Chapter 16

Rééligible (et ceci est vrai, surtout de nos jours, où la morale politique se relâche, et où les grands caractères disparaissent), le président des États-Unis n'est qu'un instrument docile dans les mains de la majorité. Il aime ce qu'elle aime, hait ce qu'elle hait; il vole au-devant de ses volontés, prévient ses plaintes, se plie à ses moindres désirs: les législateurs voulaient qu'il la guidât, et il la suit.

Ainsi, pour ne pas priver l'État des talents d'un homme, ils ont rendu ces talents presque inutiles; et, pour se ménager une ressource dans des circonstances extraordinaires, ils ont exposé le pays à des dangers de tous les jours.

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DES TRIBUNAUX FÉDÉRAUX[145].

[Note 145: Voyez le chapitre VI, intitulé: _Du pouvoir judiciaire aux États-Unis._ Ce chapitre fait connaître les principes généraux des Américains en fait de justice. Voyez aussi la constitution fédérale, art. III.

Voyez l'ouvrage ayant pour titre: _The Federalist_, nº 78-83 inclusivement, _Constitutional law, being a view of the practice and jurisdiction of the courts of the United States, by Thomas Sergeant_.

Voyez _Story_, p. 134-162, 439-511, 581, 668. Voyez la loi organique du 24 septembre 1789, dans le recueil intitulé: _Laws of the United States_, par Story, vol. 1, p. 53.]

Importance politique du pouvoir judiciaire aux États-Unis. -- Difficulté de traiter ce sujet. -- Utilité de la justice dans les confédérations. -- De quels tribunaux l'Union pouvait-elle se servir? -- Nécessité d'établir des cours de justice fédérale. -- Organisation de la justice fédérale. -- La cour suprême. -- En quoi elle diffère de toutes les cours de justice que nous connaissons.

J'ai examiné le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de l'Union. Il me reste encore à considérer la puissance judiciaire.

Ici je dois exposer mes craintes aux lecteurs.

Les institutions judiciaires exercent une grande influence sur la destinée des Anglo-Américains; elles tiennent une place très importante parmi les institutions politiques proprement dites. Sous ce point de vue, elles méritent particulièrement d'attirer nos regards.

Mais comment faire comprendre l'action politique des tribunaux américains, sans entrer dans quelques détails techniques sur leur constitution et sur leurs formes; et comment descendre dans les détails sans rebuter, par l'aridité naturelle d'un pareil sujet, la curiosité du lecteur? Comment rester clair, sans cesser d'être court?

Je ne me flatte point d'avoir échappé à ces différents périls. Les hommes du monde trouveront encore que je suis trop long; les légistes penseront que je suis trop bref. Mais c'est là un inconvénient attaché à mon sujet, en général, et à la matière spéciale que je traite dans ce moment.

La plus grande difficulté n'était pas de savoir comment on constituerait le gouvernement fédéral, mais comment on ferait obéir à ses lois.

Les gouvernements, en général, n'ont que deux moyens de vaincre les résistances que leur opposent les gouvernés: la force matérielle qu'ils trouvent en eux-mêmes; la force morale que leur prêtent les arrêts des tribunaux.

Un gouvernement qui n'aurait que la guerre pour faire obéir à ses lois serait bien près de sa ruine. Il lui arriverait probablement l'une de ces deux choses: s'il était faible et modéré, il n'emploierait la force qu'à la dernière extrémité, et laisserait passer inaperçues une foule de désobéissances partielles; alors l'État tomberait peu à peu en anarchie.

S'il était audacieux et puissant, il recourrait chaque jour à l'usage de la violence, et bientôt on le verrait dégénérer en pur despotisme militaire. Son inaction et son activité seraient également funestes aux gouvernés.

Le grand objet de la justice est de substituer l'idée du droit à celle de la violence; de placer des intermédiaires entre le gouvernement et l'emploi de la force matérielle.

C'est une chose surprenante que la puissance d'opinion accordée en général, par les hommes, à l'intervention des tribunaux. Cette puissance est si grande, qu'elle s'attache encore à la forme judiciaire quand la substance n'existe plus; elle donne un corps à l'ombre.

La force morale dont les tribunaux sont revêtus rend l'emploi de la force matérielle infiniment plus rare, en se substituant à elle dans la plupart des cas; et quand il faut enfin que cette dernière agisse, elle double son pouvoir en s'y joignant.

