Part 12

On a imaginé, à cet effet, ce que l'on appelle _la spécialité des crédits par chapitres_, c'est-à-dire que le vote des dépenses a lieu par chapitres spéciaux ne contenant que des services corrélatifs et de même nature pour tous les ministères. Ainsi, par exemple, le chapitre A comprendra, pour tous les ministères, la dépense A, le chapitre B la dépense B et ainsi de suite. Il résulte de cette combinaison que les crédits non employés doivent être annulés dans la comptabilité des divers ministères et reportés en recettes au budget de l'année suivante. Je n'ai pas besoin de vous dire que la responsabilité ministérielle est la sanction de toutes ces mesures. Ce qui forme le couronnement des garanties financières, c'est l'établissement d'une chambre des comptes, sorte de cour de cassation dans son genre, chargée d'exercer, d'une manière permanente, les fonctions de juridiction et de contrôle sur le compte, le maniement et l'emploi des deniers publics, ayant même pour mission de signaler les parties de l'administration financière qui peuvent être améliorées au double point de vue des dépenses et des recettes. Ces explications suffisent. Ne trouvez-vous pas qu'avec une organisation comme celle-là, le pouvoir absolu serait bien embarrassé?

MACHIAVEL.

Je suis encore atterré, je vous l'avoue, de cette incursion financière. Vous m'avez pris par mon côté faible: je vous ai dit que je m'entendais fort peu à ces matières, mais j'aurais, croyez-le bien, des ministres qui sauraient rétorquer tout cela et démontrer le danger de la plupart de ces mesures.

MONTESQUIEU.

Ne le pourriez-vous pas un peu vous-même?

MACHIAVEL.

Si fait. A mes ministres le soin de faire de belles théories; ce sera leur principale occupation; quant à moi, je vous parlerai finances plutôt en politique qu'en économiste. Il y a une chose que vous êtes trop porté à oublier, c'est que la matière des finances est, de toutes les parties de la politique, celle qui se prête le plus aisément aux maximes du traité _du Prince_. Ces États qui ont des budgets si méthodiquement ordonnés et des écritures officielles si bien en règle, me font l'effet, de ces commerçants qui ont des livres parfaitement tenus et se ruinent bel et bien finalement. Qui donc a de plus gros budgets que vos gouvernements parlementaires? Qu'est-ce qui coûte plus cher que la République démocratique des États-Unis, que la République royale d'Angleterre? Il est vrai que les immenses ressources de cette dernière puissance sont mises au service de la politique la plus profonde et la mieux entendue.

MONTESQUIEU.

Vous n'êtes pas dans la question. A quoi voulez-vous en venir?

MACHIAVEL.

A ceci: c'est que les règles de l'administration financière des États n'ont aucun rapport avec celles de l'économie domestique, qui paraît être le type de vos conceptions.

MONTESQUIEU.

Ah! ah! la même distinction qu'entre la politique et la morale?

MACHIAVEL.

Eh bien oui, cela n'est-il pas universellement reconnu, pratiqué? Les choses n'étaient-elles pas ainsi même de votre temps, beaucoup moins avancé cependant sous ce rapport, et n'est-ce pas vous-même qui avez dit que les États se permettaient en finances des écarts dont rougirait le fils de famille le plus déréglé?

MONTESQUIEU.

C'est vrai, j'ai dit cela, mais si vous en tirez un argument favorable à votre thèse, c'est une véritable surprise pour moi.

MACHIAVEL.

Vous voulez dire, sans doute, qu'il ne faut pas se prévaloir de ce qui se fait, mais de ce qui doit se faire.

MONTESQUIEU.

Précisément.

MACHIAVEL.

Je réponds qu'il faut vouloir le possible, et que ce qui se fait universellement ne peut pas ne pas se faire.

MONTESQUIEU.

Ceci est de la pratique pure, j'en conviens.

MACHIAVEL.

