Part 5

La CEH constató que durante el enfrentamiento armado, nombres que constituían entes históricos y culturales del pueblo maya fueron frecuentemente utilizados por el Ejército para denominar zonas de operaciones militares o cuerpos especializados que actuaron con gran crueldad y ensañamiento contra la población maya, entre otras, las fuerzas de tarea Gumarcaj, Iximché, Kaibil Balam, Quiriguá y Xancantal, el Quetzal, el Tigre, Cabracán y Sinacán. Al respecto y con el fin de respetar el derecho a la identidad cultural del pueblo maya, la CEH recomendó al Ejército que renunciara al uso de nombres de profundo significado y simbología maya para designar a estructuras y unidades militares. No obstante no existir en la actualidad fuerzas de tarea desplegadas en el territorio nacional, la Misión pudo constatar que no se ha dado cumplimiento a esta recomendación, a modo de ejemplo, persiste la denominación de fuerzas especiales kaibiles.

4.6.8 La defensa ciudadana de la paz

La CEH recomendó al Ejército incluir entre sus prioridades, la participación del Ejército de Guatemala en iniciativas de paz y seguridad internacional supeditadas a la ONU o de la OEA. En noviembre de 2002 el Estado de Guatemala firmó un convenio con la ONU, poniendo a disposición del organismo internacional, fuerzas militares para el mantenimiento de la paz.

4.6.9. La seguridad pública

Luego de haber constatado la responsabilidad de las fuerzas de seguridad en graves violaciones de los derechos humanos durante el conflicto y teniendo en cuenta, una vez mas, los compromisos contenidos en el AFPC, la CEH recomendó la reestructuración, profesionalización, incorporación del carácter multiétnico y educación en el respeto de la ley, la democracia y los derechos humanos en la institución policial.

4.6.9.1 La doctrina de las fuerzas de seguridad

La CEH recomendó que la Policía Nacional Civil, diseñara una nueva doctrina bajo la dirección del Ministerio de Gobernación y en consulta con la sociedad civil. Esta recomendación no ha sido cumplida hasta la fecha.

Entre los ejes sobre los que debe sustentarse esta doctrina, está el de servicio a la comunidad, sin discriminación de ningún tipo y con respeto del carácter multiétnico de la nación guatemalteca. Aunque se ha constatado que existe voluntad para atender este aspecto, principalmente a través de la apertura de la oficina multiétnica al interior de la PNC, la verificación continúa revelando la necesidad de insistir en su desarrollo y perfeccionamiento.

La nueva doctrina también debería incluir el desarrollo del carácter civil de la policía, la desmilitarización de sus formas de organización, el trato jerárquico y el régimen disciplinario. En este sentido, debemos señalar que el mecanismo de reciclaje, el ingreso irregular de ex-PMA a la PNC, la promulgación del decreto legislativo 40-2000, que faculta al Ejército para cumplir tareas de seguridad pública, y la vigencia del Art. 244 de la Constitución, revelan la persistencia de algunas prácticas de militarización en la institución.

En cuanto al régimen disciplinario, la aprobación de la propuesta consensuada entre el Gobierno y la sociedad civil sobre un nuevo Reglamento disciplinario constituye un avance. Sin embargo, el balance del estado de cumplimiento del tercer eje que debe inspirar esta doctrina, cual es, el pleno respeto de los derechos humanos y la consecuente investigación, persecución y sanción de las violaciones en que incurran los agentes de la PNC, es insatisfactorio, toda vez que a la fecha de este informe existen entre 1,500 a 2,000 casos disciplinarios, que involucran violaciones a los derechos humanos, pendientes de resolución.

Respecto a la permanente capacitación y adiestramiento profesional de los policías, en todos los niveles de las escalas jerárquicas que la CEH recomienda, ha sufrido un deterioro considerablemente debido a la falta de sostenibilidad provocada por la escasa asignación presupuestaria a la Academia de la PNC.

4.6.9.2 El control interno

En relación al control interno, la CEH recomendó la depuración de los agentes que actuaron o actúen contra su doctrina de servicio y la creación de una unidad de control o inspectoría interna con competencia autónoma, abierta al Procurador de los Derechos Humanos y al público en general, para investigar y sancionar el comportamiento profesional individual e institucional. La verificación arrojó como resultado que para dar cumplimiento a esta recomendación se han elaborado algunos proyectos, los que hasta la fecha no han sido implementados.

