Part 13

Mais ce qui rend, en cette matière, les lois américaines si redoutables, naît, j'oserai le dire, de leur douceur même.

Nous avons vu qu'en Europe la destitution d'un fonctionnaire, et son interdiction politique, étaient une des conséquences de la peine, et qu'en Amérique c'était la peine même. Il en résulte ceci: en Europe, les tribunaux politiques sont revêtus de droits terribles dont quelquefois ils ne savent comment user; et il leur arrive de ne pas punir, de peur de punir trop. Mais, en Amérique, on ne recule pas devant une peine qui ne fait pas gémir l'humanité: condamner un ennemi politique à mort, pour lui enlever le pouvoir, est aux yeux de tous un horrible assassinat; déclarer son adversaire indigne de posséder ce même pouvoir, et le lui ôter, en lui laissant la liberté et la vie, peut paraître le résultat honnête de la lutte.

Or, ce jugement si facile à prononcer n'en est pas moins le comble du malheur pour le commun de ceux auxquels il s'applique. Les grands criminels braveront sans doute ses vaines rigueurs; les hommes ordinaires verront en lui un arrêt qui détruit leur position, entache leur honneur, et qui les condamne à une honteuse oisiveté pire que la mort.

Le jugement politique, aux États-Unis, exerce donc sur la marche de la société une influence d'autant plus grande qu'elle semble moins redoutable. Il n'agit pas directement sur les gouvernés, mais il rend la majorité entièrement maîtresse de ceux qui gouvernent; il ne donne point à la législature un immense pouvoir qu'elle ne pourrait exercer que dans un jour de crise; il lui laisse prendre une puissance modérée et régulière, dont elle peut user tous les jours. Si la force est moins grande, d'un autre côté l'emploi en est plus commode et l'abus plus facile.

En empêchant les tribunaux politiques de prononcer des peines judiciaires, les Américains me semblent donc avoir prévenu les conséquences les plus terribles de la tyrannie législative, plutôt que la tyrannie elle-même. Et je ne sais si, à tout prendre, le jugement politique, tel qu'on l'entend aux États-Unis, n'est point l'arme la plus formidable qu'on ait jamais remise aux mains de la majorité.

Lorsque les républiques américaines commenceront à dégénérer, je crois qu'on pourra aisément le reconnaître: il suffira de voir si le nombre des jugements politiques augmente (_N_).

CHAPITRE VIII.

DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

J'ai considéré jusqu'à présent chaque État comme formant un tout complet, et j'ai montré les différents ressorts que le peuple y fait mouvoir, ainsi que les moyens d'action dont il se sert. Mais tous ces États que j'ai envisagés comme indépendants, sont pourtant forcés d'obéir, en certains cas, à une autorité supérieure, qui est celle de l'Union. Le temps est venu d'examiner la part de souveraineté qui a été concédée à l'Union, et de jeter un coup d'oeil rapide sur la constitution fédérale[122].

[Note 122: Voyez à la fin du volume le texte de la constitution fédérale.]

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HISTORIQUE DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

Origine de la première Union. -- Sa faiblesse. -- Le congrès en appelle au pouvoir constituant. -- Intervalle de deux années qui s'écoule entre ce moment et celui où la nouvelle constitution est promulguée.

Les treize colonies qui secouèrent simultanément le joug de l'Angleterre à la fin du siècle dernier avaient, comme je l'ai déjà dit, la même religion, la même langue, les mêmes moeurs, presque les mêmes lois; elles luttaient contre un ennemi commun; elles devaient donc avoir de fortes raisons pour s'unir intimement les unes aux autres, et s'absorber dans une seule et même nation.

Mais chacune d'elles, ayant toujours eu une existence à part et un gouvernement à sa portée, s'était créé des intérêts ainsi que des usages particuliers, et répugnait à une union solide et complète qui eût fait disparaître son importance individuelle dans une importance commune. De là, deux tendances opposées: l'une qui portait les Anglo-Américains à s'unir, l'autre qui les portait à se diviser.

Tant que dura la guerre avec la mère-patrie, la nécessité fit prévaloir le principe de l'union. Et quoique les lois qui constituaient cette union fussent défectueuses, le lien commun subsista en dépit d'elles[123].

[Note 123: Voyez les articles de la première confédération formée en 1778. Cette constitution fédérale ne fut adoptée par tous les États qu'en 1781.

Voyez également l'analyse que fait de cette constitution le _Fédéraliste_, depuis le nº 15 jusqu'au nº 22 inclusivement, et M. Story dans ses Commentaires sur la constitution des États-Unis, p. 85-115.]

