Chapter 7

Au moment où cet effet des lois et de la révolution commença à se révéler à tous les yeux, la victoire avait déjà irrévocablement prononcé en faveur de la démocratie. Le pouvoir était, par le fait, entre ses mains. Il n'était même plus permis de lutter contre elle. Les hautes classes se soumirent donc sans murmure et sans combat à un mal désormais inévitable. Il leur arriva ce qui arrive d'ordinaire aux puissances qui tombent: l'égoïsme individuel s'empara de leurs membres; comme on ne pouvait plus arracher la force des mains du peuple, et qu'on ne détestait point assez la multitude pour prendre plaisir à la braver, on ne songea plus à gagner sa bienveillance à tout prix. Les lois les plus démocratiques furent donc votées à l'envi par les hommes dont elles froissaient le plus les intérêts. De cette manière, les hautes classes n'excitèrent point contre elles les passions populaires; mais elles hâtèrent elles-mêmes le triomphe de l'ordre nouveau. Ainsi, chose singulière! on vit l'élan démocratique d'autant plus irrésistible dans les États où l'aristocratie avait le plus de racines.

L'État du Maryland, qui avait été fondé par de grands seigneurs, proclama le premier le vote universel[66], et introduisit dans l'ensemble de son gouvernement les formes les plus démocratiques.

[Note 66: Amendements faits à la constitution du Maryland en 1801 et 1809.]

Lorsqu'un peuple commence à toucher au cens électoral, on peut prévoir qu'il arrivera, dans un délai plus ou moins long, à le faire disparaître complétement. C'est là l'une des règles les plus invariables qui régissent les sociétés. À mesure qu'on recule la limite des droits électoraux, on sent le besoin de la reculer davantage; car, après chaque concession nouvelle, les forces de la démocratie augmentent, et ses exigences croissent avec son nouveau pouvoir. L'ambition de ceux qu'on laisse au-dessous du cens s'irrite en proportion du grand nombre de ceux qui se trouvent au-dessus. L'exception devient enfin la règle; les concessions se succèdent sans relâche, et l'on ne s'arrête plus que quand on est arrivé au suffrage universel.

De nos jours le principe de la souveraineté du peuple a pris aux États-Unis tous les développements pratiques que l'imagination puisse concevoir. Il s'est dégagé de toutes les fictions dont on a pris soin de l'environner ailleurs; on le voit se revêtir successivement de toutes les formes, suivant la nécessité des cas. Tantôt le peuple en corps fait les lois comme à Athènes; tantôt des députés, que le vote universel a créés, le représentent et agissent en son nom sous sa surveillance presque immédiate.

Il y a des pays où un pouvoir, en quelque sorte extérieur au corps social, agit sur lui et le force de marcher dans une certaine voie.

Il y en a d'autres où la force est divisée, étant tout à la fois placée dans la société et hors d'elle. Rien de semblable ne se voit aux États-Unis; la société y agit par elle-même et sur elle-même. Il n'existe de puissance que dans son sein; on ne rencontre même presque personne qui ose concevoir et surtout exprimer l'idée d'en chercher ailleurs. Le peuple participe à la composition des lois par le choix des législateurs, à leur application par l'élection des agents du pouvoir exécutif; on peut dire qu'il gouverne lui-même, tant la part laissée à l'administration est faible et restreinte, tant celle-ci se ressent de son origine populaire et obéit à la puissance dont elle émane. Le peuple règne sur le monde politique américain comme Dieu sur l'univers. Il est la cause et la fin de toutes choses; tout en sort et tout s'y absorbe (_H_).

CHAPITRE V.

NÉCESSITÉ D'ÉTUDIER CE QUI SE PASSE DANS LES ÉTATS PARTICULIERS, AVANT DE PARLER DU GOUVERNEMENT DE L'UNION.

On se propose d'examiner, dans le chapitre suivant, quelle est en Amérique la forme du gouvernement fondé sur le principe de la souveraineté du peuple; quels sont ses moyens d'action, ses embarras, ses avantages et ses dangers.

