Chapter 18

Dans d'autres, on voit les pouvoirs législatifs et judiciaires entièrement confondus. Le sénat de New-York, par exemple, forme pour certains procès le tribunal supérieur de l'État.

La constitution fédérale a pris soin, au contraire, de séparer le pouvoir judiciaire de tous les autres. Elle a de plus rendu les juges indépendants, en déclarant leur traitement fixe et leurs fonctions irrévocables.

Les conséquences pratiques de ces différences sont faciles à apercevoir. Il est évident, pour tout observateur attentif, que les affaires de l'Union sont infiniment mieux conduites que les affaires particulières d'aucun État.

Le gouvernement fédéral est plus juste et plus modéré dans sa marche que celui des États. Il y a plus de sagesse dans ses vues, plus de durée et de combinaison savante dans ses projets, plus d'habileté, de suite et de fermeté dans l'exécution de ses mesures.

Peu de mots suffisent pour résumer ce chapitre.

Deux dangers principaux menacent l'existence des démocraties:

L'asservissement complet du pouvoir législatif aux volontés du corps électoral.

La concentration, dans le pouvoir législatif, de tous les autres pouvoirs du gouvernement.

Les législateurs des États ont favorisé le développement de ces dangers. Les législateurs de l'Union ont fait ce qu'ils ont pu pour les rendre moins redoutables.

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CE QUI DISTINGUE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE DES ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE DE TOUTES LES AUTRES CONSTITUTIONS FÉDÉRALES.

La confédération américaine ressemble en apparence à toutes les autres confédérations. -- Cependant ses effets sont différents. -- D'où vient cela? -- En quoi cette confédération s'éloigne de toutes les autres. -- Le gouvernement américain n'est point un gouvernement fédéral, mais un gouvernement national incomplet.

Les États-Unis d'Amérique n'ont pas donné le premier et unique exemple d'une confédération. Sans parler de l'antiquité, l'Europe moderne en a fourni plusieurs. La Suisse, l'Empire germanique, la république des Pays-Bas, ont été ou sont encore des confédérations.

Quand on étudie les constitutions de ces différents pays, on remarque avec surprise que les pouvoirs conférés par elles au gouvernement fédéral sont à peu près les mêmes que ceux accordés par la constitution américaine au gouvernement des États-Unis. Comme cette dernière, elle donne à la puissance centrale le droit de faire la paix et la guerre, le droit de lever les hommes et l'argent, de pourvoir aux besoins généraux et de régler les intérêts communs de la nation.

Cependant le gouvernement fédéral, chez ces différents peuples, est presque toujours resté débile et impuissant, tandis que celui de l'Union conduit les affaires avec vigueur et facilité.

Il y a plus, la première Union américaine n'a pas pu subsister, à cause de l'excessive faiblesse de son gouvernement, et pourtant ce gouvernement si faible avait reçu des droits aussi étendus que le gouvernement fédéral de nos jours. On peut même dire qu'à certains égards ses priviléges étaient plus grands.

Il se trouve donc dans la constitution actuelle des États-Unis quelques principes nouveaux qui ne frappent point d'abord, mais dont l'influence se fait profondément sentir.

Cette constitution, qu'à la première vue on est tenté de confondre avec les constitutions fédérales qui l'ont précédée, repose en effet sur une théorie entièrement nouvelle, et qui doit marquer comme une grande découverte dans la science politique de nos jours.

Dans toutes les confédérations qui ont précédé la confédération américaine de 1789, les peuples qui s'alliaient dans un but commun consentaient à obéir aux injonctions d'un gouvernement fédéral; mais ils gardaient le droit d'ordonner et de surveiller chez eux l'exécution des lois de l'Union.

Les États américains qui s'unirent en 1789 ont non seulement consenti à ce que le gouvernement fédéral leur dictât des lois, mais encore à ce qu'il fît exécuter lui-même ses lois.

