Part 47

[Note 593: Lord Palmerston écrivait à ce propos à lord Granville: «Quant à la prétention que la France pourrait émettre d'être partie dans cette délibération, elle ne peut pas être admise un seul moment, quoi que Périer puisse penser ou dire... Comme ces forteresses ont été élevées, non, comme dit Talleyrand, _en haine de la France_, mais _en crainte de la France_, il serait absurde de discuter avec elle lesquelles doivent être démantelées.»]

Cependant la situation créée par la résistance des Belges ne pouvait indéfiniment se prolonger; la Conférence était visiblement à bout de patience. Elle avait averti officiellement le cabinet de Bruxelles que, s'il ne retirait pas ses troupes du Luxembourg, la Confédération germanique allait mettre son armée en mouvement; mais rien n'y faisait: en Belgique, toute l'influence était tombée aux mains des exaltés et des violents; moins que jamais le gouvernement de la régence paraissait avoir la force matérielle et le crédit moral suffisants pour contenir les passions soulevées et ramener les esprits hors de voie. Voulait-on sauver le nouvel État d'une ruine imminente? une seule chance restait, c'était d'y hâter l'établissement d'un gouvernement qui comprît la nécessité et eût le moyen d'être raisonnable; en un mot, c'était d'y faire un roi.

Depuis la première tentative d'élection royale, en janvier et février 1831, le cercle des candidats possibles au trône s'était singulièrement rétréci. La France refusait le duc de Nemours et excluait le duc de Leuchtenberg; les Belges ne prenaient pas au sérieux les jeunes princes de Naples ou de Bavière; dès lors une seule candidature subsistait, celle de Léopold de Saxe-Cobourg. On se rappelle que dès l'origine elle avait été sinon proposée, du moins subsidiairement indiquée par lord Palmerston; mais, repoussée par le gouvernement français, il n'en avait presque pas été question dans les débats du congrès. Depuis lors, au contraire, la pensée des ministres du régent s'était tournée avec complaisance vers ce prince; sa couleur anglaise, l'opposition qui lui avait été d'abord faite par le cabinet de Paris, n'étaient pas une mauvaise note aux yeux de ministres qui nous gardaient alors rancune de l'avortement de la première élection, et qui se faisaient volontiers honneur auprès des autres puissances de n'être pas sous notre dépendance. De telles dispositions ne déplaisaient pas à lord Palmerston, et modifiaient même peu à peu ses sentiments à l'égard de la Belgique. Jusqu'à présent, l'ayant trouvée trop portée pour la France, il l'avait traitée sans bienveillance, et il écrivait, le 18 mars 1831: «Quant au règlement définitif de l'affaire de Belgique, plus ce pays sera ramené vers la Hollande, mieux ce sera pour lui et pour l'Europe[594].» La chance de voir le nouvel État se mettre en froid avec la France et choisir un prince presque anglais lui fit prendre un intérêt tout nouveau à son indépendance. Dans les premiers jours d'avril 1831, il faisait donner au régent des conseils qui pouvaient se résumer ainsi: «Les intérêts de l'Angleterre exigent que la Belgique ne soit ni unie à la France, ni placée sous sa dépendance: les intérêts de la Russie, de la Prusse et de l'Autriche sont les mêmes, et il y a une détermination commune, de la part de ces quatre puissances, de ne permettre ni une pareille union ni une pareille dépendance. L'Angleterre désire sincèrement le bonheur de la Belgique. Ce qui lui sourirait le plus serait une réconciliation avec la Hollande; mais si ce projet ne peut être réalisé, le gouvernement britannique préférera le choix du prince Léopold à tout autre arrangement[595].» L'envoyé anglais à Bruxelles, lord Ponsonby, naguère si passionné pour le prince d'Orange, disait au ministre belge: «Je ne veux plus vous parler de ce prince; il a risqué la partie, et l'a perdue sans ressource.» Lord Ponsonby promettait de déployer désormais la même ardeur au service du prince de Cobourg[596].