Une première difficulté se présente: les États-Unis ont une constitution complexe; on y remarque deux sociétés distinctes engagées, et, si je puis m'expliquer ainsi, emboîtées l'une dans l'autre; on y voit deux gouvernements complétement séparés et presque indépendants: l'un, habituel et indéfini, qui répond aux besoins journaliers de la société; l'autre, exceptionnel et circonscrit, qui ne s'applique qu'à certains intérêts généraux. Ce sont, en un mot, vingt-quatre petites nations souveraines, dont l'ensemble forme le grand corps de l'Union.

Examiner l'Union avant d'étudier l'État, c'est s'engager dans une route semée d'obstacles. La forme du gouvernement fédéral aux États-Unis a paru la dernière; elle n'a été qu'une modification de la république, un résumé des principes politiques répandus dans la société entière avant elle, et y subsistant indépendamment d'elle. Le gouvernement fédéral, d'ailleurs, comme je viens de le dire, n'est qu'une exception; le gouvernement des États est la règle commune. L'écrivain qui voudrait faire connaître l'ensemble d'un pareil tableau avant d'en avoir montré les détails, tomberait nécessairement dans des obscurités ou des redites.

Les grands principes politiques qui régissent aujourd'hui la société américaine ont pris naissance et se sont développés dans l'_État_; on ne saurait en douter. C'est donc l'État qu'il faut connaître pour avoir la clef de tout le reste.

Les États qui composent de nos jours l'Union américaine, présentent tous, quant à l'aspect extérieur des institutions, le même spectacle. La vie politique ou administrative s'y trouve concentrée dans trois foyers d'action, qu'on pourrait comparer aux divers centres nerveux qui font mouvoir le corps humain.

Au premier degré se trouve la _commune_, plus haut le _comté_, enfin l'_État_.

* * * * *

DU SYSTÈME COMMUNAL EN AMÉRIQUE.

Pourquoi l'auteur commence l'examen des institutions politiques par la commune. -- La commune se retrouve chez tous les peuples. -- Difficulté d'établir et de conserver la liberté communale. -- Son importance. -- Pourquoi l'auteur a choisi l'organisation communale de la Nouvelle-Angleterre pour objet principal de son examen.

Ce n'est pas par hasard que j'examine d'abord la commune.

La commune est la seule association qui soit si bien dans la nature, que partout où il y a des hommes réunis, il se forme de soi-même une commune.

La société communale existe donc chez tous les peuples quels que soient leurs usages et leurs lois; c'est l'homme qui fait les royaumes et crée les républiques; la commune paraît sortir directement des mains de Dieu. Mais si la commune existe depuis qu'il y a des hommes, la liberté communale est chose rare et fragile. Un peuple peut toujours établir de grandes assemblées politiques, parce qu'il se trouve habituellement dans son sein un certain nombre d'hommes chez lesquels les lumières remplacent jusqu'à un certain point l'usage des affaires. La commune est composée d'éléments grossiers qui se refusent souvent à l'action du législateur. La difficulté de fonder l'indépendance des communes, au lieu de diminuer à mesure que les nations s'éclairent, augmente avec leurs lumières. Une société très civilisée ne tolère qu'avec peine les essais de la liberté communale; elle se révolte à la vue de ses nombreux écarts, et désespère du succès avant d'avoir atteint le résultat final de l'expérience.

Parmi toutes les libertés, celle des communes, qui s'établit si difficilement, est aussi la plus exposée aux invasions du pouvoir. Livrées à elles-mêmes, les institutions communales ne sauraient guère lutter contre un gouvernement entreprenant et fort; pour se défendre avec succès, il faut qu'elles aient pris tous leurs développements et qu'elles se soient mêlées aux idées et aux habitudes nationales. Ainsi, tant que la liberté communale n'est pas entrée dans les moeurs, il est facile de la détruire, et elle ne peut entrer dans les moeurs qu'après avoir long-temps subsisté dans les lois.