Dans les deux cas le droit est le même, l'exercice seul du droit est différent. Mais cette seule différence produit d'immenses résultats.

Dans toutes les confédérations qui ont précédé l'Union américaine de nos jours, le gouvernement fédéral, afin de pourvoir à ses besoins, s'adressait aux gouvernements particuliers. Dans le cas où la mesure prescrite déplaisait à l'un d'eux, ce dernier pouvait toujours se soustraire à la nécessité d'obéir. S'il était fort, il en appelait aux armes; s'il était faible, il tolérait la résistance aux lois de l'Union devenues les siennes, prétextait l'impuissance, et recourait à la force d'inertie.

Aussi a-t-on constamment vu arriver l'une de ces deux choses: le plus puissant des peuples unis, prenant en main les droits de l'autorité fédérale, a dominé tous les autres en son nom[157]; ou le gouvernement fédéral est resté abandonné à ses propres forces, et alors l'anarchie s'est établie parmi les confédérés, et l'Union est tombée dans l'impuissance d'agir[158].

[Note 157: C'est ce qu'on a vu chez les Grecs, sous Philippe, lorsque ce prince se chargea d'exécuter le décret des amphictyons. C'est ce qui est arrivé à la république des Pays-Bas, où la province de Hollande a toujours fait la loi. La même chose se passe encore de nos jours dans le corps germanique. L'Autriche et la Prusse se font les agents de la diète, et dominent toute la confédération en son nom.]

[Note 158: Il en a toujours été ainsi pour la confédération suisse.--Il y a des siècles que la Suisse n'existerait plus sans les jalousies de ses voisins.]

En Amérique, l'Union a pour gouvernés, non des États, mais de simples citoyens. Quand elle veut lever une taxe, elle ne s'adresse pas au gouvernement du Massachusetts, mais à chaque habitant du Massachusetts. Les anciens gouvernements fédéraux avaient en face d'eux des peuples, celui de l'Union a des individus. Il n'emprunte point sa force, mais il la puise en lui-même. Il a ses administrateurs à lui, ses tribunaux, ses officiers de justice et son armée.

Sans doute l'esprit national, les passions collectives, les préjugés provinciaux de chaque État, tendent encore singulièrement à diminuer l'étendue du pouvoir fédéral ainsi constitué, et à créer des centres de résistance à ses volontés; restreint dans sa souveraineté, il ne saurait être aussi fort que celui qui la possède tout entière; mais c'est là un mal inhérent au système fédératif.

En Amérique, chaque État a beaucoup moins d'occasions et de tentations de résister; et si la pensée lui en vient, il ne peut la mettre à exécution qu'en violant ouvertement les lois de l'Union, en interrompant le cours ordinaire de la justice, en levant l'étendard de la révolte; il lui faut, en un mot, prendre tout d'un coup un parti extrême, ce que les hommes hésitent long-temps à faire.

Dans les anciennes confédérations, les droits accordés à l'Union étaient pour elle des causes de guerres et non de puissance, puisque ces droits multipliaient ses exigences, sans augmenter ses moyens de se faire obéir. Aussi a-t-on presque toujours vu la faiblesse réelle des gouvernements fédéraux croître en raison directe de leur pouvoir nominal.

Il n'en est pas ainsi dans l'Union américaine; comme la plupart des gouvernements ordinaires, le gouvernement fédéral peut faire tout ce qu'on lui donne le droit d'exécuter.

L'esprit humain invente plus facilement les choses que les mots: de là vient l'usage de tant de termes impropres et d'expressions incomplètes.

Plusieurs nations forment une ligue permanente et établissent une autorité suprême, qui, sans avoir action sur les simples citoyens, comme pourrait le faire un gouvernement national, a cependant action sur chacun des peuples confédérés, pris en corps.

Ce gouvernement, si différent de tous les autres, reçoit le nom de fédéral.