[Note 594: BULWER, _Life of Palmerston_, t. II, p. 56.]

[Note 595: Théodore JUSTE, _le Congrès national de Belgique_, t. II, p. 142, 143.]

[Note 596: _Ibid._, p. 141.]

Qu'allait faire la France? Persisterait-elle dans cette rivalité d'influence qui, sous le ministère Laffitte, lui avait fait prononcer l'exclusion du prince de Cobourg par représaille de l'opposition faite au duc de Nemours? Mais elle n'avait aucun autre candidat possible. Était-il sage de bouder celui qui arriverait peut-être sans elle, ou d'acculer les Belges à une république que l'Europe ne tolérerait probablement pas et qui eût été d'un voisinage dangereux pour notre jeune monarchie? Et puis, dans la crise que nous eussions ainsi provoquée, ne risquions-nous pas l'existence même de la Belgique indépendante, c'est-à-dire l'intérêt premier de la France? Périer le comprit. D'ailleurs, il était dans le dessein général de sa politique de donner des gages à l'Angleterre et de marcher le plus possible d'accord avec elle. Dès les derniers jours de mars, le même ministre qui, sous le cabinet précédent, menaçait la Belgique de lui tirer des coups de canon si elle choisissait Léopold, le général Sébastiani, faisait savoir à Londres que nous étions prêts à soutenir ce prince[597]. Peu après, il informait les Belges que nous n'entendions «prendre aucune part active au choix du Roi», que nous voulions «demeurer complétement neutres», et que nous «reconnaîtrions celui qui serait élu, pourvu du moins que ce ne fût pas un membre ou un allié de la famille Bonaparte[598]». De son côté, lord Palmerston, par ménagement pour les susceptibilités françaises, loin de mettre en lumière le caractère anglais du candidat, s'appliquait à l'atténuer. «Ce qui nous fait désirer Léopold, disait lord Palmerston à M. de Talleyrand, c'est la conviction qu'il deviendra un bon roi _belge_, qu'il ne sera pas plus anglais que français[599].» Et, à la Chambre des lords, lord Grey répétait, quelques semaines plus tard: «Si ce prince montait sur le trône, il ne tarderait pas à montrer qu'il n'est ni anglais, ni français, mais uniquement et entièrement belge.» Ce n'était pas là seulement des phrases de chancellerie ou de tribune, et les ministres britanniques se trouvaient peut-être parler plus vrai encore qu'ils ne le croyaient. Le prince de Cobourg, en effet, était un trop fin politique pour se laisser donner une couleur exclusive; bien au contraire, afin de modifier la physionomie anglaise que lui avait donnée son premier mariage, il était décidé à solliciter la main d'une princesse française, s'appliquait à entretenir personnellement de bons rapports avec Louis-Philippe, à gagner sa confiance, faisait son éloge dans les conversations qu'il avait avec les Belges, et signalait à ces derniers combien l'intimité avec la France était nécessaire à leur nouvel État[600].

[Note 597: BULWER, _Life of Palmerston_, t. II, p. 60.]

[Note 598: Dépêche du 25 avril 1831, (Théodore JUSTE, _le Congrès national de Belgique_, t. II, p. 151.)]

[Note 599: BULWER, t. II, p. 60.]

[Note 600: Théodore JUSTE, _le Congrès national de Belgique_, t. II, p. 157.]