La liberté communale échappe donc, pour ainsi dire, à l'effort de l'homme. Aussi arrive-t-il rarement qu'elle soit créée; elle naît en quelque sorte d'elle-même. Elle se développe presque en secret au sein d'une société demi-barbare. C'est l'action continue des lois et des moeurs, les circonstances et surtout le temps, qui parviennent à la consolider. De toutes les nations du continent de l'Europe, on peut dire qu'il n'y en a pas une seule qui la connaisse.

C'est pourtant dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science; elles la mettent à la portée du peuple; elles lui en font goûter l'usage paisible et l'habituent à s'en servir. Sans institutions communales une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n'a pas l'esprit de la liberté. Des passions passagères, des intérêts d'un moment, le hasard des circonstances, peuvent lui donner les formes extérieures de l'indépendance; mais le despotisme refoulé dans l'intérieur du corps social reparaît tôt ou tard à la surface.

Pour faire bien comprendre au lecteur les principes généraux sur lesquels repose l'organisation politique de la commune et du comté aux États-Unis, j'ai cru qu'il était utile de prendre pour modèle un État en particulier; d'examiner avec détail ce qui s'y passe, et de jeter ensuite un regard rapide sur le reste du pays.

J'ai choisi l'un des États de la Nouvelle-Angleterre.

La commune et le comté ne sont pas organisés de la même manière dans toutes les parties de l'Union; il est facile de reconnaître, cependant, que dans toute l'Union les mêmes principes, à peu près, ont présidé à la formation de l'un et de l'autre.

Or, il m'a paru que ces principes avaient reçu dans la Nouvelle-Angleterre des développements plus considérables, et atteint des conséquences plus éloignées que partout ailleurs. Ils s'y montrent donc pour ainsi dire plus en relief, et se livrent ainsi plus aisément à l'observation de l'étranger.

Les institutions communales de la Nouvelle-Angleterre forment un ensemble complet et régulier; elles sont anciennes; elles sont fortes par les lois, plus fortes encore par les moeurs; elles exercent une influence prodigieuse sur la société entière.

À tous ces titres elles méritent d'attirer nos regards.

* * * * *

CIRCONSCRIPTION DE LA COMMUNE.

La commune de la Nouvelle-Angleterre (_Township_) tient le milieu entre le canton et la commune de France. On y compte en général de deux à trois mille habitants[67]; elle n'est donc point assez étendue pour que tous ses habitants n'aient pas à peu près les mêmes intérêts, et, d'un autre côté, elle est assez peuplée pour qu'on soit toujours sûr de trouver dans son sein les éléments d'une bonne administration.

[Note 67: Le nombre des communes, dans l'État de Massachusetts, était, en 1830, de 305; le nombre des habitants de 610,014; ce qui donne à peu près un terme moyen de 2,000 habitants par commune.]

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POUVOIRS COMMUNAUX DE LA NOUVELLE-ANGLETERRE.

Le peuple, origine de tous les pouvoirs dans la commune comme ailleurs. -- Il y traite les principales affaires par lui-même. -- Point de conseil municipal. -- La plus grande partie de l'autorité communale concentrée dans la main des _select-men_. -- Comment les select-men agissent. -- Assemblée générale des habitants de la commune (_Town-Meeting_). -- Énumération de tous les fonctionnaires communaux. -- Fonctions obligatoires et rétribuées.

Dans la commune comme partout ailleurs, le peuple est la source des pouvoirs sociaux, mais nulle part il n'exerce sa puissance plus immédiatement. Le peuple, en Amérique, est un maître auquel il a fallu complaire jusqu'aux dernières limites du possible.

Dans la Nouvelle-Angleterre, la majorité agit par représentants lorsqu'il faut traiter les affaires générales de l'État. Il était nécessaire qu'il en fût ainsi; mais dans la commune où l'action législative et gouvernementale est plus rapprochée des gouvernés, la loi de la représentation n'est point admise. Il n'y a point de conseil municipal; le corps des électeurs, après avoir nommé ses magistrats, les dirige lui-même dans tout ce qui n'est pas l'exécution pure et simple des lois de l'État[68].