Et j'ai quelque idée que si nous faisions la balance des comptes, comme vous dites, mon gouvernement, tout absolu qu'il est, coûterait moins cher que le vôtre; mais laissons cette dispute qui serait sans intérêt. Vous vous trompez vraiment bien, si vous croyez que je m'afflige de la perfection des systèmes de finances que vous venez de m'expliquer. Je me réjouis avec vous de la régularité de la perception de l'impôt, de l'intégralité de la recette; je me réjouis de l'exactitude des comptes, je m'en réjouis très-sincèrement. Croyez-vous donc qu'il s'agisse, pour le souverain absolu, de mettre les mains dans les coffres de l'État, de manier lui-même les deniers publics. Ce luxe de précautions est vraiment puéril. Est-ce que le danger est-là? Tant mieux, encore une fois, si les fonds se recueillent, se meuvent et circulent avec la précision miraculeuse que vous m'avez annoncée. Je compte justement faire servir à la splendeur de mon règne toutes ces merveilles de comptabilité, toutes ces beautés organiques de la matière financière.

MONTESQUIEU.

Vous avez le _vis comica_. Ce qu'il y a de plus étonnant pour moi dans vos théories financières, c'est qu'elles sont en contradiction formelle avec ce que vous dites à cet égard dans le traité du prince, où vous recommandez sévèrement, non pas seulement l'économie en finances, mais même l'avarice[14].

[14] Traité du Prince, p. 106, ch. XVI.

MACHIAVEL.

Si vous vous en étonnez, vous avez tort, car sous ce point de vue les temps ne sont plus les mêmes, et l'un de mes principes les plus essentiels est de m'accommoder aux temps. Revenons et laissons d'abord un peu de côté, je vous prie, ce que vous m'avez dit de votre chambre des comptes: cette institution appartient-elle à l'ordre judiciaire?

MONTESQUIEU.

Non.

MACHIAVEL.

C'est donc un corps purement administratif. Je le suppose parfaitement irréprochable. Mais la belle avance quand il a vérifié tous les comptes! Empêche-t-il que les crédits ne se votent, que les dépenses ne se fassent? Ses arrêts de vérification n'en apprennent pas plus sur la situation que les budgets. C'est une chambre d'enregistrement sans remontrance, c'est une institution ingénue, n'en parlons donc pas, je la maintiens, sans inquiétude, telle qu'elle peut être.

MONTESQUIEU.

Vous la maintenez, dites-vous! Vous comptez donc toucher aux autres parties de l'organisation financière?

MACHIAVEL.

Vous n'en doutiez pas, j'imagine. Est-ce qu'après un coup d'État politique, un coup d'État financier n'est pas inévitable? Est-ce que je ne me servirai pas de la toute-puissance pour cela comme pour le reste? Quelle est donc la vertu magique qui préserverait vos règlements financiers? Je suis comme ce géant de je ne sais quel conte, que des pygmées avaient chargé d'entraves pendant son sommeil; en se relevant, il les brisa sans s'en apercevoir. Au lendemain de mon avènement, il ne sera même pas question de voter le budget; je le décréterai extraordinairement, j'ouvrirai dictatorialement les crédits nécessaires et je les ferai approuver par mon conseil d'État.

MONTESQUIEU.

Et vous continuerez ainsi?

MACHIAVEL.

Non pas. Dès l'année suivante je rentrerai dans la légalité; car je n'entends rien détruire directement, je vous l'ai dit plusieurs fois déjà. On a réglementé avant moi, je réglemente à mon tour. Vous m'avez parlé du vote du budget, par deux lois distinctes: je considère cela comme une mauvaise mesure. On se rend bien mieux compte d'une situation financière, quand on vote en même temps le budget des recettes et le budget des dépenses. Mon gouvernement est un gouvernement laborieux; il ne faut pas que le temps si précieux des délibérations publiques se perde en discussions inutiles. Dorénavant le budget des recettes et celui des dépenses seront compris dans une seule loi.

MONTESQUIEU.

Bien. Et la loi qui interdit d'ouvrir des crédits supplémentaires, autrement que parmi vote préalable de la Chambre?

MACHIAVEL.

Je l'abroge; vous en comprenez assez la raison.

MONTESQUIEU.

Oui.

MACHIAVEL.

C'est une loi qui serait inapplicable sous tous les régimes.

MONTESQUIEU.

Et la spécialité des crédits, le vote par chapitres?

MACHIAVEL.

