Part 17

[Note 152: Il est parfaitement clair, dit M. Story, p. 503, que toute loi qui étend, resserre ou change de quelque manière que ce soit l'intention des parties, telles qu'elles résultent des stipulations contenues dans un contrat, altère (_impairs_) ce contrat. Le même auteur définit avec soin au même endroit ce que la jurisprudence fédérale entend par un contrat. La définition est fort large. Une concession faite par l'État à un particulier et acceptée par lui est un contrat, et ne peut être enlevée par l'effet d'une nouvelle loi. Une charte accordée par l'État à une compagnie est un contrat, et fait la loi à l'État aussi bien qu'au concessionnaire. L'article de la constitution dont nous parlons assure donc l'existence d'une grande partie _des droits acquis_, mais non de tous. Je puis posséder très légitimement une propriété sans qu'elle soit passée dans mes mains par suite d'un contrat. Sa possession est pour moi un droit acquis, et ce droit n'est pas garanti par la constitution fédérale.]

Du moment où un particulier croit voir qu'une loi de son État blesse un droit de cette espèce, il peut refuser d'obéir, et en appeler à la justice fédérale[153].

[Note 153: Voici un exemple remarquable cité par M. Story, p. 508. Le collége de Darmouth, dans le New-Hampshire, avait été fondé en vertu d'une charte accordée à certains individus avant la révolution d'Amérique. Ses administrateurs formaient, en vertu de cette charte, un corps constitué, ou, suivant l'expression américaine, une _corporation_. La législature du New-Hampshire crut devoir changer les termes de la charte originaire, et transporta à de nouveaux administrateurs tous les droits, priviléges et franchises qui résultaient de cette charte. Les anciens administrateurs résistèrent, et en appelèrent à la cour fédérale, qui leur donna gain de cause, attendu que la charte originaire étant un véritable contrat entre l'État et les concessionnaires, la loi nouvelle ne pouvait changer les dispositions de cette charte sans violer les droits acquis en vertu d'un contrat, et en conséquence violer l'article 1, section X, de la constitution des États-Unis.]

Cette disposition me paraît attaquer plus profondément que tout le reste la souveraineté des États.

Les droits accordés au gouvernement fédéral, dans des buts évidemment nationaux, sont définis et faciles à comprendre. Ceux que lui concède indirectement l'article que je viens de citer ne tombent pas facilement sous le sens, et leurs limites ne sont pas nettement tracées. Il y a en effet une multitude de lois politiques qui réagissent sur l'existence des contrats, et qui pourraient ainsi fournir matière à un empiétement du pouvoir central.

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MANIÈRE DE PROCÉDER DES TRIBUNAUX FÉDÉRAUX.

Faiblesse naturelle de la justice dans les confédérations. -- Efforts que doivent faire les législateurs pour ne placer, autant que possible, que des individus isolés, et non des États, en face des tribunaux fédéraux. -- Comment les Américains y sont parvenus. -- Action directe des tribunaux fédéraux sur les simples particuliers. -- Attaque indirecte contre les États qui violent les lois de l'Union. -- L'arrêt de la justice fédérale ne détruit pas la loi provinciale, il l'énerve.

J'ai fait connaître quels étaient les droits des cours fédérales; il n'importe pas moins de savoir comment elles les exercent.

La force irrésistible de la justice, dans les pays où la souveraineté n'est point partagée, vient de ce que les tribunaux, dans ces pays, représentent la nation tout entière en lutte avec le seul individu que l'arrêt a frappé. À l'idée du droit se joint l'idée de la force qui appuie le droit.

Mais dans les pays où la souveraineté est divisée, il n'en est pas toujours ainsi. La justice y trouve le plus souvent en face d'elle, non un individu isolé, mais une fraction de la nation. Sa puissance morale et sa force matérielle en deviennent moins grandes.

Dans les États fédéraux, la justice est donc naturellement plus faible et le justiciable plus fort.

Le législateur, dans les confédérations, doit travailler sans cesse à donner aux tribunaux une place analogue à celle qu'ils occupent chez les peuples qui n'ont pas partagé la souveraineté; en d'autres termes, ses plus constants efforts doivent tendre à ce que la justice fédérale représente la nation, et le justiciable un intérêt particulier.

Un gouvernement, de quelque nature qu'il soit, a besoin d'agir sur les gouvernés, pour les forcer à lui rendre ce qui lui est dû; il a besoin d'agir contre eux pour se défendre de leurs attaques.