Un gouvernement fédéral doit désirer plus qu'un autre d'obtenir l'appui de la justice, parce que, de sa nature, il est plus faible, et qu'on peut plus aisément organiser contre lui des résistances[146]. S'il lui fallait arriver toujours et de prime-abord à l'emploi de la force, il ne suffirait point à sa tâche.

[Note 146: Ce sont les lois fédérales qui ont le plus besoin de tribunaux, et ce sont elles pourtant qui les ont le moins admis. La cause en est que la plupart des confédérations ont été formées par des États indépendants, qui n'avaient pas l'intention réelle d'obéir au gouvernement central, et qui, tout en lui donnant le droit de commander, se réservaient soigneusement la faculté de lui désobéir.]

Pour faire obéir les citoyens à ses lois, ou repousser les agressions dont elles seraient l'objet, l'Union avait donc un besoin particulier des tribunaux.

Mais de quels tribunaux devait-elle se servir? Chaque État avait déjà un pouvoir judiciaire organisé dans son sein. Fallait-il recourir à ses tribunaux? fallait-il créer une justice fédérale? Il est facile de prouver que l'Union ne pouvait adapter à son usage la puissance judiciaire établie dans les États.

Il importe sans doute à la sécurité de chacun et à la liberté de tous que la puissance judiciaire soit séparée de toutes les autres; mais il n'est pas moins nécessaire à l'existence nationale que les différents pouvoirs de l'État aient la même origine, suivent les mêmes principes et agissent dans la même sphère, en un mot, qu'ils soient _corrélatifs_ et _homogènes_. Personne, j'imagine, n'a jamais pensé à faire juger par des tribunaux étrangers les délits commis en France, afin d'être plus sûr de l'impartialité des magistrats.

Les Américains ne forment qu'un seul peuple, par rapport à leur gouvernement fédéral; mais, au milieu de ce peuple, on a laissé subsister des corps politiques dépendant du gouvernement national en quelques points, indépendants sur tous les autres; qui ont leur origine particulière, leurs doctrines propres et leurs moyens spéciaux d'agir. Confier l'exécution des lois de l'Union aux tribunaux institués par ces corps politiques, c'était livrer la nation à des juges étrangers.

Bien plus, chaque État n'est pas seulement un étranger par rapport à l'Union, c'est encore un adversaire de tous les jours, puisque la souveraineté de l'Union ne saurait perdre qu'au profit de celle des États.

En faisant appliquer les lois de l'Union par les tribunaux des États particuliers, on livrait donc la nation, non seulement à des juges étrangers, mais encore à des juges partiaux.

D'ailleurs ce n'était pas leur caractère seul qui rendait les tribunaux des États incapables de servir dans un but national; c'était surtout leur nombre.

Au moment où la constitution fédérale a été formée, il se trouvait déjà aux États-Unis treize cours de justice jugeant sans appel. On en compte vingt-quatre aujourd'hui. Comment admettre qu'un État puisse subsister, lorsque ses lois fondamentales peuvent être interprétées et appliquées de vingt-quatre manières différentes à la fois! Un pareil système est aussi contraire à la raison qu'aux leçons de l'expérience.

Les législateurs de l'Amérique convinrent donc de créer un pouvoir judiciaire fédéral, pour appliquer les lois de l'Union, et décider certaines questions d'intérêt général, qui furent définies d'avance avec soin.

Toute la puissance judiciaire de l'Union fut concentrée dans un seul tribunal, appelé la cour suprême des États-Unis. Mais pour faciliter l'expédition des affaires, on lui adjoignit des tribunaux inférieurs, chargés de juger souverainement les causes peu importantes, ou de statuer, en première instance, sur des contestations plus graves. Les membres de la cour suprême ne furent pas élus par le peuple ou la législature; le président des États-Unis dut les choisir après avoir pris l'avis du sénat.

Afin de les rendre indépendants des autres pouvoirs, on les rendit inamovibles, et l'on décida que leur traitement, une fois fixé, échapperait au contrôle de la législature[147].

[Note 147: On divisa l'Union en districts; dans chacun de ces districts, on plaça à demeure un juge fédéral. La cour que présida ce juge se nomma la Cour du district (_district-court_).

De plus, chacun des juges composant la Cour suprême dut parcourir tous les ans une certaine portion du territoire de la république, afin de décider sur les lieux mêmes certains procès plus importants: la cour présidée par ce magistrat fut désignée sous le nom de Cour du circuit (_circuit-court_).

Enfin, les affaires les plus graves durent parvenir, soit directement, soit par appel, devant la Cour suprême, au siége de laquelle tous les juges de circuit se réunissent une fois par an, pour tenir une session solennelle.

