Chapter 9

Les Américains se sont approprié l'institution des juges de paix, tout en lui ôtant le caractère aristocratique qui la distinguait dans la mère-patrie. Le gouverneur du Massachusetts[87] nomme, dans tous les comtés, un certain nombre de juges de paix, dont les fonctions doivent durer sept ans[88].

[Note 87: Nous verrons plus loin ce que c'est que le gouverneur; je dois dire dès à présent que le gouverneur représente le pouvoir exécutif de tout l'État.]

[Note 88: Voyez constitution du Massachusetts, chap. II, section I, paragraphe 9; chap. III, paragraphe 3.]

De plus, parmi ces juges de paix, il en désigne trois qui forment dans chaque comté ce qu'on appelle la _cour des sessions_.

Les juges de paix prennent part individuellement à l'administration publique. Tantôt ils sont chargés, concurremment avec les fonctionnaires élus, de certains actes administratifs[89]; tantôt ils forment un tribunal devant lequel les magistrats accusent sommairement le citoyen qui refuse d'obéir, ou le citoyen dénonce les délits des magistrats. Mais c'est dans la cour des sessions que les juges de paix exercent les plus importantes de leurs fonctions administratives.

[Note 89: Exemple entre beaucoup d'autres: un étranger arriva dans une commune, venant d'un pays que ravage une maladie contagieuse. Il tombe malade. Deux juges de paix peuvent donner, avec l'avis des select-men, au shériff du comté, l'ordre de le transporter ailleurs et de veiller sur lui. Loi du 23 juin 1797, vol. 1, p. 540.

En général, les juges de paix interviennent dans tous les actes importants de la vie administrative, et leur donnent un caractère semi-judiciaire.]

La cour des sessions se réunit deux fois par an au chef-lieu du comté. C'est elle qui, dans le Massachusetts, est chargée de maintenir le plus grand nombre[90] des fonctionnaires publics dans l'obéissance[91].

[Note 90: Je dis _le plus grand nombre_, parce qu'en effet certains délits administratifs sont déférés aux tribunaux ordinaires. Exemple: lorsqu'une commune refuse de faire les fonds nécessaires pour ses écoles, ou de nommer le comité des écoles, elle est condamnée à une amende très considérable. C'est la cour appelée _supreme judicial court_, ou la cour de _common pleas_, qui prononce cette amende. Voyez loi du 10 mars 1827, vol. 3, p. 190. _Id._ Lorsqu'une commune omet de faire provision de munitions de guerre. Loi du 21 février 1822, vol. 2, p. 570.]

[Note 91: Les juges de paix prennent part, dans leur capacité individuelle, au gouvernement des communes et des comtés. Les actes les plus importants de la vie communale ne se font en général qu'avec le concours de l'un d'eux.]

Il faut bien faire attention qu'au Massachusetts la cour des sessions est tout à la fois un corps administratif proprement dit, et un tribunal politique.

Nous avons dit que le comté n'avait qu'une existence administrative. C'est la cour des sessions qui dirige par elle-même le petit nombre d'intérêts qui se rapportent en même temps à plusieurs communes ou à toutes les communes du comté à la fois, et dont par conséquent on ne peut charger aucune d'elles en particulier[92].

[Note 92: Les objets qui ont rapport au comté, et dont la cour des sessions s'occupe, peuvent se réduire à ceux-ci:

1º L'érection des prisons et des cours de justice; 2º le projet du budget du comté (c'est la législature de l'État qui le vote); 3º la répartition de ces taxes ainsi votées; 4º la distribution de certaines patentes; 5º l'établissement et la réparation des routes du comté.]

Quand il s'agit du comté, les devoirs de la cour des sessions sont donc purement administratifs, et si elle introduit souvent dans sa manière de procéder les formes judiciaires, ce n'est qu'un moyen de s'éclairer[93], et qu'une garantie qu'elle donne aux administrés. Mais lorsqu'il faut assurer l'administration des communes, elle agit presque toujours comme corps judiciaire, et dans quelques cas rares seulement, comme corps administratif.

[Note 93: C'est ainsi que, quand il s'agit d'une route, la cour des sessions tranche presque toutes les difficultés d'exécution à l'aide du jury.]

La première difficulté qui se présente est de faire obéir la commune elle-même, pouvoir presque indépendant, aux lois générales de l'État.