On découvre ensuite une forme de société dans laquelle plusieurs peuples se fondent réellement en un seul quant à certains intérêts communs, et restent séparés et seulement confédérés pour tous les autres.

Ici le pouvoir central agit sans intermédiaire sur les gouvernés, les administre et les juge lui-même, comme le font les gouvernements nationaux, mais il n'agit ainsi que dans un cercle restreint. Évidemment ce n'est plus là un gouvernement fédéral, c'est un gouvernement national incomplet. Ainsi on a trouvé une forme de gouvernement qui n'était précisément ni nationale ni fédérale; mais on s'est arrêté là, et le mot nouveau qui doit exprimer la chose nouvelle n'existe point encore.

C'est pour n'avoir pas connu cette nouvelle espèce de confédération, que toutes les Unions sont arrivées à la guerre civile, à l'asservissement, ou à l'inertie. Les peuples qui les composaient ont tous manqué de lumières pour voir le remède à leurs maux, ou de courage pour l'appliquer.

La première Union américaine était aussi tombée dans les mêmes défauts.

Mais en Amérique, les États confédérés, avant d'arriver à l'indépendance, avaient long-temps fait partie du même empire; ils n'avaient donc point encore contracté l'habitude de se gouverner complétement eux-mêmes, et les préjugés nationaux n'avaient pu jeter de profondes racines; plus éclairés que le reste du monde, ils étaient entre eux égaux en lumières, ils ne sentaient que faiblement les passions qui, d'ordinaire, s'opposent chez les peuples à l'extension du pouvoir fédéral, et ces passions étaient combattues par les plus grands citoyens. Les Américains, en même temps qu'ils sentirent le mal, envisagèrent avec fermeté le remède. Ils corrigèrent leurs lois et sauvèrent le pays.

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DES AVANTAGES DU SYSTÈME FÉDÉRATIF, EN GÉNÉRAL, ET DE SON UTILITÉ SPÉCIALE POUR L'AMÉRIQUE.

Bonheur et liberté dont jouissent les petites nations. -- Puissance des grandes nations. -- Les grands empires favorisent les développements de la civilisation. -- Que la force est souvent pour les nations le premier élément de prospérité. -- Le système fédéral a pour but d'unir les avantages que les peuples tirent de la grandeur et de la petitesse de leur territoire. -- Avantages que les États-Unis retirent de ce système. -- La loi se plie aux besoins des populations, et les populations ne se plient pas aux nécessités de la loi. -- Activité, progrès, goût et usage de la liberté parmi les peuples américains. -- L'esprit public de l'Union n'est que le résumé du patriotisme provincial. -- Les choses et les idées circulent librement sur le territoire des États-Unis. -- L'Union est libre et heureuse comme une petite nation, respectée comme une grande.

Chez les petites nations, l'oeil de la société pénètre partout; l'esprit d'amélioration descend jusque dans les moindres détails: l'ambition du peuple étant fort tempérée par sa faiblesse, ses efforts et ses ressources se tournent presque entièrement vers son bien-être intérieur, et ne sont point sujets à se dissiper en vaine fumée de gloire. De plus, les facultés de chacun y étant généralement bornées, les désirs le sont également. La médiocrité des fortunes y rend les conditions à peu près égales; les moeurs y ont une allure simple et paisible. Ainsi, à tout prendre et en faisant état des divers degrés de moralité et de lumière, on rencontre ordinairement chez les petites nations plus d'aisance, de population et de tranquillité que chez les grandes.

