Chapter 8

En France, le percepteur de l'État lève les taxes communales; en Amérique, le percepteur de la commune lève la taxe de l'État.

Ainsi, parmi nous, le gouvernement central prête ses agents à la commune; en Amérique, la commune prête ses fonctionnaires au gouvernement. Cela seul fait comprendre à quel degré les deux sociétés diffèrent.

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DE L'ESPRIT COMMUNAL DANS LA NOUVELLE-ANGLETERRE.

Pourquoi la commune de la Nouvelle-Angleterre attire les affections de ceux qui l'habitent. -- Difficulté qu'on rencontre en Europe à créer l'esprit communal. -- Droits et devoirs communaux concourant en Amérique à former cet esprit. -- La patrie a plus de physionomie aux États-Unis qu'ailleurs. -- En quoi l'esprit communal se manifeste dans la Nouvelle-Angleterre. -- Quels heureux effets il y produit.

En Amérique, non seulement il existe des institutions communales, mais encore un esprit communal qui les soutient et les vivifie.

La commune de la Nouvelle-Angleterre réunit deux avantages qui, partout où ils se trouvent, excitent vivement l'intérêt des hommes; savoir: l'indépendance et la puissance. Elle agit, il est vrai, dans un cercle dont elle ne peut sortir, mais ses mouvements y sont libres. Cette indépendance seule lui donnerait déjà une importance réelle, quand sa population et son étendue ne la lui assureraient pas.

Il faut bien se persuader que les affections des hommes ne se portent en général que là où il y a de la force. On ne voit pas l'amour de la patrie régner long-temps dans un pays conquis. L'habitant de la Nouvelle-Angleterre s'attache à sa commune, non pas tant parce qu'il y est né, que parce qu'il voit dans cette commune une corporation libre et forte dont il fait partie, et qui mérite la peine qu'on cherche à la diriger.

Il arrive souvent, en Europe, que les gouvernants eux-mêmes regrettent l'absence de l'esprit communal; car tout le monde convient que l'esprit communal est un grand élément d'ordre et de tranquillité publique; mais ils ne savent comment le produire. En rendant la commune forte et indépendante, ils craignent de partager la puissance sociale et d'exposer l'État à l'anarchie. Or, ôtez la force et l'indépendance de la commune, vous n'y trouverez jamais que des administrés et point de citoyens.

Remarquez d'ailleurs un fait important: la commune de la Nouvelle-Angleterre est ainsi constituée qu'elle peut servir de foyer à de vives affections, et en même temps il ne se trouve rien à côté d'elle qui attire fortement les passions ambitieuses du coeur humain.

Les fonctionnaires du comté ne sont point élus et leur autorité est restreinte. L'État lui-même n'a qu'une importance secondaire; son existence est obscure et tranquille. Il y a peu d'hommes qui, pour obtenir le droit de l'administrer, consentent à s'éloigner du centre de leurs intérêts et à troubler leur existence.

Le gouvernement fédéral confère de la puissance et de la gloire à ceux qui le dirigent; mais les hommes auxquels il est donné d'influer sur ses destinées sont en très petit nombre. La présidence est une haute magistrature à laquelle on ne parvient guère que dans un âge avancé; et quand on arrive aux autres fonctions fédérales d'un ordre élevé, c'est en quelque sorte par hasard, et après qu'on s'est déjà rendu célèbre en suivant une autre carrière. L'ambition ne peut pas les prendre pour le but permanent de ses efforts. C'est dans la commune, au centre des relations ordinaires de la vie, que viennent se concentrer le désir de l'estime, le besoin d'intérêts réels, le goût du pouvoir et du bruit; ces passions qui troublent si souvent la société, changent de caractère lorsqu'elles peuvent s'exercer ainsi près du foyer domestique et en quelque sorte au sein de la famille.