Nous avons vu que les communes doivent nommer chaque année un certain nombre de magistrats qui, sous le nom d'assesseurs, répartissent l'impôt. Une commune tente d'échapper à l'obligation de payer l'impôt en ne nommant pas les assesseurs. La cour des sessions la condamne à une forte amende[94]. L'amende est levée par corps sur tous les habitants. Le shériff du comté, officier de justice, fait exécuter l'arrêt. C'est ainsi qu'aux États-Unis le pouvoir semble jaloux de se dérober avec soin aux regards. Le commandement administratif s'y voile presque toujours sous le mandat judiciaire; il n'en est que plus puissant, ayant alors pour lui cette force presque irrésistible que les hommes accordent à la forme légale.

[Note 94: Voyez loi du 20 février 1786, vol. 1, p. 117.]

Cette marche est facile à suivre, et se comprend sans peine. Ce qu'on exige de la commune est, en général, net et défini; il consiste dans un fait simple et non complexe, en un principe, et non une application de détail[95]. Mais la difficulté commence lorsqu'il s'agit de faire obéir, non plus la commune, mais les fonctionnaires communaux.

[Note 95: Il y a une manière indirecte de faire obéir la commune. Les communes sont obligées par la loi à tenir leurs routes en bon état. Négligent-elles de voter les fonds qu'exige cet entretien, le magistrat communal chargé des routes est alors autorisé à lever d'office l'argent nécessaire. Comme il est lui-même responsable vis-à-vis des particuliers du mauvais état des chemins, et qu'il peut être actionné par eux devant la cour des sessions, on est assuré qu'il usera contre la commune du droit extraordinaire que lui donne la loi. Ainsi, en menaçant le fonctionnaire, la cour des sessions force la commune à l'obéissance. Voyez la loi du 5 mars 1787, vol. 2, p. 305.]

Toutes les actions répréhensibles que peut commettre un fonctionnaire public rentrent en définitive dans l'une de ces catégories:

Il peut faire, sans ardeur et sans zèle, ce que lui commande la loi.

Il peut ne pas faire ce que lui commande la loi.

Enfin, il peut faire ce que lui défend la loi.

Un tribunal ne saurait atteindre la conduite d'un fonctionnaire que dans les deux derniers cas. Il faut un fait positif et appréciable pour servir de base à l'action judiciaire.

Ainsi, les select-men omettent de remplir les formalités voulues par la loi en cas d'élection communale; ils peuvent être condamnés à l'amende[96].

[Note 96: Loi du Massachusetts, vol. 2, p. 45.]

Mais lorsque le fonctionnaire public remplit sans intelligence son devoir; lorsqu'il obéit sans ardeur et sans zèle aux prescriptions de la loi, il se trouve entièrement hors des atteintes d'un corps judiciaire.

La cour des sessions, lors même qu'elle est revêtue de ses attributions administratives, est impuissante pour le forcer dans ce cas à remplir ses obligations tout entières. Il n'y a que la crainte de la révocation qui puisse prévenir ces quasi-délits, et la cour des sessions n'a point en elle l'origine des pouvoirs communaux; elle ne peut révoquer des fonctionnaires qu'elle ne nomme point.

Pour s'assurer d'ailleurs qu'il y a négligence et défaut de zèle, il faudrait exercer sur le fonctionnaire inférieur une surveillance continuelle. Or, la cour des sessions ne siège que deux fois par an; elle n'inspecte point, elle juge les faits répréhensibles qu'on lui dénonce.

Le pouvoir arbitraire de destituer les fonctionnaires publics peut seul garantir, de leur part, cette sorte d'obéissance éclairée et active que la répression judiciaire ne peut leur imposer.

En France, nous cherchons cette dernière garantie dans la _hiérarchie administrative_; en Amérique, on la cherche dans l'_élection_.

Ainsi, pour résumer en quelques mots ce que je viens d'exposer:

Le fonctionnaire public de la Nouvelle-Angleterre commet-il un _crime_ dans l'exercice de ses fonctions, les tribunaux ordinaires sont _toujours_ appelés à en faire justice.

Commet-il une _faute administrative_, un tribunal purement administratif est chargé de le punir, et quand la chose est grave ou pressante, le juge fait ce que le fonctionnaire aurait dû faire[97].

[Note 97: Exemple: si une commune s'obstine à ne pas nommer d'assesseurs, la cour des sessions les nomme, et les magistrats ainsi choisis sont revêtus des mêmes pouvoirs que les magistrats élus. Voyez la loi précitée du 20 février 1787.]

Enfin, le même fonctionnaire se rend-il coupable de l'un de ces délits insaisissables que la justice humaine ne peut ni définir ni apprécier, il comparaît annuellement devant un tribunal sans appel, qui peut le réduire tout-à-coup à l'impuissance; son pouvoir lui échappe avec son mandat.

