[Note 24: M. Molé, alors président du conseil d'administration de la société formée pour le chemin de fer de l'Est, se crut visé par le vote de la Chambre des députés et en fut fort blessé. «Je leur jetterai au nez tous les chemins de fer passés, présents et futurs», mandait-il à M. de Barante. Et celui-ci écrivait, de son côté, à l'un de ses parents: «Mathieu (M. Molé) m'écrit qu'il traitera l'amendement Crémieux selon son mérite et dira quels sentiments l'ont inspiré, mais qu'en conclusion il laissera là tous les chemins de fer. C'est précisément ce que veulent ces démocrates, qui vont poursuivant les capitaux, la propriété, le bénéfice commercial et industriel, comme ils ont poursuivi toutes les supériorités sociales.» Et il ajoutait, dans une autre lettre: «Voir gagner de l'argent à autrui est un sensible chagrin pour tout bon député.» (_Documents inédits._)]

Le législateur faisait son devoir en cherchant à remédier aux excès de l'agiotage; mais son action n'était pas et ne pouvait pas être bien efficace. D'ailleurs, quand on voit qu'au même moment la même cause produisait en Angleterre les mêmes désordres, on se demande si ce n'était pas la conséquence à peu près inévitable d'une révolution économique dont la nouveauté et la grandeur étaient bien faites pour troubler à la fois les intérêts et les cerveaux. En décembre 1845, à l'une des phases les plus aiguës de cette crise, le _Journal des Débats_ rappelait, non sans quelque raison, à ceux qui se lamentaient, que, du moment où l'on avait voulu l'exécution des chemins de fer par l'industrie privée, il fallait s'attendre à la spéculation; que, sans elle, les concessions n'eussent pas abouti; que, d'autre part, la spéculation, en s'excitant elle-même, avait grande chance de dégénérer en agiotage. «Il y a eu de l'agiotage, ajoutait-il, parce qu'il y en aura toujours, quand il y aura de grands profits en perspective, enveloppés dans un nuage de mystère.» Le _Journal des Débats_ voulait bien plaindre les victimes, mais il se consolait en constatant que les chemins de fer se faisaient. Et en effet, à considérer aujourd'hui les choses de loin, les accidents passagers s'effacent, et ce qui domine, c'est l'effort, parfois inexpérimenté, pas toujours bien pondéré, mais, en fin de compte, efficace et puissant, qui donna alors à la grande oeuvre des chemins de fer français une impulsion décisive. En 1844 et 1845 furent concédées presque toutes les lignes principales de notre réseau, tel qu'il est aujourd'hui constitué. En 1846 eut lieu l'inauguration du premier de nos chemins internationaux, celui de Paris à la frontière belge. Le nombre de kilomètres exploités, qui était de 598 en 1842, s'élevait à 1,320 en 1846.

II

En matière économique, le gouvernement, qui avait les vertus et les défauts de la bourgeoisie, était plus prudent que novateur; il évitait les aventures téméraires où d'autres ont compromis les intérêts du pays, mais parfois il était un peu lent à entreprendre certaines transformations fécondes. Cette timidité se manifesta, par exemple, dans la question postale. En 1839, l'administration anglaise, renversant hardiment toutes les idées reçues, avait substitué, pour le transport des lettres, une taxe unique et fort abaissée aux tarifs élevés et variables suivant les zones; elle avait compté, non sans raison, sur le développement des correspondances, pour retrouver les recettes qu'elle paraissait sacrifier. Une proposition faite, au cours de la session de 1845, en vue d'introduire cette réforme en France, parut trouver quelque faveur à la Chambre des députés; mais le ministre des finances la combattit si vivement qu'au vote d'ensemble elle réunit seulement 170 voix contre 170, et que, par suite, elle fut déclarée rejetée. Le tarif variable devait subsister jusqu'en 1850.