Mais dès que la paix fut conclue, les vices de la législation se montrèrent à découvert: l'État parut se dissoudre tout-à-coup. Chaque colonie, devenue une république indépendante, s'empara de la souveraineté entière. Le gouvernement fédéral, que sa constitution même condamnait à la faiblesse, et que le sentiment du danger public ne soutenait plus, vit son pavillon abandonné aux outrages des grands peuples de l'Europe, tandis qu'il ne pouvait trouver assez de ressource pour tenir tête aux nations indiennes, et payer l'intérêt des dettes contractées pendant la guerre de l'Indépendance. Près de périr, il déclara lui-même officiellement son impuissance et en appela au pouvoir constituant[124].

[Note 124: Ce fut le 21 février 1787 que le congrès fit cette déclaration.]

Si jamais l'Amérique sut s'élever pour quelques instants à ce haut degré de gloire où l'imagination orgueilleuse de ses habitants voudrait sans cesse nous la montrer, ce fut dans ce moment suprême, où le pouvoir national venait en quelque sorte d'abdiquer l'empire.

Qu'un peuple lutte avec énergie pour conquérir son indépendance, c'est un spectacle que tous les siècles ont pu fournir. On a beaucoup exagéré, d'ailleurs, les efforts que firent les Américains pour se soustraire au joug des Anglais. Séparés par 1,300 lieues de mer de leurs ennemis, secourus par un puissant allié, les États-Unis durent la victoire à leur position bien plus encore qu'à la valeur de leurs armées, ou au patriotisme de leurs citoyens. Qui oserait comparer la guerre d'Amérique aux guerres de la révolution française, et les efforts des Américains aux nôtres, alors que la France, en butte aux attaques de l'Europe entière, sans argent, sans crédit, sans alliés, jetait le vingtième de sa population au-devant de ses ennemis, étouffant d'une main l'incendie qui dévorait ses entrailles, et de l'autre promenant la torche autour d'elle? Mais ce qui est nouveau dans l'histoire des sociétés, c'est de voir un grand peuple, averti par ses législateurs que les rouages du gouvernement s'arrêtent, tourner sans précipitation et sans crainte ses regards sur lui-même, sonder la profondeur du mal, se contenir pendant deux ans entiers, afin d'en découvrir à loisir le remède, et, lorsque ce remède est indiqué, s'y soumettre volontairement sans qu'il en coûte une larme ni une goutte de sang à l'humanité.

Lorsque l'insuffisance de la première constitution fédérale se fit sentir, l'effervescence des passions politiques qu'avait fait naître la révolution était en partie calmée, et tous les grands hommes qu'elle avait créés existaient encore. Ce fut un double bonheur pour l'Amérique. L'assemblée peu nombreuse[125], qui se chargea de rédiger la seconde constitution, renfermait les plus beaux esprits et les plus nobles caractères qui eussent jamais paru dans le Nouveau-Monde. Georges Washington la présidait.

[Note 125: Elle n'était composée que de 25 membres. Washington, Madisson, Hamilton, les deux Morris, en faisaient partie.]

Cette commission nationale, après de longues et mûres délibérations, offrit enfin à l'adoption du peuple le corps de lois organiques qui régit encore de nos jours l'Union. Tous les États l'adoptèrent successivement[126]. Le nouveau gouvernement fédéral entra en fonctions en 1789, après deux ans d'interrègne. La révolution d'Amérique finit donc précisément au moment où commençait la nôtre.

[Note 126: Ce ne furent point les législateurs qui l'adoptèrent. Le peuple nomma pour ce seul objet des députés. La nouvelle constitution fut dans chacune de ces assemblées l'objet de discussions approfondies.]

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TABLEAU SOMMAIRE DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

Division des pouvoirs entre la souveraineté fédérale et celle des États. -- Le gouvernement des États reste le droit commun; -- le gouvernement fédéral, l'exception.

Une première difficulté dut se présenter à l'esprit des Américains. Il s'agissait de partager la souveraineté de telle sorte que les différents États qui formaient l'Union continuassent à se gouverner eux-mêmes dans tout ce qui ne regardait que leur prospérité intérieure, sans que la nation entière, représentée par l'Union, cessât de faire un corps et de pourvoir à tous ses besoins généraux. Question complexe et difficile à résoudre.

Il était impossible de fixer d'avance d'une manière exacte et complète la part de puissance qui devait revenir à chacun des deux gouvernements entre lesquels la souveraineté allait se partager. Qui pourrait prévoir à l'avance tous les détails de la vie d'un peuple?