Ce système renferme assurément en lui-même de grands avantages, mais il rencontre dans son exécution une difficulté pratique qu'il est nécessaire de signaler.

J'ai déjà fait remarquer que le tribunal administratif, qu'on nomme la cour des sessions, n'avait pas le droit d'inspecter les magistrats communaux; elle ne peut, suivant un terme de droit, agir que lorsqu'elle est saisie. Or, c'est là le point délicat du système.

Les Américains de la Nouvelle-Angleterre n'ont point institué de ministère public près la cour des sessions[98]; et l'on doit concevoir qu'il leur était difficile d'en établir un. S'ils s'étaient bornés à placer au chef-lieu de chaque comté un magistrat accusateur, et qu'ils ne lui eussent point donné d'agents dans les communes, pourquoi ce magistrat aurait-il été plus instruit de ce qui se passait dans le comté que les membres de la cour des sessions eux-mêmes? Si on lui avait donné des agents dans chaque commune, on centralisait dans ses mains le plus redoutable des pouvoirs, celui d'administrer judiciairement. Les lois d'ailleurs sont filles des habitudes, et rien de semblable n'existait dans la législation anglaise.

[Note 98: Je dis _près la cour des sessions_. Il y a un magistrat qui remplit près des tribunaux ordinaires quelques unes des fonctions du ministère public.]

Les Américains ont donc divisé le droit d'inspection et de plainte comme toutes les autres fonctions administratives.

Les membres du grand jury doivent, aux termes de la loi, avertir le tribunal, près duquel ils agissent, des délits de tous genres qui peuvent se commettre dans leur comté[99]. Il y a certains grands délits administratifs que le ministère public ordinaire doit poursuivre d'office[100]; le plus souvent, l'obligation de faire punir les délinquants est imposée à l'officier fiscal, chargé d'encaisser le produit de l'amende; ainsi le trésorier de la commune est chargé de poursuivre la plupart des délits administratifs qui sont commis sous ses yeux.

[Note 99: Les grands jurés sont obligés, par exemple, d'avertir les cours du mauvais état des routes. Loi du Massachusetts, vol. 1, p. 308.]

[Note 100: Si, par exemple, le trésorier du comté ne fournit point ses comptes. Loi du Massachusetts, vol. 1, p. 406.]

Mais c'est surtout à l'intérêt particulier que la législation américaine en appelle[101]; c'est là le grand principe qu'on retrouve sans cesse quand on étudie les lois des États-Unis.

[Note 101: Exemple entre mille: un particulier endommage sa voiture ou se blesse sur une route mal entretenue; il a le droit de demander des dommages-intérêts devant la cour des sessions, à la commune ou au comté chargé de la route. Loi du Massachusetts, vol. 1, p. 309.]

Les législateurs américains ne montrent que peu de confiance dans l'honnêteté humaine; mais ils supposent toujours l'homme intelligent. Ils se reposent donc le plus souvent sur l'intérêt personnel pour l'exécution des lois.

Lorsqu'un individu est positivement et actuellement lésé par un délit administratif, l'on comprend en effet que l'intérêt personnel garantisse la plainte.

Mais il est facile de prévoir que s'il s'agit d'une prescription légale, qui, tout en étant utile à la société, n'est point d'une utilité actuellement sentie par un individu, chacun hésitera à se porter accusateur. De cette manière, et par une sorte d'accord tacite, les lois pourraient bien tomber en désuétude.

Dans cette extrémité où leur système les jette, les Américains sont obligés d'intéresser les dénonciateurs en les appelant dans certains cas au partage des amendes[102].

[Note 102: En cas d'invasion ou d'insurrection, lorsque les officiers communaux négligent de fournir à la milice les objets et munitions nécessaires, la commune peut être condamnée à une amende de 200 à 500 dollars (1,000 à 2,780 francs).

On conçoit très bien que, dans un cas pareil, il peut arriver que personne n'ait l'intérêt ni le désir de prendre le rôle d'accusateur. Aussi la loi ajoute-t-elle: «Tous les citoyens auront droit de poursuivre la punition de semblables délits, et la moitié de l'amende appartiendra au poursuivant.» Voyez loi du 6 mars 1810, vol. 2, p. 236.

On retrouve très fréquemment la même disposition reproduite dans les lois du Massachusetts.