Était-ce également la timidité ou bien une sage prévoyance qui retenait le ministère sur la pente du libre échange? La Restauration avait été hautement protectionniste. Le gouvernement de Juillet, qui, à l'origine, s'inspirait quelque peu des idées nouvelles émises sur ce sujet par l'école du _Globe_, eût été disposé à suivre une politique moins restrictive. Mais, chaque fois qu'il avait tenté de faire un pas en avant, il s'était heurté aux intérêts des manufacturiers qui, sous le régime du suffrage restreint, possédaient une grande influence. Ce fait s'était produit plusieurs fois depuis l'avènement du ministère du 29 octobre 1840. C'est ainsi que M. Guizot avait dû renoncer à conclure avec l'Angleterre un traité de commerce vers lequel il était porté par des raisons, il est vrai, plus politiques qu'économiques. C'est ainsi également qu'il avait été contraint d'abandonner le projet d'une union douanière avec la Belgique[25]. À défaut de cette union, il avait conclu, en 1842, une convention spéciale d'une durée de quatre années, assurant à la Belgique un traitement de faveur pour ses fils et tissus de chanvre: en compensation, nos tissus de soie, nos sels et nos vins bénéficiaient de quelques abaissements de droits. Même ainsi limitée, cette convention fut fort critiquée, d'autant que le cabinet de Bruxelles s'était hâté d'accorder à l'Allemagne les mêmes tarifs. En mars 1845, M. Guizot dut promettre à la Chambre de ne pas renouveler la convention, si des concessions réelles ne nous étaient faites. Il entama donc, peu après, des négociations qui aboutirent, le 13 décembre 1845, à un nouveau traité; il y obtenait certains avantages, ou du moins l'abandon de certaines mesures hostiles: c'était peu de chose; mais il nous importait politiquement que la Belgique ne fût pas tentée de rechercher le patronage d'une autre puissance. Très attaqué à la Chambre, en avril 1846, habilement défendu par le cabinet, le traité fut approuvé.

[Note 25: Voir t. V, ch. III, § II.]

Cette discussion fut pour M. Guizot l'occasion d'exposer, d'une façon générale, la politique commerciale du gouvernement. L'attention publique était alors fort éveillée sur ces questions. Un livre de M. Frédéric Bastiat, _Cobden et la Ligue_, venait de révéler aux Français, qui jusque-là ne s'en doutaient guère, la révolution économique accomplie outre-Manche sous les auspices de sir Robert Peel. Les libre-échangistes de France y avaient trouvé un encouragement à s'organiser et à tenter, eux aussi, une «agitation»; par contre-coup, les protectionnistes, se sentant menacés, s'étaient mis sur la défensive. Les circonstances donnaient donc une importance particulière à la parole du ministre. Celui-ci rendit largement hommage à l'initiative de sir Robert Peel, mais il montra en quoi l'état de l'Angleterre différait du nôtre, comment elle avait dû remédier à un mal social qui n'existait pas chez nous, et comment elle avait pu, sans péril, exposer son industrie déjà puissante à une concurrence qui eût été dangereuse pour notre industrie plus jeune. Après avoir déclaré sa volonté de «maintenir le système protecteur», le ministre ajoutait aussitôt: «Nous entendons le modifier, l'élargir, l'assouplir, à mesure que des besoins nouveaux et des possibilités nouvelles se manifestent. Non seulement nous entendons le faire, mais nous l'avons toujours fait. Combien de prohibitions ont été supprimées depuis 1830! Combien de tarifs ont été abaissés!... Nous sommes dans la même voie que l'Angleterre, nous y sommes plus lentement, et par de bonnes raisons, mais nous y sommes.» Et quelques jours plus tard, toujours à propos du même traité, le ministre disait à la Chambre des pairs: «La science s'est aperçue que les intérêts de ceux qui consomment n'étaient pas suffisamment consultés, que la part accordée à ceux qui produisent était trop grande: alors elle n'a plus parlé que des intérêts des consommateurs, et elle a demandé la liberté illimitée du commerce. Les gouvernements ne peuvent suivre la science dans cette voie; ils ne sont pas des écoles philosophiques; ils ne sont pas chargés de poursuivre le triomphe d'une certaine idée, d'un certain intérêt; ils ont tous les intérêts, tous les droits, tous les faits entre les mains; ils sont obligés de les consulter tous;... c'est leur condition, condition très difficile. Celle de la science est infiniment plus commode... Il y a ici une question d'intérêt public, une de ces questions d'État dont les gouvernements doivent tenir grand compte. Je ne veux pas dire qu'il ne faut pas faire à la liberté commerciale une plus large part que celle qu'elle a obtenue jusque-là... Le but, c'est l'extension des relations des peuples; mais la première condition, c'est de ne pas porter une perturbation brusque, soudaine, dans l'ordre des faits relatifs à la création et à la distribution des richesses.»