Quant à l'action directe du gouvernement sur les gouvernés, pour les forcer d'obéir aux lois, la constitution des États-Unis fit en sorte (et ce fut là son chef-d'oeuvre) que les cours fédérales, agissant au nom de ces lois, n'eussent jamais affaire qu'à des individus. En effet, comme on avait déclaré que la confédération ne formait qu'un seul et même peuple dans le cercle tracé par la constitution, il en résultait que le gouvernement créé par cette constitution et agissant dans ses limites, était revêtu de tous les droits d'un gouvernement national, dont le principal est de faire parvenir ses injonctions sans intermédiaire jusqu'au simple citoyen. Lors donc que l'Union ordonna la levée d'un impôt, par exemple, ce ne fut point aux États qu'elle dut s'adresser pour le percevoir, mais à chaque citoyen américain, suivant sa cote. La justice fédérale, à son tour, chargée d'assurer l'exécution de cette loi de l'Union, eut à condamner, non l'État récalcitrant, mais le contribuable. Comme la justice des autres peuples, elle ne trouva vis-à-vis d'elle qu'un individu.

Remarquez qu'ici l'Union a choisi elle-même son adversaire. Elle l'a choisi faible; il est tout naturel qu'il succombe.

Mais quand l'Union, au lieu d'attaquer, en est réduite elle-même à se défendre, la difficulté augmente. La constitution reconnaît aux États le pouvoir de faire des lois. Ces lois peuvent violer les droits de l'Union. Ici, nécessairement, on se trouve en lutte avec la souveraineté de l'État qui a fait la loi. Il ne reste plus qu'à choisir, parmi les moyens d'action, le moins dangereux. Ce moyen était indiqué d'avance par les principes généraux que j'ai précédemment énoncés[154].

[Note 154: Voyez le chapitre intitulé: _Du pouvoir judiciaire en Amérique._]

On conçoit que dans le cas que je viens de supposer, l'Union aurait pu citer l'État devant un tribunal fédéral, qui eût déclaré la loi nulle; c'eût été suivre la marche la plus naturelle des idées. Mais, de cette manière, la justice fédérale se serait trouvée directement en face d'un État, ce qu'on voulait, autant que possible, éviter.

Les Américains ont pensé qu'il était presque impossible qu'une loi nouvelle ne lésât pas dans son exécution quelque intérêt particulier.

C'est sur cet intérêt particulier que les auteurs de la constitution fédérale se reposent pour attaquer la mesure législative dont l'Union peut avoir à se plaindre. C'est à lui qu'ils offrent un abri.

Un État vend des terres à une compagnie; un an après, une nouvelle loi dispose autrement des mêmes terres, et viole ainsi cette partie de la constitution qui défend de changer les droits acquis par un contrat. Lorsque celui qui a acheté en vertu de la nouvelle loi se présente pour entrer en possession, le possesseur, qui tient ses droits de l'ancienne, l'actionne devant les tribunaux de l'Union, et fait déclarer son titre nul[155]. Ainsi, en réalité, la justice fédérale se trouve aux prises avec la souveraineté de l'État; mais elle ne l'attaque qu'indirectement et sur une application de détail. Elle frappe ainsi la loi dans ses conséquences, non dans son principe; elle ne la détruit pas, elle l'énerve.

[Note 155: Voyez _Kent's commentaries_, vol. 1, p. 387.]

Restait enfin une dernière hypothèse:

Chaque État formait une corporation qui avait une existence et des droits civils à part; conséquemment, il pouvait actionner ou être actionné devant les tribunaux. Un État pouvait, par exemple, poursuivre en justice un autre État.

Dans ce cas, il ne s'agissait plus pour l'Union d'attaquer une loi provinciale, mais de juger un procès dans lequel un État était partie. C'était un procès comme un autre; la qualité seule des plaideurs était différente. Ici le danger signalé au commencement de ce chapitre existe encore; mais cette fois on ne saurait l'éviter; il est inhérent à l'essence même des constitutions fédérales, dont le résultat sera toujours de créer au sein de la nation des particuliers assez puissants pour que la justice s'exerce contre eux avec peine.

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RANG ÉLEVÉ QU'OCCUPE LA COUR SUPRÊME PARMI LES GRANDS POUVOIRS DE L'ÉTAT.

Aucun peuple n'a constitué un aussi grand pouvoir judiciaire que les Américains. -- Étendue de ses attributions. -- Son influence politique. -- La paix et l'existence même de l'Union dépendent de la sagesse des sept juges fédéraux.

Quand, après avoir examiné en détail l'organisation de la cour suprême, on arrive à considérer dans leur ensemble les attributions qui lui ont été données, on découvre sans peine que jamais un plus immense pouvoir judiciaire n'a été constitué chez aucun peuple.