Quelquefois ce n'est pas le particulier que la loi excite de cette manière à poursuivre les fonctionnaires publics; c'est le fonctionnaire qu'elle encourage ainsi à faire punir la désobéissance des particuliers. Exemple: un habitant refuse de faire la part de travail qui lui a été assignée sur une grande route. Le surveillant des routes doit le poursuivre; et s'il le fait condamner, la moitié de l'amende lui revient. Voyez les lois précitées, vol. 1, p. 308.]

Moyen dangereux qui assure l'exécution des lois en dégradant les moeurs.

Au-dessus des magistrats du comté, il n'y a plus, à vrai dire, de pouvoir administratif, mais seulement un pouvoir gouvernemental.

* * * * *

IDÉES GÉNÉRALES SUR L'ADMINISTRATION AUX ÉTATS-UNIS.

En quoi les États de l'Union diffèrent entre eux, par le système d'administration. -- Vie communale moins active et moins complète à mesure qu'on descend vers le midi. -- Le pouvoir du magistrat devient alors plus grand, celui de l'électeur plus petit. -- L'administration passe de la commune au comté. -- États de New-York, d'Ohio, de Pensylvanie. -- Principes administratifs applicables à toute l'Union. -- Élection des fonctionnaires publics ou inamovibilité de leurs fonctions. -- Absence de hiérarchie. -- Introduction des moyens judiciaires dans l'administration.

J'ai annoncé précédemment, qu'après avoir examiné en détail la constitution de la commune et du comté dans la Nouvelle-Angleterre, je jetterais un coup d'oeil général sur le reste de l'Union.

Il y a des communes et une vie communale dans chaque État; mais dans aucun des États confédérés on ne rencontre une commune identiquement semblable à celle de la Nouvelle-Angleterre.

À mesure qu'on descend vers le midi, on s'aperçoit que la vie communale devient moins active; la commune a moins de magistrats, de droits et de devoirs; la population n'y exerce pas une influence si directe sur les affaires; les assemblées communales sont moins fréquentes et s'étendent à moins d'objets. Le pouvoir du magistrat élu est donc comparativement plus grand et celui de l'électeur plus petit, l'esprit communal y est moins éveillé et moins puissant[103].

[Note 103: Voyez pour le détail, _The Revised statutes_ de l'État de New-York, à la partie I, chap. XI, intitulé: _Of the powers, duties and privileges of towns._ Des droits, des obligations et des priviléges des communes, vol. 1, p. 336-364.

Voyez dans le recueil intitulé: _Digest of the laws of Pensylvania_, les mots _Assessors_, _Collectors_, _Constables_, _Overseers of the poor_, _Supervisor of highway_. Et dans le recueil intitulé: _Acts of a general nature of the state of Ohio_, la loi du 25 février 1834, relative aux communes, p. 412. Et ensuite les dispositions particulières relatives aux divers officiers communaux, tels que: _Township's Clerks_, _Trustees_, _Overseers of the poor_, _Fence-Niewers_, _Appraisers of property_, _Township's Treasure_, _Constables_, _Supervisors of highways_.]

On commence à apercevoir ces différences dans l'État de New-York; elles sont déjà très sensibles dans la Pensylvanie; mais elles deviennent moins frappantes lorsqu'on s'avance vers le nord-ouest. La plupart des émigrants qui vont fonder les États du nord-ouest sortent de la Nouvelle-Angleterre, et ils transportent les habitudes administratives de la mère-patrie dans leur patrie adoptive. La commune de l'Ohio a beaucoup d'analogie avec la commune du Massachusetts.

Nous avons vu qu'au Massachusetts le principe de l'administration publique se trouve dans la commune. La commune est le foyer dans lequel viennent se réunir les intérêts et les affections des hommes. Mais il cesse d'en être ainsi à mesure que l'on descend vers des États où les lumières ne sont pas si universellement répandues, et où par conséquent la commune offre moins de garanties de sagesse et moins d'éléments d'administration. À mesure donc que l'on s'éloigne de la Nouvelle-Angleterre, la vie communale passe en quelque sorte au comté. Le comté devient le grand centre administratif, et forme le pouvoir intermédiaire entre le gouvernement et les simples citoyens.

J'ai dit qu'au Massachusetts les affaires du comté sont dirigées par la cour des sessions. La cour des sessions se compose d'un certain nombre de magistrats nommés par le gouverneur et son conseil. Le comté n'a point de représentation, et son budget est voté par la législature nationale.

Dans le grand État de New-York, au contraire, dans l'État de l'Ohio et dans la Pensylvanie, les habitants de chaque comté élisent un certain nombre de députés; la réunion de ces députés forme une assemblée représentative du comté[104].