Les devoirs et les droits du gouvernement fédéral étaient simples et assez faciles à définir, parce que l'Union avait été formée dans le but de répondre à quelques grands besoins généraux. Les devoirs et les droits du gouvernement des États étaient, au contraire, multiples et compliqués, parce que ce gouvernement pénétrait dans tous les détails de la vie sociale.

On définit donc avec soin les attributions du gouvernement fédéral, et l'on déclara que tout ce qui n'était pas compris dans la définition rentrait dans les attributions du gouvernement des États. Ainsi le gouvernement des États resta le droit commun; le gouvernement fédéral fut l'exception[127].

[Note 127: Voyez amendement à la constitution fédérale. _Fédéraliste_, nº 32. _Story_, p. 711. _Kent's commentaries_, vol. 1, p. 364.

Remarquez même que, toutes les fois que la constitution n'a pas réservé au congrès le droit exclusif de régler certaines matières, les États peuvent le faire, en attendant qu'il lui plaise de s'en occuper. Exemple: Le congrès a le droit de faire une loi générale de banqueroute, il ne la fait pas: chaque État pourrait en faire une à sa manière. Au reste, ce point n'a été établi qu'après discussion devant les tribunaux. Il n'est que de jurisprudence.]

Mais comme on prévoyait que, dans la pratique, des questions pourraient s'élever relativement aux limites exactes de ce gouvernement exceptionnel, et qu'il eût été dangereux d'abandonner la solution de ces questions aux tribunaux ordinaires institués dans les différents États par ces États eux-mêmes, on créa une haute-cour[128] fédérale, tribunal unique, dont l'une des attributions fut de maintenir entre les deux gouvernements rivaux la division des pouvoirs telle que la constitution l'avait établie[129].

[Note 128: L'action de cette cour est indirecte, comme nous le verrons plus bas.]

[Note 129: C'est ainsi que le _Fédéraliste_, dans le nº 45, explique ce partage de la souveraineté entre l'Union et les États particuliers: «Les pouvoirs que la constitution délègue au gouvernement fédéral, dit-il, sont définis, et en petit nombre. Ceux qui restent à la disposition des États particuliers sont au contraire indéfinis, et en grand nombre. Les premiers s'exercent principalement dans les objets extérieurs, tels que la paix, la guerre, les négociations, le commerce. Les pouvoirs que les États particuliers se réservent s'étendent à tous les objets qui suivent le cours ordinaire des affaires, intéressent la vie, la liberté et la prospérité de l'État.»

J'aurai souvent occasion de citer le _Fédéraliste_ dans cet ouvrage. Lorsque le projet de loi qui depuis est devenu la constitution des États-Unis était encore devant le peuple, et soumis à son adoption, trois hommes déjà célèbres, et qui le sont devenus encore plus depuis, John Jay, Hamilton et Madisson, s'associèrent dans le but de faire ressortir aux yeux de la nation les avantages du projet qui leur était soumis. Dans ce dessein, ils publièrent sous la forme d'un journal une suite d'articles dont l'ensemble forme un traité complet. Ils avaient donné à leur journal le nom de _Fédéraliste_, qui est resté à l'ouvrage.

Le _Fédéraliste_ est un beau livre, qui, quoique spécial à l'Amérique, devrait être familier aux hommes d'État de tous les pays.]

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ATTRIBUTIONS DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL.

Pouvoir accordé au gouvernement fédéral de faire la paix, la guerre, d'établir des taxes générales. -- Objet de politique intérieure dont il peut s'occuper. -- Le gouvernement de l'Union, plus centralisé sur quelques points que ne l'était le gouvernement royal sous l'ancienne monarchie française.

Les peuples entre eux ne sont que des individus. C'est surtout pour paraître avec avantage vis-à-vis des étrangers qu'une nation a besoin d'un gouvernement unique.

À l'Union fut donc accordé le droit exclusif de faire la paix et la guerre; de conclure les traités de commerce; de lever des armées, d'équiper des flottes[130].

[Note 130: Voyez constitution, sect. VIII. _Fédéraliste_, nºs 41 et 42. _Kent's commentaries_, vol. 1, p. 207 et suiv. _Story_, p. 358-382; _id._, p. 409-426.]

La nécessité d'un gouvernement national ne se fait pas aussi impérieusement sentir dans la direction des affaires intérieures de la société.

Toutefois, il est certains intérêts généraux auxquels une autorité générale peut seule utilement pourvoir.