Il est impossible de le maintenir: on ne votera plus le budget des dépenses par chapitres, mais par ministères.

MONTESQUIEU.

Cela me paraît gros comme une montagne, car le vote par ministère ne donne pour chacun d'eux qu'un total à examiner. C'est se servir, pour tamiser les dépenses publiques, d'un tonneau sans fond au lieu d'un crible.

MACHIAVEL.

Cela n'est pas exact, car chaque crédit, porté en bloc, présente des éléments distincts, des chapitres comme vous dites; on les examinera si l'on veut, mais on votera par ministère, avec faculté de virements d'un chapitre à un autre.

MONTESQUIEU.

Et de ministère à ministère?

MACHIAVEL.

Non, je ne vais pas jusque-là; je veux rester dans les limites de la nécessité.

MONTESQUIEU.

Vous êtes d'une modération accomplie, et vous croyez que ces innovations financières ne jetteront pas l'alarme dans le pays?

MACHIAVEL.

Pourquoi voulez-vous qu'elles alarment plus que mes autres mesures politiques?

MONTESQUIEU.

Mais parce que celles-ci touchent aux intérêts matériels de tout le monde.

MACHIAVEL.

Oh! ce sont-là des distinctions bien subtiles.

MONTESQUIEU.

Subtiles! je trouve le mot bien choisi. N'y mettez donc pas de subtilité vous-même, et dites simplement qu'un pays qui ne peut pas défendre ses libertés, ne peut pas défendre son argent.

MACHIAVEL.

De quoi pourrait-on se plaindre, puisque j'ai conservé les principes essentiels du droit public en matière financière? Est-ce que l'impôt n'est pas régulièrement établi, régulièrement perçu, les crédits régulièrement votés? Est-ce qu'ici, comme ailleurs, tout ne s'appuie pas sur la base du suffrage populaire? Non, sans doute, mon gouvernement n'est pas réduit à l'indigence. Le peuple qui m'a acclamé, non-seulement souffre aisément l'éclat du trône, mais il le veut, il le recherche dans un prince qui est l'expression de sa puissance. Il ne hait réellement qu'une chose, c'est la richesse de ses égaux.

MONTESQUIEU.

Ne vous échappez pas encore; vous n'êtes pas au bout; je vous ramène d'une main inflexible au budget. Quoi que vous disiez, son organisation même comprime le développement de votre puissance. C'est un cadre qu'on peut franchir, mais on ne le franchit qu'à ses risques et périls. Il est publié, on en connaît les éléments, il reste là comme le baromètre de la situation.

MACHIAVEL.

Finissons-en donc sur ce point, puisque vous le voulez.

VINGTIÈME DIALOGUE.

MACHIAVEL.

Le budget est un cadre, dites-vous; oui, mais c'est un cadre élastique qui s'étend autant qu'on le veut. Je serai toujours au dedans, jamais au dehors.

MONTESQUIEU.

Que voulez-vous dire?

MACHIAVEL.

Est-ce à moi qu'il appartient de vous apprendre comment les choses se passent, même dans les États dont l'organisation budgétaire est poussée à son plus haut point de perfection? La perfection consiste précisément à savoir sortir, par des artifices ingénieux, d'un système de limitation purement fictif en réalité.

Qu'est-ce que votre budget annuellement voté? Pas autre chose qu'un règlement provisoire, qu'un aperçu, par à peu près, des principaux événements financiers. Jamais la situation n'est définitive qu'après l'achèvement des dépenses que la nécessité a fait naître pendant le cours de l'année. On reconnaît, dans vos budgets, je ne sais combien d'espèces de crédits qui répondent à toutes les éventualités possibles: les crédits complémentaires, supplémentaires, extraordinaires, provisoires, exceptionnels, que sais-je? Et chacun de ces crédits forme, à lui seul, autant de budgets distincts. Or, voici comment les choses se passent: le budget général, celui qui est voté au commencement de l'année, porte au total, je suppose, un crédit de 800 millions. Quand on est arrivé à la moitié de l'année, les faits financiers ne répondent déjà plus aux premières prévisions; alors on présente aux Chambres ce que l'on appelle un budget rectificatif, et ce budget ajoute 100 millions, 150 millions au chiffre primitif. Arrive ensuite le budget supplémentaire: il y ajoute 50 ou 60 millions; vient enfin la liquidation qui ajoute 15, 20 ou 30 millions. Bref, à la balance générale des comptes, l'écart total est d'un tiers de la dépense prévue. C'est sur ce dernier chiffre que survient, en forme d'homologation, le vote législatif des Chambres. De cette manière, au bout de dix ans, on peut doubler et même tripler le budget.