[Note 68: Les mêmes règles ne sont pas applicables aux grandes communes. Celles-ci ont en général un maire et un corps municipal divisé en deux branches; mais c'est là une exception qui a besoin d'être autorisée par une loi. Voyez la loi du 22 février 1822, régulatrice des pouvoirs de la ville de Boston. _Laws of Massachusetts_, vol. 2, p. 588. Ceci s'applique aux grandes villes. Il arrive fréquemment aussi que les petites villes sont soumises à une administration particulière. On comptait en 1832 104 communes administrées de cette manière dans l'État de New-York (_William's-Register_).]

Cet ordre de choses est si contraire à nos idées, et tellement opposé à nos habitudes, qu'il est nécessaire de fournir ici quelques exemples pour qu'il soit possible de bien le comprendre.

Les fonctions publiques sont extrêmement nombreuses et fort divisées dans la commune, comme nous le verrons plus bas; cependant la plus grande partie des pouvoirs administratifs est concentrée dans les mains d'un petit nombre d'individus élus chaque année et qu'on nomme les select-men[69].

[Note 69: On en élit trois dans les plus petites communes, neuf dans les plus grandes. Voyez _The Town officer_, p. 186. Voyez aussi les principales lois du Massachusetts relatives aux select-men:

Loi du 20 février 1786, vol. 1, p. 219;--du 24 février 1796, vol. 1 p. 488;--7 mars 1801, vol. 2, p. 45;--16 juin 1795, vol. 1, p. 475;--12 mars 1808, vol. 2, p. 186;--28 février 1787, vol. 1, p. 302;--22 juin 1797, vol. 1, pag. 539.]

Les lois générales de l'État ont imposé aux select-men un certain nombre d'obligations. Ils n'ont pas besoin de l'autorisation de leurs administrés pour les remplir, et ils ne peuvent s'y soustraire sans engager leur responsabilité personnelle. La loi de l'État les charge, par exemple, de former, dans leur commune, les listes électorales; s'ils omettent de le faire, ils se rendent coupables d'un délit. Mais, dans toutes les choses qui sont abandonnées à la direction du pouvoir communal, les select-men sont les exécuteurs des volontés populaires, comme parmi nous le maire est l'exécuteur des délibérations du conseil municipal. Le plus souvent ils agissent sous leur responsabilité privée, et ne font que suivre, dans la pratique, la conséquence des principes que la majorité a précédemment posés. Mais veulent-ils introduire un changement quelconque dans l'ordre établi; désirent-ils se livrer à une entreprise nouvelle, il leur faut remonter à la source de leur pouvoir. Je suppose qu'il s'agisse d'établir une école; les select-men convoquent à certain jour, dans un lieu indiqué d'avance, la totalité des électeurs; là, ils exposent le besoin qui se fait sentir; ils font connaître les moyens d'y satisfaire, l'argent qu'il faut dépenser, le lieu qu'il convient de choisir. L'assemblée, consultée sur tous ces points, adopte le principe, fixe le lieu, vote l'impôt, et remet l'exécution de ses volontés dans les mains des select-men.

Les select-men ont seuls le droit de convoquer la réunion communale (_town-meeting_), mais on peut les provoquer à le faire. Si dix propriétaires conçoivent un projet nouveau et veulent le soumettre à l'assentiment de la commune, ils réclament une convocation générale des habitants; les select-men sont obligés d'y souscrire, et ne conservent que le droit de présider l'assemblée[70].

[Note 70: Voyez _Laws of Massachusetts_, vol. 1, p. 150; loi du 22 mars 1796.]

Ces moeurs politiques, ces usages sociaux sont sans doute bien loin de nous. Je n'ai pas en ce moment la volonté de les juger ni de faire connaître les causes cachées qui les produisent et les vivifient; je me borne à les exposer.