Voyez avec quel art, dans la commune américaine, on a eu soin, si je puis m'exprimer ainsi, d'_éparpiller_ la puissance, afin d'intéresser plus de monde à la chose publique. Indépendamment des électeurs appelés de temps en temps à faire des actes de gouvernement, que de fonctions diverses, que de magistrats différents, qui tous, dans le cercle de leurs attributions, représentent la corporation puissante au nom de laquelle ils agissent! Combien d'hommes exploitent ainsi à leur profit la puissance communale et s'y intéressent pour eux-mêmes!

Le système américain, en même temps qu'il partage le pouvoir municipal entre un grand nombre de citoyens, ne craint pas non plus de multiplier les devoirs communaux. Aux États-Unis on pense avec raison que l'amour de la patrie est une espèce de culte auquel les hommes s'attachent par les pratiques.

De cette manière, la vie communale se fait en quelque sorte sentir à chaque instant; elle se manifeste chaque jour par l'accomplissement d'un devoir ou par l'exercice d'un droit. Cette existence politique imprime à la société un mouvement continuel, mais en même temps paisible, qui l'agite sans la troubler.

Les Américains s'attachent à la cité par une raison analogue à celle qui fait aimer leur pays aux habitants des montagnes. Chez eux la patrie a des traits marqués et caractéristiques; elle a plus de physionomie qu'ailleurs.

Les communes de la Nouvelle-Angleterre ont en général une existence heureuse. Leur gouvernement est de leur goût aussi bien que de leur choix. Au sein de la paix profonde et de la prospérité matérielle qui règnent en Amérique, les organes de la vie municipale sont peu nombreux. La direction des intérêts communaux est aisée. De plus, il y a long-temps que l'éducation politique du peuple est faite, ou plutôt il est arrivé tout instruit sur le sol qu'il occupe. Dans la Nouvelle-Angleterre, la division des rangs n'existe pas même en souvenir; il n'y a donc point de portion de la commune qui soit tentée d'opprimer l'autre, et les injustices, qui ne frappent que des individus isolés, se perdent dans le contentement général. Le gouvernement présentât-il des défauts, et certes il est facile d'en signaler, ils ne frappent point les regards, parce que le gouvernement émane réellement des gouvernés, et qu'il lui suffit de marcher tant bien que mal, pour qu'une sorte d'orgueil paternel le protège. Ils n'ont rien d'ailleurs à quoi le comparer. L'Angleterre a jadis régné sur l'ensemble des colonies, mais le peuple a toujours dirigé les affaires communales. La souveraineté du peuple dans la commune est donc non seulement un état ancien, mais un état primitif.

L'habitant de la Nouvelle-Angleterre s'attache à sa commune, parce qu'elle est forte et indépendante; il s'y intéresse, parce qu'il concourt à la diriger; il l'aime, parce qu'il n'a pas à s'y plaindre de son sort: il place en elle son ambition et son avenir; il se mêle à chacun des incidents de la vie communale: dans cette sphère restreinte qui est à sa portée, il s'essaie à gouverner la société; il s'habitue aux formes sans lesquelles la liberté ne procède que par révolutions, se pénètre de leur esprit, prend goût à l'ordre, comprend l'harmonie des pouvoirs, et rassemble enfin des idées claires et pratiques sur la nature de ses devoirs ainsi que sur l'étendue de ses droits.

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DU COMTÉ DANS LA NOUVELLE-ANGLETERRE.

Le comté de la Nouvelle-Angleterre, analogue à l'arrondissement de France. -- Créé dans un intérêt purement administratif. -- N'a point de représentation. -- Est administré par des fonctionnaires non électifs.

Le comté américain a beaucoup d'analogie avec l'arrondissement de France. On lui a tracé, comme à ce dernier, une circonscription arbitraire; il forme un corps dont les différentes parties n'ont point entre elles de liens nécessaires, et auquel ne se rattachent ni affection ni souvenir, ni communauté d'existence. Il n'est créé que dans un intérêt purement administratif.