Lorsque la tyrannie vient à s'établir dans le sein d'une petite nation, elle y est plus incommode que partout ailleurs, parce qu'agissant dans un cercle plus restreint, elle s'étend à tout dans ce cercle. Ne pouvant se prendre à quelque grand objet, elle s'occupe d'une multitude de petits; elle se montre à la fois violente et tracassière. Du monde politique, qui est, à proprement parler, son domaine, elle pénètre dans la vie privée. Après les actions, elle aspire à régenter les goûts; après l'État, elle veut gouverner les familles. Mais cela arrive rarement; la liberté forme, à vrai dire, la condition naturelle des petites sociétés. Le gouvernement y offre trop peu d'appât à l'ambition, les ressources des particuliers y sont trop bornées, pour que le souverain pouvoir s'y concentre aisément dans les mains d'un seul. Le cas arrivant, il n'est pas difficile aux gouvernés de s'unir, et, par un effort commun, de renverser en même temps le tyran et la tyrannie.

Les petites nations ont donc été de tout temps le berceau de la liberté politique. Il est arrivé que la plupart d'entre elles ont perdu cette liberté en grandissant; ce qui fait bien voir qu'elle tenait à la petitesse du peuple et non au peuple lui-même.

L'histoire du monde ne fournit pas d'exemple d'une grande nation qui soit restée long-temps en république[159], ce qui a fait dire que la chose était impraticable. Pour moi, je pense qu'il est bien imprudent à l'homme de vouloir borner le possible, et juger l'avenir, lui auquel le réel et le présent échappent tous les jours, et qui se trouve sans cesse surpris à l'improviste dans les choses qu'il connaît le mieux. Ce qu'on peut dire avec certitude, c'est que l'existence d'une grande république sera toujours infiniment plus exposée que celle d'une petite.

[Note 159: Je ne parle point ici d'une confédération de petites républiques, mais d'une grande république consolidée.]

Toutes les passions fatales aux républiques grandissent avec l'étendue du territoire, tandis que les vertus qui leur servent d'appui ne s'accroissent point suivant la même mesure.

L'ambition des particuliers augmente avec la puissance de l'État; la force des partis, avec l'importance du but qu'ils se proposent; mais l'amour de la patrie, qui doit lutter contre ces passions destructives, n'est pas plus fort dans une vaste république que dans une petite. Il serait même facile de prouver qu'il y est moins développé et moins puissant. Les grandes richesses et les profondes misères, les métropoles, la dépravation des moeurs, l'égoïsme individuel, la complication des intérêts, sont autant de périls qui naissent presque toujours de la grandeur de l'État. Plusieurs de ces choses ne nuisent point à l'existence d'une monarchie, quelques unes même peuvent concourir à sa durée. D'ailleurs, dans les monarchies, le gouvernement a une force qui lui est propre; il se sert du peuple et ne dépend pas de lui; plus le peuple est grand, plus le prince est fort; mais le gouvernement républicain ne peut opposer à ces dangers que l'appui de la majorité. Or, cet élément de force n'est pas plus puissant, proportion gardée, dans une vaste république que dans une petite. Ainsi, tandis que les moyens d'attaque augmentent sans cesse de nombre et de pouvoir, la force de résistance reste la même. On peut même dire qu'elle diminue, car plus le peuple est nombreux et plus la nature des esprits et des intérêts se diversifie, plus par conséquent il est difficile de former une majorité compacte.

On a pu remarquer d'ailleurs que les passions humaines acquéraient de l'intensité, non seulement par la grandeur du but qu'elles veulent atteindre, mais aussi par la multitude d'individus qui les ressentent en même temps. Il n'est personne qui ne se soit trouvé plus ému au milieu d'une foule agitée qui partageait son émotion, que s'il eût été seul à l'éprouver. Dans une grande république, les passions politiques deviennent irrésistibles, non seulement parce que l'objet qu'elles poursuivent est immense, mais encore parce que des millions d'hommes les ressentent de la même manière et dans le même moment.

Il est donc permis de dire d'une manière générale que rien n'est si contraire au bien-être et à la liberté des hommes que les grands empires.

Les grands États ont cependant des avantages qui leur sont particuliers et qu'il faut reconnaître.