MONTESQUIEU.

Que cette accumulation de dépenses puisse être le résultat de vos améliorations financières, c'est ce dont je ne doute pas, mais rien de semblable n'arrivera dans les États où l'on évitera vos errements. Au surplus, vous n'êtes pas au bout: il faut bien, en définitive, que les dépenses soient en équilibre avec les recettes; comment vous y prendrez-vous?

MACHIAVEL.

Tout consiste ici, on peut le dire, dans l'art de grouper les chiffres et dans certaines distinctions de dépenses, à l'aide desquelles on obtient la latitude nécessaire. Ainsi, par exemple, la distinction entre le budget ordinaire et le budget extraordinaire peut être d'un grand secours. A la faveur de ce mot _extraordinaire_ on fait passer assez aisément certaines dépenses contestables et certaines recettes plus ou moins problématiques. J'ai, par exemple, ici 20 millions en dépenses; il faut y faire face par 20 millions en recettes: je porte en recette une indemnité de guerre de 20 millions, non encore perçue, mais qui le sera plus tard, ou bien encore je porte en recette une augmentation de 20 millions dans le produit des impôts, qui sera réalisée l'année prochaine. Voilà pour les recettes; je ne multiplie pas les exemples. Pour les dépenses, on peut recourir au procédé contraire: au lieu d'ajouter, on déduit. Ainsi, on détachera, par exemple, du budget des dépenses les frais de perception de l'impôt.

MONTESQUIEU.

Et sous quel prétexte, je vous prie?

MACHIAVEL.

On peut dire, et avec raison, selon moi, que ce n'est pas une dépense de l'État. On peut encore, par la même raison, ne pas faire figurer au budget des dépenses ce que coûte le service provincial et communal.

MONTESQUIEU.

Je ne discute rien de tout cela, vous pouvez le voir; mais que faites-vous des recettes qui sont des déficits, et des dépenses que vous éliminez?

MACHIAVEL.

Le grand point, en cette matière, est la distinction entre le budget ordinaire et le budget extraordinaire. C'est au budget extraordinaire que doivent se reporter les dépenses qui vous préoccupent.

MONTESQUIEU.

Mais enfin ces deux budgets se totalisent et le chiffre définitif de la dépense apparaît.

MACHIAVEL.

On ne doit pas totaliser; au contraire. Le budget ordinaire apparaît seul; le budget extraordinaire est une annexe à laquelle on pourvoit par d'autres moyens.

MONTESQUIEU.

Et quels sont-ils?

MACHIAVEL.

Ne me faites pas anticiper. Vous voyez donc d'abord qu'il y a une manière particulière de présenter le budget, d'en dissimuler, au besoin, l'élévation croissante. Il n'est pas de gouvernement qui ne soit dans la nécessité d'en agir ainsi; il y a des ressources inépuisables dans les pays industrieux, mais, comme vous le remarquiez, ces pays-là sont avares, soupçonneux: ils disputent sur les dépenses les plus nécessaires. La politique financière ne peut pas, plus que l'autre, se jouer cartes sur table: on serait arrêté à chaque pas; mais en définitive, et grâce, j'en conviens, au perfectionnement du système budgétaire, tout se retrouve, tout est classé, et si le budget a ses mystères, il a aussi ses clartés.

MONTESQUIEU.

Mais pour les initiés seulement, sans doute. Je vois que vous ferez de la législation financière un formalisme aussi impénétrable que la procédure judiciaire chez les Romains, au temps des douze tables. Mais poursuivons. Puisque vos dépenses augmentent, il faut bien que vos ressources croissent dans la même proportion. Trouverez-vous, comme Jules César, une valeur de deux milliards de francs dans les coffres de l'État, ou découvrirez-vous les sources du Potose?