Dès qu'ils furent rassurés sur les dispositions du gouvernement français, les membres du cabinet belge n'hésitèrent pas à envoyer en Angleterre une députation officieuse chargée de pressentir les intentions de Léopold[601]; cette démarche eut lieu dans la seconde moitié d'avril. Le prince fit aimable accueil aux députés, se montra flatté de l'ouverture et désireux de pouvoir l'accepter. Mais, dès les premiers pourparlers, une difficulté s'éleva qui mit tout en suspens. Les députés, conformément aux instructions très-précises qu'ils avaient reçues, entendaient que l'élection du Roi fût le début et non le terme des arrangements à conclure avec l'Europe; ils comptaient précisément sur la présence d'un roi pour continuer dans des conditions plus avantageuses les négociations actuellement pendantes, et pour obtenir de la Conférence les concessions territoriales qu'elle leur avait jusqu'à présent refusées. De son côté, le prince, dont l'ambition était trop sagace pour se jeter à l'aveugle dans n'importe quelle aventure, ne voulait accepter la couronne qu'après que la Belgique se serait entendue avec les naissances au moins sur le principe, sinon sur l'exécution des délimitations de frontières. «Je ne saurais, disait-il aux envoyés belges, accepter la souveraineté d'un État dont le territoire est contesté par toutes les puissances; ce serait, sans profit pour vous, me constituer, en mettant le pied sur votre sol, en état d'hostilité avec tout le monde[602].» Vainement les entrevues se renouvelaient-elles; de part et d'autre, chacun restait sur son terrain, et la question n'avançait point d'un pas. Lord Palmerston approuvait le prince de Cobourg: «Léopold a bien raison, écrivait-il à lord Granville, de ne pas accepter jusqu'à ce qu'il sache ce qu'on lui offre. S'il agissait autrement, il serait comme don Miguel, que personne ne reconnaît. En fait, on lui offre, non pas un trône, mais plutôt une querelle avec toute l'Europe et une complète incertitude de la terminer jamais[603].» En même temps, le ministre anglais avertissait une fois de plus les Belges qu'ils ne devaient pas s'attendre à voir changer les conditions du protocole du 20 janvier, et qu'à prolonger leur résistance, ils risquaient de perdre leur indépendance[604]. En effet, par un nouveau protocole en date du 10 mai, la Conférence décidait que si les «bases de séparation» n'étaient pas acceptées par le gouvernement de Bruxelles avant le 1er juin, les cinq puissances rompraient toutes relations avec lui; que, loin de s'interposer ultérieurement auprès de la Confédération germanique, comme elles l'avaient fait jusqu'alors, pour retarder l'adoption des mesures que la Confédération s'était décidée à prendre dans le grand-duché de Luxembourg, elles ne pourraient que reconnaître elles-mêmes la nécessité de ces mesures; enfin que si les Belges attaquaient la Hollande, les cinq puissances auraient à concerter les mesures qu'elles croiraient de leur devoir d'opposer à de telles attaques, et que la première de ces mesures consisterait dans le blocus de tous les ports, depuis Anvers jusqu'à la frontière de France. La situation de la Belgique devenait donc de plus en plus critique, d'autant qu'à ces menaces du dehors s'ajoutaient, au dedans, les progrès de l'agitation démagogique. Le ministre des relations extérieures, M. Lebeau, en était réduit à écrire, le 21 mai, à lord Ponsonby: «Nous allons tomber dans l'anarchie; j'entends craquer l'édifice[605].» À Bruxelles, les esprits raisonnables et de sang-froid ne devaient-ils pas commencer à se rendre compte que leur pays s'était engagé dans une impasse, et qu'il ne pouvait en sortir sans rabattre quelque chose de ses exigences?

[Note 601: Dans cette députation, composée seulement de quatre membres, on remarquait le chef de la noblesse catholique, le comte Félix de Mérode, et un membre du clergé, l'abbé Defoere. Leur présence était d'autant plus significative que le prince auprès duquel ils allaient faire une démarche était protestant. Quelques catholiques, entre autres le comte de Robiano de Boisbeck, avaient vu là une raison de repousser cette candidature. Mais la grande majorité suivait le comte de Mérode et estimait, avec l'organe le plus influent du parti, le _Courrier de la Meuse_, que «la question de la religion du prince, dans l'état actuel des choses et de la société en Belgique, n'était qu'une question d'une importance secondaire». On racontait d'ailleurs que l'internonce Cappacini, pressenti par lord Palmerston, aurait répondu qu'il ne considérait pas comme indispensable le choix d'un prince catholique, et qu'un protestant libéral se croirait peut-être forcé, d'être plus favorable à l'égard du culte de la majorité. (Théodore JUSTE, t. II, p. 146.)]