Au mois d'août de cette même année 1846, M. Cobden vint à Paris, en missionnaire du _free trade_. Fêté par les économistes, il voulut gagner à ses idées les autorités politiques. Louis-Philippe le reçut très bien, lui parla abondamment de beaucoup de sujets divers, mais, sur la question du libre-échange, ne lui répondit que par des généralités[26]. M. Cobden n'eut pas plus de succès auprès des ministres, toujours résolus à ne s'avancer que lentement et prudemment. Le plus «économiste» d'entre eux, M. Duchâtel, écrivait à M. Guizot, le 1er octobre 1846: «Il ne faut pas trop nous lancer dans les modifications du régime commercial. Notre rôle n'est pas d'alarmer et de troubler les intérêts... Je suis d'avis de faire quelque chose, mais avec une grande prudence et en annonçant très haut que l'on maintient la protection[27].» Le Roi s'exprimait de même dans ses conversations: il se déclarait partisan en principe de la liberté commerciale, admirait ses progrès en Angleterre, mais estimait que la question était parvenue, de l'autre côté du détroit, à un degré de maturité qu'elle n'avait pas encore atteint en France; il reconnaissait qu'on devait marcher vers la réalisation du principe, mais peu à peu, en ménageant les intérêts engagés, intérêts des manufacturiers et des ouvriers. «Soyons donc, concluait-il, pilotes prudents sur cette mer pleine d'écueils, et louvoyons le long des côtes, sans perdre de vue l'entrée du port, empressés d'y aborder chaque fois que nous pourrons le faire sans mettre en péril ces intérêts qui sont aussi ceux de la France[28].» Force était bien d'ailleurs de compter avec les résistances des protectionnistes, toujours fort influents dans les Chambres. Jusqu'à la dernière heure de la monarchie, ils tâchèrent d'empêcher tout changement. En 1847, le ministère, fidèle à son système de progrès graduel, proposa de supprimer dix-sept prohibitions et de diminuer les droits sur un grand nombre d'articles; la commission de la Chambre se montra défavorable à cette réforme; renvoyé à la session suivante, le projet ne put être discuté avant la révolution de Février.

[Note 26: JOHN MORLEY, _The Life of Richard Cobden_, t. I, p. 420 et suiv.]

[Note 27: _Mémoires de M. Guizot_, t. VIII, p. 30.]

[Note 28: _Rien! Dix-huit années de gouvernement parlementaire_, par le comte de MONTALIVET.]

III

On n'a pas oublié les phases diverses par lesquelles avaient passé les finances de la France depuis 1830; la crise menaçante, conséquence de la révolution de Juillet: la prospérité laborieusement et honorablement reconquise par dix années d'ordre, de paix et de sagesse; les événements de 1840 venant de nouveau tout compromettre, presque aussi funestes à ce point de vue que ceux de 1830; puis, au moment même où, par suite de ces événements, le Trésor était obéré par tant de dépenses militaires, l'obligation de faire face immédiatement aux charges non moins énormes de la création du réseau ferré[29]. De là les difficultés budgétaires en face desquelles le cabinet du 29 octobre s'était trouvé. En 1846, après plus de cinq années d'efforts, il se flattait d'en être sorti, et il proclamait, dans le discours royal lu à l'ouverture de la session, «la situation satisfaisante de nos finances». Était-il fondé à tenir ce langage?

[Note 29: Voir t. III, ch. V, § V; t. IV, ch. V, § XII; t. V, ch. I, § X.]