La commune avait une étendue trop restreinte pour qu'on pût y renfermer l'administration de la justice. Le comté forme donc le premier centre judiciaire. Chaque comté a une cour de justice[76], un shérif pour exécuter les arrêts des tribunaux, une prison qui doit contenir les criminels.

[Note 76: Voyez la loi du 14 février 1821, _Laws of Massachusetts_, vol. 1, p. 551.]

Il y a des besoins qui sont ressentis d'une manière à peu près égale par toutes les communes du comté; il était naturel qu'une autorité centrale fût chargée d'y pourvoir. Au Massachusetts, cette autorité réside dans les mains d'un certain nombre de magistrats, que désigne le gouverneur de l'État, de l'avis[77] de son conseil[78].

[Note 77: Voyez la loi du 20 février 1819, _Laws of Massachusetts_, vol 2, p. 494.]

[Note 78: Le conseil du gouverneur est un corps électif.]

Les administrateurs du comté n'ont qu'un pouvoir borné et exceptionnel, qui ne s'applique qu'à un très petit nombre de cas prévus à l'avance. L'État et la commune suffisent à la marche ordinaire des choses. Ces administrateurs ne font que préparer le budget du comté, la législature le vote[79]. Il n'y a point d'assemblée qui représente directement ou indirectement le comté.

[Note 79: Voyez la loi du 2 novembre 1791, _Laws of Massachusetts_, vol. 1, p. 61.]

Le comté n'a donc point, à vrai dire, d'existence politique.

On remarque, dans la plupart des constitutions américaines, une double tendance qui porte les législateurs à diviser le pouvoir exécutif et à concentrer la puissance législative. La commune de la Nouvelle-Angleterre a, par elle-même, un principe d'existence dont on ne la dépouille point; mais il faudrait créer fictivement cette vie dans le comté, et l'utilité n'en a point été sentie: toutes les communes réunies n'ont qu'une seule représentation, l'État, centre de tous les pouvoirs nationaux; hors de l'action communale et nationale, on peut dire qu'il n'y a que des forces individuelles.

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DE L'ADMINISTRATION DANS LA NOUVELLE-ANGLETERRE.

En Amérique, on n'aperçoit point l'administration. -- Pourquoi. -- Les Européens croient fonder la liberté en ôtant au pouvoir social quelques uns de ses droits; les Américains, en divisant son exercice. -- Presque toute l'administration proprement dite renfermée dans la commune, et divisée entre les fonctionnaires communaux. -- On n'aperçoit la trace d'une hiérarchie administrative, ni dans la commune, ni au-dessus d'elle. -- Pourquoi il en est ainsi. -- Comment il arrive cependant que l'État est administré d'une manière uniforme. -- Qui est chargé de faire obéir à la loi les administrations de la commune et du comté. -- De l'introduction du pouvoir judiciaire dans l'administration. -- Conséquence du principe de l'élection étendue à tous les fonctionnaires. -- Du juge de paix dans la Nouvelle-Angleterre. -- Par qui nommé. -- Administre le comté. -- Assure l'administration des communes. -- Cour des sessions. -- Manière dont elle agit. -- Qui la saisit. -- Le droit d'inspection et de plainte, éparpillé comme toutes les fonctions administratives. -- Dénonciateurs encouragés par le partage des amendes.

Ce qui frappe le plus l'Européen qui parcourt les États-Unis, c'est l'absence de ce qu'on appelle chez nous le gouvernement ou l'administration. En Amérique, on voit des lois écrites; on en aperçoit l'exécution journalière; tout se meut autour de vous, et on ne découvre nulle part le moteur. La main qui dirige la machine sociale échappe à chaque instant.

Cependant, de même que tous les peuples sont obligés, pour exprimer leurs pensées, d'avoir recours à certaines formes grammaticales constitutives des langues humaines, de même toutes les sociétés, pour subsister, sont contraintes de se soumettre à une certaine somme d'autorité sans laquelle elles tombent en anarchie. Cette autorité peut être distribuée de différentes manières, mais il faut toujours qu'elle se retrouve quelque part.