Le système du jury fut introduit dans les cours fédérales, de la même manière que dans les cours d'État, et pour des cas semblables.

Il n'y a presque aucune analogie, comme on le voit, entre la Cour suprême des États-Unis et notre Cour de cassation. La Cour suprême peut être saisie en première instance, et la Cour de cassation ne peut l'être qu'en second ou en troisième ordre. La Cour suprême forme à la vérité, comme la Cour de cassation, un tribunal unique chargé d'établir une jurisprudence uniforme; mais la Cour suprême juge le fait comme le droit, et prononce _elle-même_, sans renvoyer devant un autre tribunal; deux choses que la Cour de cassation ne saurait faire.

Voyez la loi organique du 24 septembre 1789, _Laws of the United States_, par Story, vol. 1, p. 53.]

Il était assez facile de proclamer en principe l'établissement d'une justice fédérale, mais les difficultés naissaient en foule dès qu'il s'agissait de fixer ses attributions.

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MANIÈRE DE FIXER LA COMPÉTENCE DES TRIBUNAUX FÉDÉRAUX.

Difficulté de fixer la compétence des divers tribunaux dans les confédérations. -- Les tribunaux de l'Union obtinrent le droit de fixer leur propre compétence. -- Pourquoi cette règle attaque la portion de souveraineté que les États particuliers s'étaient réservée. -- La souveraineté de ces États restreinte par les lois et par l'interprétation des lois. -- Les États particuliers courent ainsi un danger plus apparent que réel.

Une première question se présentait: la constitution des États-Unis, mettant en regard deux souverainetés distinctes, représentées, quant à la justice, par deux ordres de tribunaux différents, quelque soin qu'on prît d'établir la juridiction de chacun de ces deux ordres de tribunaux, on ne pouvait empêcher qu'il n'y eût de fréquentes collisions entre eux. Or, dans ce cas, à qui devait appartenir le droit d'établir la compétence?

Chez les peuples qui ne forment qu'une seule et même société politique, lorsqu'une question de compétence s'élève entre deux tribunaux, elle est portée en général devant un troisième qui sert d'arbitre.

Ceci se fait sans peine, parce que, chez ces peuples, les questions de compétence judiciaire n'ont aucun rapport avec les questions de souveraineté nationale.

Mais, au-dessus de la cour supérieure d'un État particulier et de la cour supérieure des États-Unis, il était impossible d'établir un tribunal quelconque qui ne fût ni l'un ni l'autre.

Il fallait donc nécessairement donner à l'une des deux cours le droit de juger dans sa propre cause, et de prendre ou de retenir la connaissance de l'affaire qu'on lui contestait. On ne pouvait accorder ce privilége aux diverses cours des États; c'eût été détruire la souveraineté de l'Union en fait après l'avoir établie en droit; car l'interprétation de la constitution eût bientôt rendu aux États particuliers la portion d'indépendance que les termes de la constitution leur ôtaient.

En créant un tribunal fédéral, on avait voulu enlever aux cours des États le droit de trancher, chacun à sa manière, des questions d'intérêt national, et parvenir ainsi à former un corps de jurisprudence uniforme pour l'interprétation des lois de l'Union. Le but n'aurait point été atteint si les cours des États particuliers, tout en s'abstenant de juger les procès comme fédéraux, avaient pu les juger en prétendant qu'ils n'étaient pas fédéraux.

La cour suprême des États-Unis fut donc revêtue du droit de décider de toutes les questions de compétence[148].

[Note 148: Au reste, pour rendre ces procès de compétence moins fréquents, on décida que, dans un très grand nombre de procès fédéraux, les tribunaux des États particuliers auraient droit de prononcer concurremment avec les tribunaux de l'Union; mais alors la partie condamnée eut toujours la faculté de former appel devant la cour suprême des États-Unis. La cour suprême de la Virginie contesta à la cour suprême des États-Unis le droit de juger l'appel de ses sentences, mais inutilement. Voyez _Kent's commentaries_, vol. 1, p. 300, 370 et suivantes. Voyez _Story's comm._, p. 646, et la loi organique de 1789; _Laws of the United States_, vol. 1, p. 53.]

Ce fut là le coup le plus dangereux porté à la souveraineté des États. Elle se trouva ainsi restreinte, non seulement par les lois, mais encore par l'interprétation des lois; par une borne connue et par une autre qui ne l'était point; par une règle fixe et par une règle arbitraire. La constitution avait posé, il est vrai, des limites précises à la souveraineté fédérale; mais chaque fois que cette souveraineté est en concurrence avec celle des États, un tribunal fédéral doit prononcer.