1840 avait inauguré le régime des déficits. Même en laissant de côté le budget extraordinaire, les dépenses ordinaires dépassaient les recettes ordinaires de 138 millions en 1840, de 165 millions en 1841, de 65 millions en 1842, de 38 millions en 1843. La cause principale des déficits était l'augmentation subite du budget du ministère de la guerre: ce budget, qui n'était que de 214 millions en 1829 et de 241 millions en 1839, s'était élevé en 1840 à 367 millions, en 1841 à 385, en 1842 à 325, en 1843 à 310, en 1844 à 297, en 1845 à 302, en 1846 à 331; ces chiffres s'expliquent parce que, d'une part, l'effectif normal de l'armée avait été porté de 248,000 hommes à 339,000, et que, d'autre part, la vigoureuse impulsion donnée par le maréchal Bugeaud à la guerre algérienne en avait à peu près doublé les frais. Progression analogue dans le budget de la marine, qui était passé de 72 millions en 1829 et 79 millions en 1839, à 99 millions en 1840, 124 en 1841, 130 en 1842, 116 en 1843, 117 en 1844, 114 en 1845, 130 en 1846. Ajoutons que la dotation des ministères civils s'était aussi accrue, quoique dans une moindre proportion, soit à cause des améliorations apportées dans les services, soit par le seul effet de cette loi de la cherté croissante de toutes choses.

Comment rétablir l'équilibre du budget ordinaire? Des impôts nouveaux, le ministère n'en voulait pas proposer, fidèle en cela à la tradition du gouvernement de Juillet. Des économies vraiment considérables, il n'y fallait pas songer; l'état militaire, une fois mis sur un certain pied, ne pouvait plus être réduit, et, quant à l'Algérie, rien n'eût été plus fâcheux, même au point de vue des finances, que de revenir aux demi-mesures. On eût pu, sans doute, diminuer notablement les charges en convertissant successivement en 3 0/0 les divers types de rentes au-dessus du pair; le service de la dette publique aurait été ainsi allégé d'une quarantaine de millions. Souvent il avait été question de cette mesure; mais le Roi s'y était obstinément opposé, ne jugeant ni équitable ni politique d'imposer ce sacrifice aux rentiers. Il ne restait donc qu'un moyen de rétablir l'équilibre, c'était une politique sage, pacifique, qui développât la prospérité publique et par là accrût le revenu des contributions indirectes. Ainsi fit le gouvernement. Ces contributions, qui avaient donné 687 millions en 1840, en produisirent 719 en 1841, 754 en 1842, 768 en 1843, 791 en 1844, 808 en 1845, 827 en 1846, soit, en sept ans, une augmentation de 140 millions. Grâce à ces recettes, le budget ordinaire finit par retrouver son équilibre: celui de 1844 n'avait plus qu'un déficit insignifiant de 181,000 francs; celui de 1845 se solda par un boni de 4,335,332 francs.

Rétablir l'équilibre du budget ordinaire, c'était bien; ce n'était pas assez. Le budget extraordinaire n'était pas le moindre embarras de nos finances. Il avait commencé à prendre quelque importance en 1838, avec le développement donné aux travaux publics et avec les premiers efforts faits pour les chemins de fer. Il comprit 37 millions de dépenses en 1838; 55 en 1839, 65 en 1840, 62 en 1841. À partir de 1842, ces chiffres se trouvèrent subitement grossis, parce qu'aux dépenses des chemins de fer, on ajouta les crédits plus considérables encore ouverts pour certains travaux militaires ou maritimes, fortifications, ports de guerre, accroissement de la flotte: ainsi arriva-t-on, en 1842, à un total de 118 millions; en 1843, de 135; en 1844, de 128; en 1845, de 162; en 1846, de 168. Dans un budget régulier, à toute dépense autorisée il faut une ressource correspondante. Le système adopté en 1837 avait été de faire face aux dépenses extraordinaires avec les réserves de l'amortissement. On sait en quoi consistaient ces réserves: en vertu des règles posées pour l'amortissement, chaque année, une certaine quantité de rentes 3 0/0 était rachetée; mais on n'eût pu faire de même pour les rentes 5 0/0, 4 et demi 0/0, 4 0/0, qui étaient au-dessus du pair, sans imposer au Trésor une perte considérable; la dotation et les rentes rachetées appartenant à chacun de ces fonds n'étaient donc plus employées en achats nouveaux et constituaient un fonds provisoirement disponible auquel on donna le nom de «réserves de l'amortissement». Ce furent ces réserves, environ 75 à 80 millions par an, que la loi du 17 mai 1837 affecta aux travaux publics extraordinaires. Une telle mesure se justifiait: du moment où l'on ne pouvait plus appliquer ces fonds à l'extinction des dettes anciennes, n'était-il pas naturel de les employer à prévenir des dettes nouvelles?