De même que le désir du pouvoir y est plus ardent qu'ailleurs parmi les hommes vulgaires, l'amour de la gloire y est aussi plus développé chez certaines âmes qui trouvent dans les applaudissements d'un grand peuple un objet digne de leurs efforts et propre à les élever en quelque sorte au-dessus d'elles-mêmes. La pensée y reçoit en toute chose une impulsion plus rapide et plus puissante, les idées y circulent plus librement, les métropoles y sont comme de vastes centres intellectuels où viennent resplendir et se combiner tous les rayons de l'esprit humain: ce fait nous explique pourquoi les grandes nations font faire aux lumières et à la cause générale de la civilisation des progrès plus rapides que les petits. Il faut ajouter que les découvertes importantes exigent souvent un développement de force nationale dont le gouvernement d'un petit peuple est incapable; chez les grandes nations, le gouvernement a plus d'idées générales, il se dégage plus complétement de la routine des antécédents et de l'égoïsme des localités. Il y a plus de génie dans ses conceptions, plus de hardiesse dans ses allures.

Le bien-être intérieur est plus complet et plus répandu chez les petites nations, tant qu'elles se maintiennent en paix; mais l'état de guerre leur est plus nuisible qu'aux grandes. Chez celles-ci l'éloignement des frontières permet quelquefois à la masse du peuple de rester pendant des siècles éloignée du danger. Pour elle, la guerre est plutôt une cause de malaise que de ruine.

Il se présente d'ailleurs, en cette matière comme en beaucoup d'autres, une considération qui domine tout le reste: c'est celle de la nécessité.

S'il n'y avait que de petites nations et point de grandes, l'humanité serait à coup sûr plus libre et plus heureuse; mais on ne peut faire qu'il n'y ait pas de grandes nations.

Ceci introduit dans le monde un nouvel élément de prospérité nationale, qui est la force. Qu'importe qu'un peuple présente l'image de l'aisance et de la liberté, s'il se voit exposé chaque jour à être ravagé ou conquis? qu'importe qu'il soit manufacturier et commerçant, si un autre domine les mers et fait la loi sur tous les marchés? Les petites nations sont souvent misérables, non point parce qu'elles sont petites, mais parce qu'elles sont faibles; les grandes prospèrent, non point parce qu'elles sont grandes, mais parce qu'elles sont fortes. La force est donc souvent pour les nations une des premières conditions du bonheur et même de l'existence. De là vient qu'à moins de circonstances particulières, les petits peuples finissent toujours par être réunis violemment aux grands ou par s'y réunir d'eux-mêmes. Je ne sache pas de condition plus déplorable que celle d'un peuple qui ne peut se défendre ni se suffire.

C'est pour unir les avantages divers qui résultent de la grandeur et de la petitesse des nations que le système fédératif a été créé.

Il suffit de jeter un regard sur les États-Unis d'Amérique pour apercevoir tous les biens qui découlent pour eux de l'adoption de ce système.

Chez les grandes nations centralisées, le législateur est obligé de donner aux lois un caractère uniforme que ne comporte pas la diversité des lieux et des moeurs; n'étant jamais instruit des cas particuliers, il ne peut procéder que par des règles générales; les hommes sont alors obligés de se plier aux nécessités de la législation, car la législation ne sait point s'accommoder aux besoins et aux moeurs des hommes; ce qui est une grande cause de troubles et de misères.

Cet inconvénient n'existe pas dans les confédérations: le congrès règle les principaux actes de l'existence sociale; tout le détail en est abandonné aux législations provinciales.