Il y a deux moyens de diminuer la force de l'autorité chez une nation.

Le premier est d'affaiblir le pouvoir dans son principe même, en ôtant à la société le droit ou la faculté de se défendre en certains cas: affaiblir l'autorité de cette manière, c'est en général ce qu'on appelle en Europe fonder la liberté.

Il est un second moyen de diminuer l'action de l'autorité: celui-ci ne consiste pas à dépouiller la société de quelques uns de ses droits, ou à paralyser ses efforts, mais à diviser l'usage de ses forces entre plusieurs mains; à multiplier les fonctionnaires en attribuant à chacun d'eux tout le pouvoir dont il a besoin pour faire ce qu'on le destine à exécuter. Il se rencontre des peuples que cette division des pouvoirs sociaux peut encore mener à l'anarchie; par elle-même, cependant, elle n'est point anarchique. En partageant ainsi l'autorité, on rend, il est vrai, son action moins irrésistible et moins dangereuse, mais on ne la détruit point.

La révolution aux États-Unis a été produite par un goût mûr et réfléchi pour la liberté, et non par un instinct vague et indéfini d'indépendance. Elle ne s'est point appuyée sur des passions de désordre; mais, au contraire, elle a marché avec l'amour de l'ordre et de la légalité.

Aux États-Unis donc on n'a point prétendu que l'homme dans un pays libre eût le droit de tout faire; on lui a au contraire imposé des obligations sociales plus variées qu'ailleurs; on n'a point eu l'idée d'attaquer le pouvoir de la société dans son principe et de lui contester ses droits, on s'est borné à le diviser dans son exercice. On a voulu arriver de cette manière à ce que l'autorité fût grande et le fonctionnaire petit, afin que la société continuât à être bien réglée et restât libre.

Il n'est pas au monde de pays où la loi parle un langage aussi absolu qu'en Amérique, et il n'en existe pas non plus où le droit de l'appliquer soit divisé entre tant de mains.

Le pouvoir administratif aux États-Unis n'offre dans sa constitution rien de central ni de hiérarchique; c'est ce qui fait qu'on ne l'aperçoit point. Le pouvoir existe, mais on ne sait où trouver son représentant.

Nous avons vu plus haut que les communes de la Nouvelle-Angleterre n'étaient point en tutelle. Elles prennent donc soin elles-mêmes de leurs intérêts particuliers.

Ce sont aussi les magistrats municipaux que, le plus souvent, on charge de tenir la main à l'exécution des lois générales de l'État, ou de les exécuter eux-mêmes[80].

[Note 80: Voyez le _Town officer_, particulièrement aux mots _select-men_, _assessors_, _collectors_, _schools_, _surveyors of higways_... Exemple entre mille: l'État défend de voyager sans motif le dimanche. Ce sont les _tythingmen_, officiers communaux, qui sont spécialement chargés de tenir la main à l'exécution de la loi.

Voyez la loi du 8 mars 1792, _Laws of Massachusetts_, vol. 1, p. 410.

Les select-men dressent les listes électorales pour l'élection du gouverneur, et transmettent le résultat du scrutin au secrétaire de la république. Loi du 24 février 1796, _id._, vol. 1, p. 488.]

Indépendamment des lois générales, l'État fait quelquefois des règlements généraux de police; mais ordinairement ce sont les communes et les officiers communaux qui, conjointement avec les juges de paix, et suivant les besoins des localités, règlent les détails de l'existence sociale, et promulguent les prescriptions relatives à la santé publique, au bon ordre et à la moralité des citoyens[81].

[Note 81: Exemple: les _select-men_ autorisent la construction des égouts, désignent les lieux dont on peut faire des abattoirs, et où l'on peut établir certain genre de commerce dont le voisinage est nuisible.

Voyez loi du 7 juin 1785, vol. 1, p. 193.]

Ce sont enfin les magistrats municipaux qui, d'eux-mêmes, et sans avoir besoin de recevoir une impulsion étrangère, pourvoient à ces besoins imprévus que ressentent souvent les sociétés[82].