Tout alla bien en 1838, en 1839, tant que les budgets ordinaires furent en équilibre et que les dépenses extraordinaires ne dépassèrent pas les réserves. Mais quand la crise de 1840 amena le déficit et qu'au même moment le chiffre des dépenses extraordinaires fut considérablement grossi, la combinaison se trouva entièrement dérangée. Les réserves de l'amortissement durent être détournées de l'affectation que leur avait donnée la loi de 1837 et furent employées à couvrir les déficits. Pendant plusieurs années, elles n'y suffirent même pas et laissèrent un découvert qui absorbait d'avance les réserves des années futures. À la fin de 1845, ces réserves paraissaient ainsi engagées jusqu'au milieu de 1846: encore, en faisant une telle prévision, mettait-on les choses au mieux et supposait-on que l'équilibre qui venait d'être rétabli dans le budget ordinaire ne serait plus détruit.

À défaut des réserves de l'amortissement, force avait été de trouver d'autres ressources pour faire face aux dépenses extraordinaires. Ce fut alors qu'intervinrent la loi du 25 juin 1841, relative aux grands travaux militaires et civils[30], et la loi du 11 juin 1842, qui établit le réseau des chemins de fer[31]. La première autorisait le gouvernement à emprunter 450 millions applicables aux grands travaux: par suite, deux emprunts furent effectués en rentes 3 0/0; l'un, en octobre 1841, de 150 millions, au cours de 78 fr. 52 c. 1/2; l'autre, en décembre 1844, de 200 millions, au cours de 84 fr. 75; ce dernier cours, le plus élevé qu'on eût obtenu dans un emprunt depuis 1830, témoignait du relèvement du crédit; pour les 100 millions restants, on ne jugea pas nécessaire de s'adresser au public; on se contenta, en 1845, de consolider jusqu'à concurrence de cette somme les fonds de la caisse d'épargne. Quant à la seconde de ces lois, celle de 1842 sur les chemins de fer, on sait qu'elle n'assurait aucune recette comme contre-partie de l'énorme dépense qu'elle autorisait; tout devait être à la charge de la dette flottante jusqu'à ce que l'extinction des découverts permît d'appliquer à cette dépense les réserves de l'amortissement, ou, si cette ressource manquait, jusqu'à ce qu'il fût fait un nouvel emprunt. Suivant l'expression de M. Dumon, la dette flottante était comme «un prêteur intermédiaire entre une dépense anticipée et une recette retardée». Le crédit ouvert dans ces conditions n'avait été tout d'abord, en 1842, que de 126 millions; mais, chaque année, de nouveaux crédits s'y ajoutaient, et il fut bientôt visible que le chiffre total de l'opération, évalué dans le début à 475 millions, dépasserait 650 millions. Une fois engagé dans cette voie, on ne s'y arrêta pas. Le procédé qui consistait à imputer des dépenses sur la dette flottante était dangereux, mais il était commode, et l'on fut amené à l'appliquer à d'autres dépenses qui ne trouvaient pas place dans le budget ordinaire et dont quelques-unes n'avaient pas l'excuse d'être, comme celles des chemins de fer, des dépenses essentiellement productives. Tel fut notamment le crédit de 93 millions voté en 1846 pour le développement de la flotte: c'était la Chambre elle-même, émue par certaines révélations sur l'état de notre marine, notamment par la fameuse note du prince de Joinville, qui avait poussé le ministère à proposer cette dépense. Au 1er janvier 1846, la dette flottante, bien qu'allégée par les récents emprunts, s'élevait à 428 millions, et l'on prévoyait qu'elle grossirait encore dans les années suivantes.

[Note 30: Voir t. IV, ch. V, § XII.]

[Note 31: Voir t. V, ch. I, § X.]