La cour suprême est placée plus haut qu'aucun tribunal connu, et par la _nature_ de ses droits et par l'_espèce_ de ses justiciables.

Chez toutes les nations policées de l'Europe, le gouvernement a toujours montré une grande répugnance à laisser la justice ordinaire trancher des questions qui l'intéressaient lui-même. Cette répugnance est naturellement plus grande lorsque le gouvernement est plus absolu. À mesure, au contraire, que la liberté augmente, le cercle des attributions des tribunaux va toujours en s'élargissant; mais aucune des nations européennes n'a encore pensé que toute question judiciaire, quelle qu'en fût l'origine, pût être abandonnée aux juges du droit commun.

En Amérique, on a mis cette théorie en pratique. La cour suprême des États-Unis est le seul et unique tribunal de la nation.

Elle est chargée de l'interprétation des lois et de celle des traités; les questions relatives au commerce maritime, et toutes celles en général qui se rattachent au droit des gens, sont de sa compétence exclusive. On peut même dire que ses attributions sont presque entièrement politiques, quoique sa constitution soit entièrement judiciaire. Son unique but est de faire exécuter les lois de l'Union, et l'Union ne règle que les rapports du gouvernement avec les gouvernés, et de la nation avec les étrangers; les rapports des citoyens entre eux sont presque tous régis par la souveraineté des États.

À cette première cause d'importance, il faut en ajouter une autre plus grande encore. Chez les nations de l'Europe, les tribunaux n'ont que des particuliers pour justiciables; mais on peut dire que la cour suprême des États-Unis fait comparaître des souverains à sa barre. Lorsque l'huissier, s'avançant sur les degrés du tribunal, vient à prononcer ce peu de mots: «L'État de New-York contre celui de l'Ohio,» on sent qu'on n'est point là dans l'enceinte d'une cour de justice ordinaire. Et quand on songe que l'un de ces plaideurs représente un million d'hommes, et l'autre deux millions, on s'étonne de la responsabilité qui pèse sur les sept juges dont l'arrêt va réjouir ou attrister un si grand nombre de leurs concitoyens.

Dans les mains des sept juges fédéraux reposent incessamment la paix, la prospérité, l'existence même de l'Union. Sans eux, la constitution est une oeuvre morte; c'est à eux qu'en appelle le pouvoir exécutif pour résister aux empiétements du corps législatif; la législature, pour se défendre des entreprises du pouvoir exécutif; l'Union, pour se faire obéir des États; les États, pour repousser les prétentions exagérées de l'Union; l'intérêt public contre l'intérêt privé; l'esprit de conservation contre l'instabilité démocratique. Leur pouvoir est immense; mais c'est un pouvoir d'opinion. Ils sont tout-puissants tant que le peuple consent à obéir à la loi; ils ne peuvent rien dès qu'il la méprise. Or, la puissance d'opinion est celle dont il est le plus difficile de faire usage, parce qu'il est impossible de dire exactement où sont ses limites. Il est souvent aussi dangereux de rester en deçà que de les dépasser.

Les juges fédéraux ne doivent donc pas seulement être de bons citoyens, des hommes instruits et probes, qualités nécessaires à tous magistrats, il faut encore trouver en eux des hommes d'État; il faut qu'ils sachent discerner l'esprit de leur temps, affronter les obstacles qu'on peut vaincre, et se détourner du courant lorsque le flot menace d'emporter avec eux-mêmes la souveraineté de l'Union et l'obéissance due à ses lois.

Le président peut faillir sans que l'État souffre, parce que le président n'a qu'un pouvoir borné. Le congrès peut errer sans que l'Union périsse, parce qu'au-dessus du congrès réside le corps électoral qui peut en changer l'esprit en changeant ses membres.

Mais si la cour suprême venait jamais à être composée d'hommes imprudents ou corrompus, la confédération aurait à craindre l'anarchie ou la guerre civile.

Du reste, qu'on ne s'y trompe point, la cause originaire du danger n'est point dans la constitution du tribunal, mais dans la nature même des gouvernements fédéraux. Nous avons vu que nulle part il n'est plus nécessaire de constituer fortement le pouvoir judiciaire que chez les peuples confédérés, parce que nulle part les existences individuelles, qui peuvent lutter contre le corps social, ne sont plus grandes et mieux en état de résister à l'emploi de la force matérielle du gouvernement.

Or, plus il est nécessaire qu'un pouvoir soit fort, plus il faut lui donner d'étendue et d'indépendance. Plus un pouvoir est étendu et indépendant, et plus l'abus qu'on en peut faire est dangereux. L'origine du mal n'est donc point dans la constitution de ce pouvoir, mais dans la constitution même de l'État qui nécessite l'existence d'un pareil pouvoir.