Du reste, les dangers dont cette manière de procéder semblait menacer la souveraineté des États, n'étaient pas aussi grands en réalité qu'ils paraissaient l'être.

Nous verrons plus loin qu'en Amérique la force réelle réside dans les gouvernements provinciaux, plus que dans le gouvernement fédéral. Les juges fédéraux sentent la faiblesse relative du pouvoir au nom duquel ils agissent, et ils sont plus près d'abandonner un droit de juridiction dans des cas où la loi le leur donne, que portés à le réclamer illégalement.

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DIFFÉRENTS CAS DE JURIDICTION.

La manière et la personne, bases de la juridiction fédérale. -- Procès faits à des ambassadeurs. -- à l'Union. -- à un État particulier. -- Par qui jugés. -- Procès qui naissent des lois de l'Union. -- Pourquoi jugés par les tribunaux fédéraux. -- Procès relatifs à l'inexécution des contrats jugés par la justice fédérale. -- Conséquence de ceci.

Après avoir reconnu le moyen de fixer la compétence fédérale, les législateurs de l'Union déterminèrent les cas de juridiction sur lesquels elle devait s'exercer.

On admit qu'il y avait certains plaideurs qui ne pouvaient être jugés que par les cours fédérales, quel que fût d'ailleurs l'objet du procès.

On établit ensuite qu'il y avait certains procès qui ne pouvaient être décidés que par ces mêmes cours, quelle que fût d'ailleurs la qualité des plaideurs.

La personne et la matière devinrent donc les deux bases de la compétence fédérale.

Les ambassadeurs représentent les nations amies de l'Union; tout ce qui intéresse les ambassadeurs intéresse en quelque sorte l'Union entière. Lorsqu'un ambassadeur est partie dans un procès, le procès devient une affaire qui touche au bien-être de la nation; il est naturel que ce soit un tribunal fédéral qui prononce.

L'Union elle-même peut avoir des procès: dans ce cas, il eût été contraire à la raison, ainsi qu'à l'usage des nations, d'en appeler au jugement des tribunaux représentant une autre souveraineté que la sienne. C'est aux cours fédérales seules à prononcer.

Lorsque deux individus, appartenant à deux États différents, ont un procès, on ne peut, sans inconvénient, les faire juger par les tribunaux de l'un des deux États. Il est plus sûr de choisir un tribunal qui ne puisse exciter les soupçons d'aucune des parties, et le tribunal qui se présente tout naturellement, c'est celui de l'Union.

Lorsque les deux plaideurs sont, non plus des individus isolés, mais des États, à la même raison d'équité vient se joindre une raison politique du premier ordre. Ici la qualité des plaideurs donne une importance nationale à tous les procès; la moindre question litigieuse entre deux États intéresse la paix de l'Union tout entière[149].

[Note 149: La constitution dit également que les procès qui pourront naître entre un État et les citoyens d'un autre État seront du ressort des cours fédérales. Bientôt s'éleva la question de savoir si la constitution avait voulu parler de tous les procès qui peuvent naître entre un État et les citoyens d'un autre État, soit que les uns ou les autres fussent _demandeurs_. La Cour suprême se prononça pour l'affirmative; mais cette décision alarma les États particuliers, qui craignirent d'être traduits malgré eux, à tout propos, devant la justice fédérale. Un amendement fut donc introduit dans la constitution, en vertu duquel le pouvoir judiciaire de l'Union ne put s'étendre jusqu'à juger les procès qui auraient été _intentés_ contre l'un des États-Unis par les citoyens d'un autre.

Voyez _Story's commentaries_, p. 624.]

Souvent la nature même des procès dut servir de règle à la compétence. C'est ainsi que toutes les questions qui se rattachent au commerce maritime durent être tranchées par les tribunaux fédéraux[150].

[Note 150: Exemple: tous les faits de piraterie.]

La raison est facile à indiquer: presque toutes ces questions rentrent dans l'appréciation du droit des gens. Sous ce rapport, elles intéressent essentiellement l'Union entière vis-à-vis des étrangers. D'ailleurs, la mer n'étant point renfermée dans une circonscription judiciaire plutôt que dans une autre, il n'y a que la justice nationale qui puisse avoir un titre à connaître des procès qui ont une origine maritime.

La constitution a renfermé dans une seule catégorie presque tous les procès qui, par leur nature, doivent ressortir des cours fédérales.

La règle qu'elle indique à cet égard est simple, mais elle comprend à elle seule un vaste système d'idées et une multitude de faits.