À l'Union fut abandonné le droit de régler tout ce qui a rapport à la valeur de l'argent; on la chargea du service des postes; on lui donna le droit d'ouvrir les grandes communications qui devaient unir les diverses parties du territoire[131].

[Note 131: Il y a encore plusieurs autres droits de cette espèce, tels que celui de faire une loi générale sur les banqueroutes, d'accorder des brevets d'invention..... On sent assez ce qui rendait nécessaire l'intervention de l'Union entière dans ces matières.]

En général, le gouvernement des différents États fut considéré comme libre dans sa sphère; cependant il pouvait abuser de cette indépendance, et compromettre, par d'imprudentes mesures, la sûreté de l'Union entière; pour ces cas rares et définis d'avance, on permit au gouvernement fédéral d'intervenir dans les affaires intérieures des États[132]. C'est ainsi que, tout en reconnaissant à chacune des républiques confédérées le pouvoir de modifier et de changer sa législation, on lui défendit cependant de faire des lois rétroactives, et de créer dans son sein un corps de nobles[133].

[Note 132: Même dans ce cas, son intervention est indirecte. L'Union intervient par ses tribunaux, comme nous le verrons plus loin.]

[Note 133: Constitution fédérale, sect. _X_, art. 1.]

Enfin, comme il fallait que le gouvernement fédéral pût remplir les obligations qui lui étaient imposées, on lui donna le droit illimité de lever des taxes[134].

[Note 134: Constitution, sect. VIII, IX et X. _Fédéraliste_, nº 30-36, inclusivement, _Id._, 41, 42, 43, 44. _Kent's commentaries_, vol. 1, p. 207 et 381, _Story_, _id._, p. 339, 514.]

Lorsqu'on fait attention au partage des pouvoirs tel que la constitution fédérale l'a établi; quand, d'une part, on examine la portion de souveraineté que se sont réservée les États particuliers, et de l'autre la part de puissance que l'Union a prise, on découvre aisément que les législateurs fédéraux s'étaient formé des idées très nettes et très justes de ce que j'ai nommé précédemment la centralisation gouvernementale.

Non seulement les États-Unis forment une république, mais encore une confédération. Cependant l'autorité nationale y est, à quelques égards, plus centralisée qu'elle ne l'était à la même époque dans plusieurs des monarchies absolues de l'Europe. Je n'en citerai que deux exemples.

La France comptait treize cours souveraines, qui le plus souvent avaient le droit d'interpréter la loi sans appel. Elle possédait, de plus, certaines provinces appelées pays d'États, qui, après que l'autorité souveraine, chargée de représenter la nation, avait ordonné la levée d'un impôt, pouvaient refuser leur concours.

L'Union n'a qu'un seul tribunal pour interpréter la loi, comme une seule législature pour la faire; l'impôt voté par les représentants de la nation oblige tous les citoyens. L'Union est donc plus centralisée sur ces deux points essentiels que ne l'était la monarchie française; cependant, l'Union n'est qu'un assemblage de républiques confédérées.

En Espagne, certaines provinces avaient le pouvoir d'établir un système de douanes qui leur fût propre, pouvoir qui tient, par son essence même, à la souveraineté nationale.

En Amérique, le congrès seul a droit de régler les rapports commerciaux des États entre eux. Le gouvernement de la confédération est donc plus centralisé sur ce point que celui du royaume d'Espagne. Il est vrai qu'en France et en Espagne le pouvoir royal étant toujours en état d'exécuter au besoin, par la force, ce que la constitution du royaume lui refusait le droit de faire, on en arrivait, en définitive, au même point. Mais je parle ici de la théorie.

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POUVOIRS FÉDÉRAUX.

Après avoir renfermé le gouvernement fédéral dans un cercle d'actions nettement tracé, il s'agissait de savoir comment on l'y ferait mouvoir.

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POUVOIRS LÉGISLATIFS.

Division du corps législatif en deux branches. -- Différences dans la manière de former les deux chambres. -- Le principe de l'indépendance des États triomphe dans la formation du sénat. -- Le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la chambre des représentants. -- Effets singuliers qui résultent de ceci, que les constitutions ne sont logiques que quand les peuples sont jeunes.

Dans l'organisation des pouvoirs de l'Union, on suivit en beaucoup de points le plan qui était tracé d'avance par la constitution particulière de chacun des États.

Le corps législatif fédéral de l'Union se composa d'un sénat et d'une chambre des représentants.

L'esprit de conciliation fit suivre dans la formation de chacune de ces assemblées des règles diverses.