[Note 602: Théodore JUSTE, t. II, p. 156.]

[Note 603: BULWER, _Life of Palmerston_, t. II, p. 77.]

[Note 604: Théodore JUSTE, t. II, p. 164 à 166.]

[Note 605: Théodore JUSTE, t. II, p. 191.]

Ce fut cependant la Conférence qui fit les premiers pas vers une transaction. Fidèle à l'attitude qu'il avait prise dès l'origine, Casimir Périer ne se séparait pas des autres puissances dans les avertissements et les injonctions adressés aux Belges; mais il usait en même temps de toute son influence pour éloigner le plus possible une rupture dangereuse, et cette influence était d'autant plus efficace qu'il avait donné à l'Europe plus de gages de son désir de marcher avec elle. L'Angleterre, dont il s'était rapproché avec une si sage prévoyance, le secondait dans cet effort de conciliation; il n'était pas jusqu'à lord Ponsonby qui ne recommandât les ménagements et la temporisation. L'une des questions qui tenaient le plus au coeur des Belges était celle du Luxembourg. Pressée par les deux puissances occidentales, et prenant en considération l'avantage qu'il y avait à faciliter l'avénement du prince Léopold, la Conférence prit, le 25 mai, une décision qui rendait aux Belges une chance de rester maîtres du grand-duché; elle s'engageait, pour le cas où ceux-ci accepteraient, dans le délai fixé, c'est-à-dire avant le 1er juin, les bases de séparation, à employer ses bons offices, soit près du roi de Hollande, soit près de la Confédération germanique, pour faciliter à la Belgique l'acquisition à titre onéreux du grand-duché de Luxembourg; mais, pour le cas où les Belges persisteraient à repousser le protocole du 20 janvier, elle maintenait et renouvelait toutes ses menaces antérieures.

À Bruxelles, les exaltés ne voyant que ce qu'on leur refusait encore, offusqués des injonctions à terme fixe qu'on leur adressait, accueillirent avec une indignation bruyante la nouvelle décision de la Conférence. À peine fut-elle communiquée au congrès par une lettre de lord Ponsonby, qu'un des représentants, M. Jottrand, s'écria: «Vous aurez à choisir entre une soumission aveugle aux volontés de la Sainte-Alliance et le droit sacré d'insurrection en vertu duquel se sont constituées l'Amérique septentrionale, la Hollande, la Pologne et la France elle-même. Pour moi, mon choix ne sera pas douteux.» Le gouvernement, tout en sentant la folie périlleuse d'une telle attitude, n'osait la combattre de front. Il essaya d'un moyen détourné. À sa suggestion, une double motion fut faite au congrès, de procéder tout de suite à la nomination du Roi et d'envoyer à Londres des commissaires chargés de suivre avec la Conférence les négociations territoriales. On ne se flattait pas sans doute que Léopold revînt sur sa décision première et acceptât la couronne tant que la question de frontières ne serait pas résolue, mais on espérait ainsi l'intéresser au succès des négociations; quant aux commissaires, on ne parlait pas de leur donner mandat exprès de transiger, mais au fond les auteurs de la proposition attendaient d'eux qu'ils transigeassent sans mandat. Après des débats orageux, et malgré une violente opposition, des votes successifs, émis le 31 mai et le 2 juin, décidèrent l'élection immédiate du Roi et autorisèrent le gouvernement à ouvrir des négociations «pour terminer toutes les questions territoriales au moyen de sacrifices pécuniaires», sauf à soumettre l'arrangement à la ratification du congrès.