MACHIAVEL.

Vos traits sont fort ingénieux; je ferai ce que font tous les gouvernements possibles, j'emprunterai.

MONTESQUIEU.

C'est ici que je voulais vous amener. Il est certain qu'il est peu de gouvernements qui ne soient dans la nécessité de recourir à l'emprunt; mais il est certain aussi qu'ils sont obligés d'en user avec ménagement; ils ne sauraient, sans immoralité et sans danger, grever les générations à venir de charges exorbitantes et disproportionnées avec les ressources probables. Comment se font les emprunts? par des émissions de titres contenant obligation de la part du gouvernement, de servir des rentes proportionnées au capital qui lui est versé. Si l'emprunt est de 5 p.c., par exemple, l'État, au bout de vingt ans, a payé une somme égale au capital emprunté; au bout de quarante ans une somme double; au bout de soixante ans une somme triple, et, néanmoins, il reste toujours débiteur de la totalité du même capital. On peut ajouter que si l'État augmentait indéfiniment sa dette, sans rien faire pour la diminuer, il serait conduit a l'impossibilité d'emprunter ou à la faillite. Ces résultats sont faciles à saisir: il n'est pas de pays où chacun ne les comprenne. Aussi les États modernes ont-ils voulu apporter une limitation nécessaire à l'accroissement des impôts. Ils ont imaginé, à cet effet, ce que l'on a appelé le système de l'amortissement, combinaison vraiment admirable par la simplicité et par le mode si pratique de son exécution. On a crée un fonds spécial, dont les ressources capitalisées sont destinées à un rachat permanent de la dette publique, par fractions successives; en sorte que toutes les fois que l'État emprunte, il doit doter le fonds d'amortissement d'un certain capital destiné à éteindre, dans un temps donné, la nouvelle créance. Vous voyez que ce mode de limitation est indirect, et c'est ce qui fait sa puissance. Au moyen de l'amortissement, la nation dit à son gouvernement: vous emprunterez si vous y êtes forcé, soit, mais vous devrez toujours vous préoccuper de faire face à la nouvelle obligation que vous contractez en mon nom. Quand on est sans cesse obligé d'amortir, on y regarde à deux fois avant d'emprunter. Si vous amortissez régulièrement, je vous passe vos emprunts.

MACHIAVEL.

Et pourquoi voulez-vous que j'amortisse, je vous prie? Quels sont les États où l'amortissement a lieu d'une manière régulière? En Angleterre même il est suspendu; l'exemple tombe de haut, j'imagine: ce qui ne se fait nulle part, ne peut pas se faire.

MONTESQUIEU.

Ainsi vous supprimez l'amortissement?

MACHIAVEL.

Je n'ai pas dit cela, tant s'en faut; je laisserai fonctionner ce mécanisme, et mon gouvernement emploiera les fonds qu'il produit; cette combinaison présentera un grand avantage. Lors de la présentation du budget, on pourra, de temps en temps, faire figurer en recette le produit de l'amortissement de l'année suivante.

MONTESQUIEU.

Et l'année suivante il figurera en dépenses.

MACHIAVEL.

Je n'en sais rien, cela dépendra des circonstances, car je regretterai beaucoup que cette institution financière ne puisse pas marcher plus régulièrement. Mes ministres s'expliqueront à cet égard d'une manière extrêmement douloureuse. Mon Dieu, je ne prétends pas que, sous le rapport financier, mon administration n'aura pas quelques côtés critiquables, mais, quand les faits sont bien présentés, on passe sur beaucoup de choses. L'Administration des finances est pour beaucoup aussi, ne l'oubliez pas, _une affaire de presse_.

MONTESQUIEU.

Qu'est-ce que ceci?

MACHIAVEL.

Ne m'avez-vous pas dit que l'essence même du budget était la publicité?

MONTESQUIEU.

Oui.

MACHIAVEL.

Eh bien, les budgets ne sont-ils pas accompagnés de comptes rendus, de rapports, de documents officiels de toutes les façons? Que de ressources ces communications publiques ne donnent-elles pas au souverain, quand il est entouré d'hommes habiles! Je veux que mon ministre des finances parle la langue des chiffres avec une admirable clarté et que son style littéraire, d'ailleurs, soit d'une pureté irréprochable.