J'ai fait sentir plus haut que, quand on avait voulu établir la constitution fédérale, deux intérêts opposés s'étaient trouvés en présence. Ces deux intérêts avaient donné naissance à deux opinions.

Les uns voulaient faire de l'Union une ligue d'États indépendants, une sorte de congrès, où les représentants de peuples distincts viendraient discuter certains points d'intérêt commun.

Les autres voulaient réunir tous les habitants des anciennes colonies dans un seul et même peuple, et leur donner un gouvernement qui, bien que sa sphère fût bornée, pût agir cependant, dans cette sphère, comme le seul et unique représentant de la nation. Les conséquences pratiques de ces deux théories étaient fort diverses.

Ainsi, s'agissait-il d'organiser une ligue et non un gouvernement national, c'était à la majorité des États à faire la loi, et non point à la majorité des habitants de l'Union. Car chaque État, grand ou petit, conservait alors son caractère de puissance indépendante, et entrait dans l'Union sur le pied d'une égalité parfaite.

Du moment, au contraire, où l'on considérait les habitants des États-Unis comme formant un seul et même peuple, il était naturel que la majorité seule des citoyens de l'Union fît la loi.

On comprend que les petits États ne pouvaient consentir à l'application de cette doctrine sans abdiquer complétement leur existence, dans ce qui regardait la souveraineté fédérale; car de puissance corégulatrice, ils devenaient fraction insignifiante d'un grand peuple. Le premier système leur eût accordé une puissance déraisonnable; le second les annulait.

Dans cet état de choses, il arriva ce qui arrive presque toujours lorsque les intérêts sont en opposition avec les raisonnements: on fit plier les règles de la logique. Les législateurs adoptèrent un terme moyen qui conciliait de force deux systèmes théoriquement inconciliables.

Le principe de l'indépendance des États triompha dans la formation du sénat; le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la chambre des représentants.

Chaque État dut envoyer deux sénateurs au congrès et un certain nombre de représentants, en proportion de sa population[135].

[Note 135: Tous les dix ans, le congrès fixe de nouveau le nombre des députés que chaque État doit envoyer à la chambre des représentants. Le nombre total était de 69 en 1789; il était en 1833 de 240. (_American almanac_, 1834, p. 194.)

La constitution avait dit qu'il n'y aurait pas plus d'un représentant par 30,000 personnes; mais elle n'avait pas fixé de limite en moins. Le congrès n'a pas cru devoir accroître le nombre des représentants dans la proportion de l'accroissement de la population. Par la première loi qui intervint sur ce sujet, le 14 avril 1792 (voyez _laws of the United States_ by Story, vol. 1, p. 135), il fut décidé qu'il y aurait un représentant par 33,000 habitants. La dernière loi, qui est intervenue en 1832, fixa le nombre à 1 représentant par 48,000 habitants. La population représentée se compose de tous les hommes libres, et des trois cinquièmes du nombre des esclaves.]

Il résulte de cet arrangement que, de nos jours, l'État de New-York a au congrès quarante représentants et seulement deux sénateurs; l'État de Delaware deux sénateurs et seulement un représentant. L'État de Delaware est donc, dans le sénat, l'égal de l'État de New-York; tandis que celui-ci a, dans la chambre des représentants, quarante fois plus d'influence que le premier. Ainsi, il peut arriver que la minorité de la nation, dominant le sénat, paralyse entièrement les volontés de la majorité, représentée par l'autre chambre; ce qui est contraire à l'esprit des gouvernements constitutionnels.

Tout ceci montre bien à quel degré il est rare et difficile de lier entre elles d'une manière logique et rationnelle toutes les parties de la législation.

Le temps fait toujours naître à la longue, chez le même peuple, des intérêts différents, et consacre des droits divers. Lorsqu'il s'agit ensuite d'établir une constitution générale, chacun de ces intérêts et de ces droits forme comme autant d'obstacles naturels qui s'opposent à ce qu'aucun principe politique ne suive toutes ses conséquences. C'est donc seulement à la naissance des sociétés qu'on peut être complétement logique dans les lois. Lorsque vous voyez un peuple jouir de cet avantage, ne vous hâtez pas de conclure qu'il est sage; pensez plutôt qu'il est jeune.

À l'époque où la constitution fédérale a été formée, il n'existait encore parmi les Anglo-Américains que deux intérêts positivement opposés l'un à l'autre: l'intérêt d'individualité pour les États particuliers, l'intérêt d'union pour le peuple entier; et il a fallu en venir à un compromis.

On doit reconnaître, toutefois, que cette partie de la constatation n'a point, jusqu'à présent, produit les maux qu'on pouvait craindre.