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EN QUOI LA CONSTITUTION FÉDÉRALE EST SUPÉRIEURE À LA CONSTITUTION DES ÉTATS.

Comment on peut comparer la constitution de l'Union à celle des États particuliers. -- On doit particulièrement attribuer à la sagesse des législateurs fédéraux la supériorité de la constitution de l'Union. -- La législature de l'Union moins dépendante du peuple que celle des États. -- Le pouvoir exécutif plus libre dans sa sphère. -- Le pouvoir judiciaire moins assujetti aux volontés de la majorité. -- Conséquences pratiques de ceci. -- Les législateurs fédéraux ont atténué les dangers inhérents au gouvernement de la démocratie; les législateurs des États ont accru ces dangers.

La constitution fédérale diffère essentiellement de la constitution des États par le but qu'elle se propose, mais elle s'en rapproche beaucoup quant aux moyens d'atteindre ce but. L'objet du gouvernement est différent, mais les formes du gouvernement sont les mêmes. Sous ce point de vue spécial, on peut utilement les comparer.

Je pense que la constitution fédérale est supérieure à toutes les constitutions d'État. Cette supériorité tient à plusieurs causes.

La constitution actuelle de l'Union n'a été formée que postérieurement à celles de la plupart des États; on a donc pu profiter de l'expérience acquise.

On se convaincra toutefois que cette cause n'est que secondaire, si l'on songe que, depuis l'établissement de la constitution fédérale, la confédération américaine s'est accrue de onze nouveaux États, et que ceux-ci ont presque toujours exagéré plutôt qu'atténué les défauts existants dans les constitutions de leurs devanciers.

La grande cause de la supériorité de la constitution fédérale est dans le caractère même des législateurs.

À l'époque où elle fut formée, la ruine de la confédération paraissait imminente; elle était pour ainsi dire présente à tous les yeux. Dans cette extrémité le peuple choisit, non pas peut-être les hommes qu'il aimait le mieux, mais ceux qu'il estimait le plus.

J'ai déjà fait observer plus haut que les législateurs de l'Union avaient presque tous été remarquables par leurs lumières, plus remarquables encore par leur patriotisme.

Ils s'étaient tous élevés au milieu d'une crise sociale, pendant laquelle l'esprit de liberté avait eu continuellement à lutter contre une autorité forte et dominatrice. La lutte terminée, et tandis que, suivant l'usage, les passions excitées de la foule s'attachaient encore à combattre des dangers qui depuis long-temps n'existaient plus, eux s'étaient arrêtés; ils avaient jeté un regard plus tranquille et plus pénétrant sur leur patrie; ils avaient vu qu'une révolution définitive était accomplie, et que désormais les périls qui menaçaient le peuple ne pouvaient naître que des abus de la liberté. Ce qu'ils pensaient, ils eurent le courage de le dire, parce qu'ils sentaient au fond de leur coeur un amour sincère et ardent pour cette même liberté; ils osèrent parler de la restreindre, parce qu'ils étaient sûrs de ne pas vouloir la détruire[156].

[Note 156: À cette époque, le célèbre Alexandre Hamilton, l'un des rédacteurs les plus influents de la constitution, ne craignait pas de publier ce qui suit dans le _Fédéraliste_, nº 71:

«Je sais, disait-il, qu'il y a des gens près desquels le pouvoir exécutif ne saurait mieux se recommander qu'en se pliant avec servilité aux désirs du peuple ou de la législature; mais ceux-là me paraissent posséder des notions bien grossières sur l'objet de tout gouvernement, ainsi que sur les vrais moyens de produire la prospérité publique.

«Que les opinions du peuple, quand elles sont raisonnées et mûries, dirigent la conduite de ceux auxquels il confie ses affaires, c'est ce qui résulte de l'établissement d'une constitution républicaine; mais les principes républicains n'exigent point qu'on se laisse emporter au moindre vent des passions populaires, ni qu'on se hâte d'obéir à toutes les impulsions momentanées que la multitude peut recevoir par la main artificieuse des hommes qui flattent ses préjugés pour trahir ses intérêts.

«Le peuple ne veut, le plus ordinairement, qu'arriver au bien public, ceci est vrai; mais il se trompe souvent en le cherchant. Si on venait lui dire qu'il juge toujours sainement les moyens à employer pour produire la prospérité nationale, son bon sens lui ferait mépriser de pareilles flatteries; car il a appris par expérience qu'il lui est arrivé quelquefois de se tromper; et ce dont on doit s'étonner, c'est qu'il ne se trompe pas plus souvent, poursuivi comme il l'est toujours par les ruses des parasites et des sycophantes; environné par les piéges que lui tendent sans cesse tant d'hommes avides et sans ressources, déçu chaque jour par les artifices de ceux qui possèdent sa confiance sans la mériter, ou qui cherchent plutôt à la posséder qu'à s'en rendre dignes.