[Note 82: Exemple: les _select-men_ veillent à la santé publique en cas de maladies contagieuses, et prennent les mesures nécessaires conjointement avec les juges de paix. Loi du 22 juin 1797, vol. 1, p. 539.]

Il résulte de ce que nous venons de dire, qu'au Massachusetts le pouvoir administratif est presque entièrement renfermé dans la commune[83]; mais il s'y trouve divisé entre beaucoup de mains.

[Note 83: Je dis _presque_, car il y a plusieurs incidents de la vie communale qui sont réglés, soit par les juges de paix dans leur capacité individuelle, soit par les juges de paix réunis en corps au chef-lieu du comté. Exemple: ce sont les juges de paix qui accordent les licences. Voyez la Loi du 28 février 1787, vol. 1, p. 297.]

Dans la commune de France, il n'y a, à vrai dire, qu'un seul fonctionnaire administratif, le maire.

Nous avons vu qu'on en comptait au moins dix-neuf dans la commune de la Nouvelle-Angleterre.

Ces dix-neuf fonctionnaires ne dépendent pas en général les uns des autres. La loi a tracé avec soin autour de chacun de ces magistrats un cercle d'action. Dans ce cercle, ils sont tout-puissants pour remplir les devoirs de leur place, et ne relèvent d'aucune autorité communale.

Si l'on porte ses regards au-dessus de la commune, on aperçoit à peine la trace d'une hiérarchie administrative. Il arrive quelquefois que les fonctionnaires du comté réforment la décision prise par les communes ou par les magistrats communaux[84]; mais en général on peut dire que les administrateurs du comté n'ont pas le droit de diriger la conduite des administrateurs de la commune[85]. Ils ne les commandent que dans les choses qui ont rapport au comté.

[Note 84: Exemple: on n'accorde de licence qu'à ceux qui présentent un certificat de bonne conduite donné par les select-men. Si les select-men refusent de donner ce certificat, la personne peut se plaindre aux juges de paix réunis en cour de session, et ces derniers peuvent accorder la licence. Voyez la loi du 12 mars 1808, vol. 2, p. 136. Les communes ont le droit de faire des règlements (_by-laws_), et d'obliger à l'observation de ces règlements par des amendes dont le taux est fixé; mais ces règlements ont besoin d'être approuvés par la cour des sessions. Voyez la loi du 23 mars 1786, vol. 1, p. 284.]

[Note 85: Au Massachusetts, les administrateurs du comté sont souvent appelés à apprécier les actes des administrateurs de la commune; mais on verra plus loin qu'ils se livrent à cet examen comme pouvoir judiciaire, et non comme autorité administrative.]

Les magistrats de la commune et ceux du comté sont tenus, dans un très petit nombre de cas prévus à l'avance, de communiquer le résultat de leurs opérations aux officiers du gouvernement central[86]. Mais le gouvernement central n'est point représenté par un homme chargé de faire des règlements généraux de police ou des ordonnances pour l'exécution des lois; de communiquer habituellement avec les administrateurs du comté de la commune; d'inspecter leur conduite, de diriger leurs actes et de punir leurs fautes.

[Note 86: Exemple: les comités communaux des écoles sont tenus annuellement de faire un rapport de l'état de l'école au secrétaire de la république. Voyez la loi du 10 mars 1827, vol. 3, p. 183.]

Il n'existe donc nulle part de centre auquel les rayons du pouvoir administratif viennent aboutir.

Comment donc parvient-on à conduire la société sur un plan à peu près uniforme? Comment peut-on faire obéir les comtés et leurs administrateurs, les communes et leurs fonctionnaires?

Dans les États de la Nouvelle-Angleterre, le pouvoir législatif s'étend à plus d'objets que parmi nous. Le législateur pénètre, en quelque sorte, au sein même de l'administration; la loi descend à de minutieux détails; elle prescrit en même temps les principes et le moyen de les appliquer; elle enferme ainsi les corps secondaires et leurs administrateurs dans une multitude d'obligations étroites et rigoureusement définies.