Les select-men sont élus tous les ans au mois d'avril ou de mai. L'assemblée communale choisit en même temps une foule d'autres magistrats municipaux[71], préposés à certains détails administratifs importants. Les uns, sous le nom d'assesseurs, doivent établir l'impôt; les autres, sous celui de collecteurs, doivent le lever. Un officier, appelé constable, est chargé de faire la police, de veiller sur les lieux publics, et de tenir la main à l'exécution matérielle des lois. Un autre, nommé le greffier de la commune, enregistre toutes les délibérations; il tient note des actes de l'état civil. Un caissier garde les fonds communaux. Ajoutez à ces fonctionnaires un surveillant des pauvres, dont le devoir, fort difficile à remplir, est de faire exécuter la législation relative aux indigents; des commissaires des écoles, qui dirigent l'instruction publique; des inspecteurs des routes, qui se chargent de tous les détails de la grande et petite voirie, et vous aurez la liste des principaux agents de l'administration communale. Mais la division des fonctions ne s'arrête point là: on trouve encore, parmi les officiers municipaux[72], des commissaires de paroisses, qui doivent régler les dépenses du culte; des inspecteurs de plusieurs genres, chargés, les uns de diriger les efforts des citoyens en cas d'incendie; les autres, de veiller aux récoltes; ceux-ci, de lever provisoirement les difficultés qui peuvent naître relativement aux clôtures; ceux-là, de surveiller le mesurage du bois, ou d'inspecter les poids et mesures.

[Note 71: _Ibid._]

[Note 72: Tous ces magistrats existent réellement dans la pratique.

Pour connaître les détails des fonctions de tous ces magistrats communaux, voyez le livre intitulé: _Town officer, by Isaac Goodwin_; _Worcester_, 1827; et la collection des lois générales du Massachusetts en 3 vol. Boston, 1823.]

On compte en tout dix-neuf fonctions principales dans la commune. Chaque habitant est contraint, sous peine d'amende, d'accepter ces différentes fonctions; mais aussi la plupart d'entre elles sont rétribuées, afin que les citoyens pauvres puissent y consacrer leur temps sans en souffrir de préjudice. Du reste, le système américain n'est point de donner un traitement fixe aux fonctionnaires. En général, chaque acte de leur ministère a un prix, et ils ne sont rémunérés qu'en proportion de ce qu'ils ont fait.

* * * * *

DE L'EXISTENCE COMMUNALE.

Chacun est le meilleur juge de ce qui ne regarde que lui seul. -- Corollaire du principe de la souveraineté du peuple. -- Application que font les communes américaines de ces doctrines. -- La commune de la Nouvelle-Angleterre, souveraine pour tout ce qui ne se rapporte qu'à elle, sujette dans tout le reste. -- Obligation de la commune envers l'État. -- En France, le gouvernement prête ses agents à la commune. -- En Amérique, la commune prête les siens au gouvernement.

J'ai dit précédemment que le principe de la souveraineté du peuple plane sur tout le système politique des Anglo-Américains. Chaque page de ce livre fera connaître quelques applications nouvelles de cette doctrine.

Chez les nations où règne le dogme de la souveraineté du peuple, chaque individu forme une portion égale du souverain, et participe également au gouvernement de l'État.

Chaque individu est donc censé aussi éclairé, aussi vertueux, aussi fort qu'aucun autre de ses semblables.

Pourquoi obéit-il donc à la société, et quelles sont les limites naturelles de cette obéissance?

Il obéit à la société, non point parce qu'il est inférieur à ceux qui la dirigent, ou moins capable qu'un autre homme de se gouverner lui-même; il obéit à la société, parce que l'union avec ses semblables lui paraît utile, et qu'il sait que cette union ne peut exister sans un pouvoir régulateur.