«Lorsque les vrais intérêts du peuple sont contraires à ses désirs, le devoir de tous ceux qu'il a préposés à la garde de ces intérêts est de combattre l'erreur dont il est momentanément la victime, afin de lui donner le temps de se reconnaître et d'envisager les choses de sang-froid. Et il est arrivé plus d'une fois qu'un peuple, sauvé ainsi des fatales conséquences de ses propres erreurs, s'est plu à élever des monuments de sa reconnaissance aux hommes qui avaient eu le magnanime courage de s'exposer à lui déplaire pour le servir.»]

La plupart des constitutions d'État ne donnent au mandat de la chambre des représentants qu'un an de durée, et deux à celui du sénat. De telle sorte que les membres du corps législatif sont liés sans cesse, et de la manière la plus étroite, aux moindres désirs de leurs constituants.

Les législateurs de l'Union pensèrent que cette extrême dépendance de la législature dénaturait les principaux effets du système représentatif, en plaçant dans le peuple lui-même non seulement l'origine des pouvoirs, mais encore le gouvernement.

Ils accrurent la durée du mandat électoral pour laisser au député un plus grand emploi de son libre arbitre.

La constitution fédérale, comme les différentes constitutions d'États, divisa le corps législatif en deux branches.

Mais, dans les États, on composa ces deux parties de la législature des mêmes éléments et suivant le même mode d'élection. Il en résulta que les passions et les volontés de la majorité se firent jour avec la même facilité, et trouvèrent aussi rapidement un organe et un instrument dans l'une que dans l'autre chambre. Ce qui donna un caractère violent et précipité à la formation des lois.

La constitution fédérale fit aussi sortir les deux chambres des votes du peuple; mais elle varia les conditions d'éligibilité et le mode de l'élection; afin que si, comme chez certaines nations, l'une des deux branches de la législature ne représentait pas des intérêts différents de l'autre, elle représentât au moins une sagesse supérieure.

Il fallut avoir atteint un âge mûr pour être sénateur, et ce fut une assemblée déjà choisie elle-même et peu nombreuse qui fut chargée d'élire.

Les démocraties sont naturellement portées à concentrer toute la force sociale dans les mains du corps législatif. Celui-ci étant le pouvoir qui émane le plus directement du peuple, est aussi celui qui participe le plus de sa toute-puissance.

On remarque donc en lui une tendance habituelle qui le porte à réunir toute espèce d'autorité dans son sein.

Cette concentration des pouvoirs, en même temps qu'elle nuit singulièrement à la bonne conduite des affaires, fonde le despotisme de la majorité.

Les législateurs des États se sont fréquemment abandonnés à ces instincts de la démocratie; ceux de l'Union ont toujours courageusement lutté contre eux.

Dans les États, le pouvoir exécutif est remis aux mains d'un magistrat placé en apparence à côté de la législature, mais qui, en réalité, n'est qu'un agent aveugle et un instrument passif de ses volontés. Où puiserait-il sa force? Dans la durée des fonctions? Il n'est en général nommé que pour une année. Dans ses prérogatives? Il n'en a point pour ainsi dire. La législature peut le réduire à l'impuissance, en chargeant de l'exécution de ses lois des commissions spéciales prises dans son sein. Si elle le voulait, elle pourrait en quelque sorte l'annuler en lui retranchant son traitement.

La constitution fédérale a concentré tous les droits du pouvoir exécutif, comme toute sa responsabilité, sur un seul homme. Elle a donné au président quatre ans d'existence; elle lui a assuré, pendant toute la durée de sa magistrature, la jouissance de son traitement; elle lui a composé une clientèle, et l'a armé d'un véto suspensif. En un mot, après avoir soigneusement tracé la sphère du pouvoir exécutif, elle a cherché à lui donner autant que possible, dans cette sphère, une position forte et libre.

Le pouvoir judiciaire est de tous les pouvoirs celui qui, dans les constitutions d'État, est resté le moins dépendant de la puissance législative.

Toutefois, dans tous les États, la législature est demeurée maîtresse de fixer les émoluments des juges, ce qui soumet nécessairement ces derniers à son influence immédiate.

Dans certains États, les juges ne sont nommés que pour un temps, ce qui leur ôte encore une grande partie de leur force et de leur liberté.