Il est bon de répéter sans cesse ce qui est vrai, c'est que «la gestion des deniers publics se fait actuellement à la lumière du jour.»

Cette proposition incontestable doit être présentée sous mille formes; je veux qu'on écrive des phrases comme celle-ci:

«Notre système de comptabilité, fruit d'une longue expérience, se distingue par la clarté et la certitude de ses procédés. Il met obstacle aux abus et ne donne à personne, depuis le dernier des fonctionnaires _jusqu'au chef de l'État lui-même_, le moyen de détourner la somme la plus minime de sa destination, ou d'en faire un emploi irrégulier.»

On tiendrait votre langage: comment faire mieux? et l'on dirait:

«L'excellence du système financier repose sur deux bases: _contrôle_ et _publicité_. Le contrôle qui empêche qu'un seul denier puisse sortir des mains des contribuables pour entrer dans les caisses publiques, passer d'une caisse à une autre caisse, et en sortir pour aller entre les mains d'un créancier de l'État, sans que la légitimité de sa perception, la régularité de ses mouvements, la légitimité de son emploi, en soient contrôlés par des agents responsables, vérifiés judiciairement par des magistrats inamovibles, et définitivement sanctionnés dans les comptes législatifs de la Chambre.»

MONTESQUIEU.

O Machiavel! vous raillez toujours, mais votre raillerie a quelque chose d'infernal.

MACHIAVEL.

Vous oubliez où nous sommes.

MONTESQUIEU.

Vous défiez le ciel.

MACHIAVEL.

Dieu sonde les coeurs.

MONTESQUIEU.

Poursuivez.

MACHIAVEL.

Au commencement de l'année budgétaire, le surintendant des finances s'énoncera ainsi:

«Rien n'altère, jusqu'ici, les prévisions du budget actuel. Sans se faire d'illusions, on a les plus sérieuses raisons d'espérer que, pour la première fois depuis bien des années, le budget, malgré le service des emprunts, présentera, en fin de compte, un équilibre réel. Ce résultat si désirable, obtenu dans des temps exceptionnellement difficiles, est la meilleure des preuves que le mouvement ascendant de la fortune publique ne s'est jamais ralenti.»

Est-ce bien dicté?

MONTESQUIEU.

Poursuivez.

MACHIAVEL.

A ce propos l'on parlera de l'amortissement, qui vous préoccupait tout à l'heure, et l'on dira:

«L'amortissement va bientôt fonctionner. Si le projet que l'on a conçu à cet égard venait à se réaliser, si les revenus de l'État continuaient à progresser, il ne serait pas impossible que, dans le budget qui sera présenté dans cinq ans, les comptes publics ne se soldassent par un excédant de recettes.»

MONTESQUIEU.

Vos espérances sont à long terme; mais à propos de l'amortissement, si, après avoir promis de le mettre en fonction, on n'en fait rien, que direz-vous?

MACHIAVEL.

On dira que le moment n'avait pas été bien choisi, qu'il faut attendre encore. On peut aller beaucoup plus loin: des économistes recommandables contestent à l'amortissement une efficacité réelle. Ces théories, vous les connaissez; je puis vous les rappeler.

MONTESQUIEU.

C'est inutile.

MACHIAVEL.

On fait publier ces théories par les journaux non officiels, on les insinue soi-même, enfin un jour on peut les avouer plus hautement.

MONTESQUIEU.

Comment! après avoir reconnu auparavant l'efficacité de l'amortissement, et en avoir exalté les bienfaits!

MACHIAVEL.

Mais, est-ce que les données de la science ne changent pas? est-ce qu'un gouvernement éclairé ne doit pas suivre, peu à peu, les progrès économiques de son siècle?

MONTESQUIEU.

Rien de plus péremptoire. Laissons l'amortissement. Quand vous n'aurez pu tenir aucune de vos promesses, quand vous vous trouverez débordé par les dépenses, après avoir fait entrevoir des excédants de recettes, que direz-vous?

MACHIAVEL.