[Note 104: Voyez _Revised statutes of the state of New-York_, partie I, chap. XI, vol. 1, p. 340. _Id._, ch. XII; _Id._, p. 336. _Id._, _Acts of the state of Ohio_. Loi du 25 février 1824, relative aux county commissioners, p. 262.

Voyez _Digest of the laws Pensylvania_, aux mots _County-States, and levies_, p. 170.

Dans l'État de New-York, chaque commune élit un député, et ce même député participe en même temps à l'administration du comté et à celle de la commune.]

L'assemblée du comté possède, dans de certaines limites, le droit d'imposer les habitants; elle constitue, sous ce rapport, une véritable législature; c'est elle en même temps qui administre le comté, dirige en plusieurs cas l'administration des communes, et resserre leurs pouvoirs dans des limites beaucoup plus étroites qu'au Massachusetts.

Ce sont là les principales différences que présente la constitution de la commune et du comté dans les divers États confédérés. Si je voulais descendre jusqu'aux détails des moyens d'exécution, j'aurais beaucoup d'autres dissemblances à signaler encore. Mais mon but n'est pas de faire un cours de droit administratif américain.

J'en ai dit assez, je pense, pour faire comprendre sur quels principes généraux repose l'administration aux États-Unis. Ces principes sont diversement appliqués; ils fournissent des conséquences plus ou moins nombreuses suivant les lieux; mais au fond ils sont partout les mêmes. Les lois varient; leur physionomie change; un même esprit les anime.

La commune et le comté ne sont pas constitués partout de la même manière; mais on peut dire que l'organisation de la commune et du comté, aux États-Unis, repose partout sur cette même idée; que chacun est le meilleur juge de ce qui n'a rapport qu'à lui-même, et le plus en état de pourvoir à ses besoins particuliers. La commune et le comté sont donc chargés de veiller à leurs intérêts spéciaux. L'État gouverne et n'administre pas. On rencontre des exceptions à ce principe, mais non un principe contraire.

La première conséquence de cette doctrine a été de faire choisir, par les habitants eux-mêmes, tous les administrateurs de la commune et du comté, ou du moins de choisir ces magistrats exclusivement parmi eux.

Les administrateurs étant partout élus, ou du moins irrévocables, il en est résulté que nulle part on n'a pu introduire les règles de la hiérarchie. Il y a donc eu presque autant de fonctionnaires indépendants que de fonctions. Le pouvoir administratif s'est trouvé disséminé en une multitude de mains.

La hiérarchie administrative n'existant nulle part, les administrateurs étant élus et irrévocables jusqu'à la fin du mandat, il s'en est suivi l'obligation d'introduire plus ou moins les tribunaux dans l'administration. De là le système des amendes, au moyen desquelles les corps secondaires et leurs représentants sont contraints d'obéir aux lois. On retrouve ce système d'un bout à l'autre de l'Union.

Du reste, le pouvoir de réprimer les délits administratifs, ou de faire au besoin des actes d'administration, n'a point été accordé dans tous les États aux mêmes juges.

Les Anglo-Américains ont puisé à une source commune l'institution des juges de paix; on la retrouve dans tous les États. Mais ils n'en ont pas toujours tiré le même parti.

Partout les juges de paix concourent à l'administration des communes et des comtés[105], soit en administrant eux-mêmes, soit en réprimant certains délits administratifs; mais, dans la plupart des États, les plus graves de ces délits sont soumis aux tribunaux ordinaires.

[Note 105: Il y a même des États du Sud où les magistrats des county-counts sont chargés de tout le détail de l'administration. Voyez _The Statute of the state of Tennessee_ aux art. _Judiciary_, _Taxes_...]

Ainsi donc, élections des fonctionnaires administratifs, ou inamovibilité de leurs fonctions, absence de hiérarchie administrative, introduction des moyens judiciaires dans le gouvernement secondaire de la société, tels sont les caractères principaux auxquels on reconnaît l'administration américaine, depuis le Maine jusqu'aux Florides.

Il y a quelques États dans lesquels on commence à apercevoir les traces d'une centralisation administrative. L'État de New-York est le plus avancé dans cette voie.

Dans l'État de New-York, les fonctionnaires du gouvernement central exercent, en certains cas, une sorte de surveillance et de contrôle sur la conduite des corps secondaires[106]. Ils forment, en certains autres, une espèce de tribunal d'appel pour la décision des affaires[107]. Dans l'État de New-York, les peines judiciaires sont moins employées qu'ailleurs comme moyen administratif. Le droit de poursuivre les délits administratifs y est aussi placé en moins de mains[108].