Il résulte de là que, si tous les corps secondaires et tous les fonctionnaires se conforment à la loi, la société procède d'une manière uniforme dans toutes ses parties; mais reste toujours à savoir comment on peut forcer les corps secondaires et leurs fonctionnaires à se conformer à la loi.

On peut dire, d'une manière générale, que la société ne trouve à sa disposition que deux moyens pour obliger les fonctionnaires à obéir aux lois:

Elle peut confier à l'un d'eux le pouvoir discrétionnaire de diriger tous les autres et de les destituer en cas de désobéissance;

Ou bien elle peut charger les tribunaux d'infliger des peines judiciaires aux contrevenants.

On n'est pas toujours libre de prendre l'un ou l'autre de ces moyens.

Le droit de diriger le fonctionnaire suppose le droit de le destituer, s'il ne suit pas les ordres qu'on lui transmet, ou de l'élever en grade s'il remplit avec zèle tous ses devoirs. Or, on ne saurait ni destituer ni élever en grade un magistrat élu. Il est de la nature des fonctions électives d'être irrévocables jusqu'à la fin du mandat. En réalité, le magistrat élu n'a rien à attendre ni à craindre que des électeurs, lorsque toutes les fonctions publiques sont le produit de l'élection. Il ne saurait donc exister une véritable hiérarchie entre les fonctionnaires, puisqu'on ne peut réunir dans le même homme le droit d'ordonner et le droit de réprimer efficacement la désobéissance, et qu'on ne saurait joindre au pouvoir de commander celui de récompenser et de punir.

Les peuples qui introduisent l'élection dans les rouages secondaires de leur gouvernement, sont donc forcément amenés à faire un grand usage des peines judiciaires comme moyen d'administration.

C'est ce qui ne se découvre pas au premier coup d'oeil. Les gouvernants regardent comme une première concession de rendre les fonctions électives, et comme une seconde concession de soumettre le magistrat élu aux arrêts des juges. Ils redoutent également ces deux innovations; et comme ils sont plus sollicités de faire la première que la seconde, ils accordent l'élection au fonctionnaire et le laissent indépendant du juge. Cependant, l'une de ces deux mesures est le seul contre-poids qu'on puisse donner à l'autre. Qu'on y prenne bien garde, un pouvoir électif qui n'est pas soumis à un pouvoir judiciaire, échappe tôt ou tard à tout contrôle, ou est détruit. Entre le pouvoir central et les corps administratifs élus, il n'y a que les tribunaux qui puissent servir d'intermédiaire. Eux seuls peuvent forcer le fonctionnaire élu à l'obéissance sans violer le droit de l'électeur.

L'extension du pouvoir judiciaire dans le monde politique doit donc être corrélative à l'extension du pouvoir électif. Si ces deux choses ne vont point ensemble, l'État finit par tomber en anarchie ou en servitude.

On a remarqué de tout temps que les habitudes judiciaires préparaient assez mal les hommes à l'exercice du pouvoir administratif.

Les Américains ont pris à leurs pères, les Anglais, l'idée d'une institution qui n'a aucune analogie avec ce que nous connaissons sur le continent de l'Europe, c'est celle des juges de paix.

Le juge de paix tient le milieu entre l'homme du monde et le magistrat, l'administrateur et le juge. Le juge de paix est un citoyen éclairé, mais qui n'est pas nécessairement versé dans la connaissance des lois. Aussi ne le charge-t-on que de faire la police de la société; chose qui demande plus de bon sens et de droiture que de science. Le juge de paix apporte dans l'administration, lorsqu'il y prend part, un certain goût des formes et de la publicité, qui en fait un instrument fort gênant pour le despotisme; mais il ne s'y montre pas l'esclave de ces superstitions légales qui rendent les magistrats peu capables de gouverner.