Ce fut le 4 juin que, pour la seconde fois, s'ouvrit dans le congrès un scrutin pour le choix d'un roi. En fait, il n'y avait qu'un candidat, et Léopold de Saxe-Cobourg fut élu par 152 suffrages sur 196 votants. Il fut stipulé que ce prince ne prendrait possession du trône qu'après avoir juré d'observer la constitution et _de maintenir l'intégrité du territoire_; sous ces mots on comprenait les provinces que la Conférence refusait d'attribuer à la Belgique. Le pays accueillit avec faveur la nouvelle de l'élection, mais sans rien de l'enthousiasme suscité, quatre mois auparavant, par la nomination du duc de Nemours. La première déception avait refroidi les imaginations, et puis, si l'on désirait voir fonctionner immédiatement la monarchie, dans l'espoir qu'elle mettrait fin à la crise dont souffraient tous les intérêts, les masses ne connaissaient pas personnellement le nouvel élu, dont la candidature avait toujours été plus politique que populaire.

Le congrès chargea aussitôt une députation de porter à Léopold le décret d'élection; en même temps, un arrêté du régent nomma M. Devaux et M. Nothomb commissaires près la Conférence de Londres, et leur confia la mission beaucoup plus importante et délicate de discuter et, s'il était possible, de conclure avec les puissances l'arrangement territorial. Les hommes étaient bien choisis; M. Nothomb notamment devait se révéler, en cette circonstance, diplomate sagace, ingénieux et résolu. D'ailleurs, à peine débarqués à Londres, les commissaires trouvèrent le plus précieux des concours dans le prince de Cobourg. Celui-ci, malgré le vote du congrès, était toujours résolu à n'accepter la couronne qu'après solution du désaccord existant entre ses futurs sujets et l'Europe; seulement, comme on l'avait prévu à Bruxelles, son élection l'autorisait et l'intéressait à intervenir dans les négociations. Il y apporta un rare esprit politique, une adresse patiente, une grande connaissance des hommes, des cabinets et des cours. Nul n'était mieux placé à la fois pour obtenir de l'Europe toutes les concessions possibles et pour déterminer les commissaires belges à consentir tous les sacrifices nécessaires. L'appui de la France et de l'Angleterre lui était acquis. «Finissons-en», disait, le 23 juin, M. de Talleyrand à M. Nothomb, en lui mettant amicalement la main sur l'épaule; «vous savez que je signerai tout ce qui nous sera présenté de la part du prince Léopold.» Lord Palmerston avait des conférences fréquentes avec les commissaires et semblait avoir fait son affaire de trouver une solution. Rien n'était plus efficace que cette union des deux puissances occidentales; on s'en rendait compte à Vienne, non sans tristesse, et la princesse de Metternich, confidente des secrètes pensées de son mari, écrivait, le 4 juillet 1831, dans son journal intime: «Un courrier de Londres a apporté de mauvaises nouvelles. En Angleterre, les choses prennent une tournure des plus fâcheuses. Les Anglais et les Français se sont terriblement rapprochés et travaillent ensemble contre nous. Dieu seul sait ce qui adviendra de tout cela. Que le Ciel me pardonne mes craintes et mes angoisses, mais j'avoue que je tremble quand je songe à l'avenir[606].» D'ailleurs, si l'Autriche, la Prusse et la Russie n'avaient pas pour le nouvel État les mêmes sympathies que la France et l'Angleterre, elles n'en désiraient pas moins que le Roi élu pût prendre possession du trône et mettre ainsi fin à une crise fatigante et dangereuse pour tous. Après dix-neuf jours de laborieux pourparlers, dans les vicissitudes desquels il serait fastidieux d'entrer, la Conférence et les commissaires belges tombèrent enfin d'accord sur les conditions d'après lesquelles devait se faire entre la Hollande et la Belgique le partage de l'ancien royaume des Pays-Bas. Ces préliminaires de paix, proposés aux deux parties par les cinq puissances, furent consignés dans un acte daté du 26 juin 1831, qui est connu dans la diplomatie sous le nom de traité des Dix-huit articles.

[Note 606: _Mémoires de M. de Metternich_, t. V, p. 102.]