Dans tout ce qui concerne les devoirs des citoyens entre eux, il est donc devenu sujet. Dans tout ce qui ne regarde que lui-même, il est resté maître: il est libre, et ne doit compte de ses actions qu'à Dieu. De là cette maxime, que l'individu est le meilleur comme le seul juge de son intérêt particulier, et que la société n'a le droit de diriger ses actions que quand elle se sent lésée par son fait, ou lorsqu'elle a besoin de réclamer son concours.

Cette doctrine est universellement admise aux États-Unis. J'examinerai autre part quelle influence générale elle exerce jusque sur les actions ordinaires de la vie; mais je parle en ce moment des communes.

La commune, prise en masse et par rapport au gouvernement central, n'est qu'un individu comme un autre, auquel s'applique la théorie que je viens d'indiquer.

La liberté communale découle donc, aux États-Unis, du dogme même de la souveraineté du peuple; toutes les républiques américaines ont plus ou moins reconnu cette indépendance; mais chez les peuples de la Nouvelle-Angleterre, les circonstances en ont particulièrement favorisé le développement.

Dans cette partie de l'Union, la vie politique a pris naissance au sein même des communes; on pourrait presque dire qu'à son origine chacune d'elles était une nation indépendante. Lorsqu'ensuite les rois d'Angleterre réclamèrent leur part de la souveraineté, ils se bornèrent à prendre la puissance centrale. Ils laissèrent la commune dans l'état où ils la trouvèrent; maintenant les communes de la Nouvelle-Angleterre sont sujettes; mais dans le principe elles ne l'étaient point ou l'étaient à peine. Elles n'ont donc pas reçu leurs pouvoirs; ce sont elles au contraire qui semblent s'être dessaisies, en faveur de l'État, d'une portion de leur indépendance: distinction importante, et qui doit rester présente à l'esprit du lecteur.

Les communes ne sont en général soumises à l'État que quand il s'agit d'un intérêt que j'appellerai _social_, c'est-à-dire qu'elles partagent avec d'autres.

Pour tout ce qui n'a rapport qu'à elles seules, les communes sont restées des corps indépendants; et parmi les habitants de la Nouvelle-Angleterre, il ne s'en rencontre aucun, je pense, qui reconnaisse au gouvernement de l'État le droit d'intervenir dans la direction des intérêts purement communaux.

On voit donc les communes de la Nouvelle-Angleterre vendre et acheter, attaquer et se défendre devant les tribunaux, charger leur budget ou le dégrever, sans qu'aucune autorité administrative quelconque songe à s'y opposer[73].

[Note 73: Voyez _Laws of Massachusetts_, loi du 23 mars 1796, vol. 1, p. 250.]

Quant aux devoirs sociaux, elles sont tenues d'y satisfaire. Ainsi, l'État a-t-il besoin d'argent, la commune n'est pas libre de lui accorder ou de lui refuser son concours[74]. L'État veut-il ouvrir une route, la commune n'est pas maîtresse de lui fermer son territoire. Fait-il un règlement de police, la commune doit l'exécuter. Veut-il organiser l'instruction sur un plan uniforme dans toute l'étendue du pays, la commune est tenue de créer les écoles voulues par la loi[75]. Nous verrons, lorsque nous parlerons de l'administration aux États-Unis, comment et par qui les communes, dans tous ces différents cas, sont contraintes à l'obéissance. Je ne veux ici qu'établir l'existence de l'obligation. Cette obligation est étroite, mais le gouvernement de l'État, en l'imposant, ne fait que décréter un principe; pour son exécution, la commune rentre en général dans tous ses droits d'individualité. Ainsi, la taxe est, il est vrai, votée par la législature, mais c'est la commune qui la répartit et la perçoit; l'existence d'une école est imposée, mais c'est la commune qui la bâtit, la paie et la dirige.

[Note 74: _Ibid._, loi du 20 février 1786, vol. 1, p. 217.]

[Note 75: Voyez même collection, loi du 25 juin 1789, et 8 mars 1827, vol. 1, p. 367, et vol. 3, p. 179.]