On ne saurait se figurer à quel point cette division de la souveraineté sert au bien-être de chacun des États dont l'Union se compose. Dans ces petites sociétés que ne préoccupe point le soin de se défendre ou de s'agrandir, toute la puissance publique et toute l'énergie individuelle sont tournées du côté des améliorations intérieures. Le gouvernement central de chaque État étant placé tout à côté des gouvernés, est journellement averti des besoins qui se font sentir: aussi voit-on présenter chaque année de nouveaux plans qui, discutés dans les assemblées communales ou devant la législature de l'État, et reproduits ensuite par la presse, excitent l'intérêt universel et le zèle des citoyens. Ce besoin d'améliorer agite sans cesse les républiques américaines et ne les trouble pas; l'ambition du pouvoir y laisse la place à l'amour du bien-être, passion plus vulgaire, mais moins dangereuse. C'est une opinion généralement répandue en Amérique, que l'existence et la durée des formes républicaines dans le Nouveau-Monde dépendent de l'existence et de la durée du système fédératif. On attribue une grande partie des misères dans lesquelles sont plongés les nouveaux États de l'Amérique du Sud à ce qu'on a voulu y établir de grandes républiques, au lieu d'y fractionner la souveraineté.

Il est incontestable, en effet, qu'aux États-Unis le goût et l'usage du gouvernement républicain sont nés dans les communes et au sein des assemblées provinciales. Chez une petite nation, comme le Connecticut, par exemple, où la grande affaire politique est l'ouverture d'un canal et le tracé d'un chemin, où l'État n'a point d'armée à payer, ni de guerre à soutenir, et ne saurait donner à ceux qui le dirigent ni beaucoup de richesses, ni beaucoup de gloire, on ne peut rien imaginer de plus naturel et de mieux approprié à la nature des choses que la république. Or, c'est ce même esprit républicain, ce sont ces moeurs et ces habitudes d'un peuple libre qui, après avoir pris naissance et s'être développées dans les divers États, s'appliquent ensuite sans peine à l'ensemble du pays. L'esprit public de l'Union n'est en quelque sorte lui-même qu'un résumé du patriotisme provincial. Chaque citoyen des États-Unis transporte pour ainsi dire l'intérêt que lui inspire sa petite république dans l'amour de la patrie commune. En défendant l'Union, il défend la prospérité croissante de son canton, le droit d'en diriger les affaires, et l'espérance d'y faire prévaloir des plans d'amélioration qui doivent l'enrichir lui-même: toutes choses qui, pour l'ordinaire, touchent plus les hommes que les intérêts généraux du pays et la gloire de la nation.

D'un autre côté, si l'esprit et les moeurs des habitants les rendent plus propres que d'autres à faire prospérer une grande république, le système fédératif a rendu la tâche bien moins difficile. La confédération de tous les États américains ne présente pas les inconvénients ordinaires des nombreuses agglomérations d'hommes. L'Union est une grande république quant à l'étendue; mais on pourrait en quelque sorte l'assimiler à une petite république, à cause du peu d'objets dont s'occupe son gouvernement. Ses actes sont importants, mais ils sont rares. Comme la souveraineté de l'Union est gênée et incomplète, l'usage de cette souveraineté n'est point dangereux pour la liberté. Il n'excite pas non plus ces désirs immodérés de pouvoir et de bruit qui sont si funestes aux grandes républiques. Comme tout n'y vient point aboutir nécessairement à un centre commun, on n'y voit ni vastes métropoles, ni richesses immenses, ni grandes misères, ni subites révolutions. Les passions politiques, au lieu de s'étendre en un instant, comme une nappe de feu, sur toute la surface du pays, vont se briser contre les intérêts et les passions individuelles de chaque État.

Dans l'Union cependant, comme chez un seul et même peuple, circulent librement les choses et les idées. Rien n'y arrête l'essor de l'esprit d'entreprise. Son gouvernement appelle à lui les talents et les lumières. En dedans des frontières de l'Union règne une paix profonde, comme dans l'intérieur d'un pays soumis au même empire; en dehors, elle prend rang parmi les plus puissantes nations de la terre; elle offre au commerce étranger plus de 800 lieues de rivages; et tenant dans ses mains les clefs de tout un monde, elle fait respecter son pavillon jusqu'aux extrémités des mers.

L'Union est libre et heureuse comme une petite nation, glorieuse et forte comme une grande.