La plupart de ces Dix-huit articles ne faisaient que reproduire les dispositions non contestées des protocoles antérieurs. La partie intéressante était celle qui réglait les points sur lesquels avaient réclamé les Belges, c'est-à-dire: 1º le mode de partage des dettes, 2º la possession du Luxembourg, 3º celle du Limbourg, 4º celle de la rive gauche de l'Escaut. La Conférence avait consenti à modifier quelques-unes de ses décisions précédentes; il en était d'autres qu'elle maintenait. Pour les dettes, elle donna aux Belges la satisfaction de fixer le partage d'après l'origine des emprunts, et non d'après le chiffre de la population. Pour le Luxembourg, se fondant sur ce qu'il était revendiqué par le roi des Pays-Bas, non comme une partie de la Hollande, mais comme un domaine de la maison d'Orange-Nassau, elle considéra que la question de savoir à qui il serait attribué était distincte de la délimitation de la Belgique et de la Hollande; elle décida donc de procéder à cette délimitation en laissant de côté la question du Luxembourg, qui serait ultérieurement l'objet de négociations directes entre le grand-duc et le roi des Belges; les cinq puissances s'engageaient à employer leurs bons offices pour que, en attendant le résultat de ces négociations, le _statu quo_ fût maintenu dans le Luxembourg, et que par suite les Belges demeurassent les détenteurs de la plus grande partie de ce territoire. Quant au Limbourg, au contraire, rien n'était changé aux décisions antérieures, et la moitié en restait attribuée à la Hollande; les commissaires belges n'y avaient cependant pas renoncé, mais ils pensaient pouvoir l'obtenir ultérieurement par un autre moyen, par le seul jeu de l'échange des enclaves. En effet, le protocole du 20 janvier stipulait que la Hollande était rétablie «dans les limites occupées par elle en 1790», et que la Belgique comprenait «_tout le reste des territoires_ du royaume des Pays-Bas», les enclaves devant être échangées par les soins des cinq cours. Personne, ni la Conférence en employant cette rédaction, ni le roi de Hollande en y adhérant, ni même tout d'abord les représentants de la Belgique en y faisant opposition, n'avaient remarqué qu'au milieu des provinces septentrionales se trouvaient un certain nombre de territoires d'origine allemande qui, avant 1790, ne faisaient pas partie des Provinces-Unies; c'était seulement en 1800 qu'ils avaient été compris dans la République batave; de là, ils étaient naturellement passés en 1815 au royaume des Pays-Bas. La lettre du protocole du 20 janvier, bien contrairement, il est vrai, à l'intention de ses auteurs, attribuait ces territoires à la Belgique, qui n'y avait cependant aucun titre. C'est M. Nothomb qui avait fait cette découverte, et il en avait conclu que, pour rentrer en possession d'enclaves si gênantes, la Hollande n'hésiterait pas à céder sa part du Limbourg; aussi crut-il pouvoir renoncer à faire attribuer directement ce dernier territoire à la Belgique et se borna-t-il à faire stipuler que les échanges, au lieu d'être réglés par les grandes puissances, se feraient à l'amiable entre les cabinets de Bruxelles et de la Haye. Restait la rive gauche de l'Escaut; elle demeura attribuée à la Hollande, mais des garanties furent données à la Belgique pour la navigation du fleuve et l'écoulement des eaux des Flandres. Pour la Belgique, il y avait là, comme dans toute transaction, une part de sacrifices et une part d'avantages, et l'on pouvait en recevoir une impression différente suivant qu'on s'appliquait à considérer les uns ou les autres. Toutefois, à faire la balance et eu égard à la situation, les avantages l'emportaient. Il en était un, d'ailleurs, le plus considérable de tous, qui, sans être stipulé dans l'acte, en était la conséquence immédiate: le soir même de la signature, Léopold déclara officiellement qu'il acceptait la couronne, à une condition cependant: c'était que le congrès de Bruxelles ratifiât l'adhésion donnée par les deux commissaires belges. «Aussitôt que le congrès aura adopté les articles que la Conférence de Londres lui a proposés, écrivait le prince au Régent, je considérerai les difficultés levées pour moi, et je pourrai me rendre immédiatement en Belgique... Puisse la décision du congrès compléter l'indépendance de sa patrie et par là me fournir les moyens de contribuer à sa prospérité avec le dévouement le plus vrai!»