Les cours fédérales, dit-elle, devront juger tous les procès qui prendront _naissance dans les lois des États-Unis_.

Deux exemples feront parfaitement comprendre la pensée du législateur.

La constitution interdit aux États le droit de faire des lois sur la circulation de l'argent; malgré cette prohibition, un État fait une loi semblable. Les parties intéressées refusent d'obéir, attendu qu'elle est contraire à la constitution. C'est devant un tribunal fédéral qu'il faut aller, parce que le moyen d'attaque est pris dans les lois des États-Unis.

Le congrès établit un droit d'importation. Des difficultés s'élèvent sur la perception de ce droit. C'est encore devant les tribunaux fédéraux qu'il faut se présenter, parce que la cause du procès est dans l'interprétation d'une loi des États-Unis.

Cette règle est parfaitement d'accord avec les bases adoptées pour la constitution fédérale.

L'Union, telle qu'on l'a constituée en 1789, n'a, il est vrai, qu'une souveraineté restreinte, mais on a voulu que dans ce cercle elle ne formât qu'un seul et même peuple[151]. Dans ce cercle, elle est souveraine. Ce point posé et admis, tout le reste devient facile; car si vous reconnaissez que les États-Unis, dans les limites posées par leur constitution, ne forment qu'un peuple, il faut bien leur accorder les droits qui appartiennent à tous les peuples.

[Note 151: On a bien apporté quelques restrictions à ce principe en introduisant les États particuliers comme puissance indépendante dans le sénat, et en les faisant voter séparément dans la chambre des représentants en cas d'élection du président; mais ce sont des exceptions. Le principe contraire est dominateur.]

Or, depuis l'origine des sociétés, on est d'accord sur ce point: que chaque peuple a le droit de faire juger par ses tribunaux toutes les questions qui se rapportent à l'exécution de ses propres lois. Mais on répond: L'Union est dans cette position singulière qu'elle ne forme un peuple que relativement à certains objets; pour tous les autres elle n'est rien. Qu'en résulte-t-il? C'est que, du moins pour toutes les lois qui se rapportent à ces objets, elle a les droits qu'on accorderait à une souveraineté complète. Le point réel de la difficulté est de savoir quels sont ces objets. Ce point tranché (et nous avons vu plus haut, en traitant de la compétence, comment il l'avait été), il n'y a plus, à vrai dire, de questions; car une fois qu'on a établi qu'un procès était fédéral, c'est-à-dire rentrait dans la part de souveraineté réservée à l'Union par la constitution, il s'ensuivait naturellement qu'un tribunal fédéral devait seul prononcer.

Toutes les fois donc qu'on veut attaquer les lois des États-Unis, ou les invoquer pour se défendre, c'est aux tribunaux fédéraux qu'il faut s'adresser.

Ainsi, la juridiction des tribunaux de l'Union s'étend ou se resserre suivant que la souveraineté de l'Union se resserre ou s'étend elle-même.

Nous avons vu que le but principal des législateurs de 1789 avait été de diviser la souveraineté en deux parts distinctes. Dans l'une, ils placèrent la direction de tous les intérêts généraux de l'Union, dans l'autre, la direction de tous les intérêts spéciaux à quelques unes de ses parties.

Leur principal soin fut d'armer le gouvernement fédéral d'assez de pouvoirs pour qu'il pût, dans sa sphère, se défendre contre les empiétements des États particuliers.

Quant à ceux-ci, on adopta comme principe général de les laisser libres dans la leur. Le gouvernement central ne peut ni les diriger, ni même y inspecter leur conduite.

J'ai indiqué au chapitre de la division des pouvoirs que ce dernier principe n'avait pas toujours été respecté. Il y a certaines lois qu'un État particulier ne peut faire, quoiqu'elles n'intéressent en apparence que lui seul.

Lorsqu'un État de l'Union rend une loi de cette nature, les citoyens qui sont lésés par l'exécution de cette loi peuvent en appeler aux cours fédérales.

Ainsi, la juridiction des cours fédérales s'étend non seulement à tous les procès qui prennent leur source dans les lois de l'Union, mais encore à tous ceux qui naissent dans les lois que les États particuliers ont faites contrairement à la constitution.

On interdit aux États de promulguer des lois rétroactives en matière criminelle; l'homme qui est condamné en vertu d'une loi de cette espèce peut en appeler à la justice fédérale.

La constitution a également interdit aux États de faire des lois qui puissent détruire ou altérer les droits acquis en vertu d'un contrat (_impairing the obligations of contracts_)[152].