4.6.9.3 La participación de los pueblos indígenas

Para cumplir esta recomendación la Dirección de la PNC debía impulsar medidas que favorecieran la participación de los pueblos indígenas en la seguridad pública, tomando en cuenta el bilingüismo como elemento favorable en la valoración académica tanto del aspirante a policía, como en la provisión de destinos; eliminando requisitos discriminatorios en la convocatoria y en el proceso de selección; considerando la multiculturalidad en la educación y la convivencia intercultural en la Academia de la PNC y organizando el servicio de modo que los agentes indígenas pudieran utilizar su idioma en el contacto con la comunidad, en la construcción de relaciones con las instituciones y autoridades indígenas y en el respeto a las formas de resolución de conflictos propias de sus culturas.

La verificación de MINUGUA confirma que la incorporación de agentes indígenas a la PNC se ha dado de manera progresiva y gradual, así, en el año 2001 el estado de la fuerza contaba con un 14% de efectivos indígenas , en tanto que para mediados del 2002 ese porcentaje ascendía al 17%, aunque persistían deficiencias respecto a la destinación de agentes indígenas a las áreas lingüísticas en las que podían utilizar su lengua materna.

4.6.9.4 Los recursos

En cuanto a los recursos, la CEH señaló la necesidad que el Gobierno y el Congreso de la República, ampliaran la dotación financiera de la Policía Nacional Civil, a fin de garantizar su adiestramiento y equipamiento con medios modernos e instalaciones y condiciones de trabajo dignas. De acuerdo a los informes de verificación de la PNC elaborados por la Misión, existen una serie de necesidades que no se encuentran cubiertas en infraestructura, vehículos, equipos de transmisión y armamento.

4.6.9.5 El carácter civil

La CEH recomienda en primer lugar, que la nueva Ley de Orden Público tome en cuenta el carácter civil de la policía, en casos de estado de emergencia de cualquier índole, sin someterla a colaborar en tareas propias del Ejército y en segundo término, que en caso de no prosperar las reformas a la Constitución previstas en los Acuerdos de Paz, el Congreso tome acciones legislativas para separar las funciones del Ejército de las de la policía, limitando la participación del Ejército en tareas de seguridad pública en condiciones de excepcionalidad, temporalidad y sujeción al poder civil. La primera de estas recomendaciones se encuentra aun pendiente de cumplimiento, en tanto que, la promulgación del Decreto Legislativo 40-2000, constituye una clara contravención a la segunda.

5. Otras recomendaciones para promover la paz y la concordia nacional

Para la CEH, el avance en el proceso de reconciliación supone el reto de conocer y enfrentar las causas y efectos del enfrentamiento armado, en un proceso que cuente con participación social y se continúe el trabajo de investigación histórica.

5.1 La investigación y el análisis del pasado

Bajo este apartado, la CEH recomendó continuar la investigación y análisis del pasado para que, sobre el conocimiento del mismo se consoliden las bases para evitar los errores que provocaron el enfrentamiento. El cumplimiento de esta recomendación depende en gran parte del cumplimiento de otra, cual es, la creación de la Fundación o Comisión por la Paz y la Concordia, a quien correspondería la función de promover y apoyar la investigación histórica, pero que aún se encuentra pendiente de cumplimiento.

5.2 Participación política de los pueblos indígenas

A fin de promover la participación de los pueblos indígenas, la CEH recomienda que entre los funcionarios y demás personal de la administración pública “se dé cabida, en suficiente número, a profesionales indígenas con calificación y experiencia profesional acordes con las exigencias de los diversos cargos.”

La verificación de la Misión sobre este aspecto quedó reflejada en los siguientes términos “la presencia de indígenas en el Organismo Ejecutivo ha sido prácticamente inexistente. Desde la independencia del país, sólo dos indígenas habían ocupado puestos de ministro y viceministro. En el Gobierno actual ha habido una mayor participación de indígenas, aunque ésta continúa siendo muy limitada en los cargos de decisión” .

Al respecto, no existe hasta la fecha, una directriz emanada del Ejecutivo el sentido de proveer cargos suficientes para profesionales indígenas, lo que obstaculiza la labor de verificación. En la misma dirección, la CEH recomienda al Estado que establezca y financie un programa de becas para la formación y especialización de profesionales indígenas, sin embargo, tampoco existe una política que favorezca la formación y especialización de profesionales indígenas.

En el ámbito de la iniciativa privada, destaca un programa de becas para la profesionalización de mujeres indígenas creado por la Universidad Rafael Landívar.

5.3 Superación del racismo y la subordinación de los pueblos indígenas

Recomendando la adopción de medidas para garantizar la protección de los derechos individuales y colectivos de los indígenas, el respeto por la multiculturalidad y la promoción de las relaciones interculturales, la CEH reiteró la necesidad de cumplir, en su integridad, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, AIDPI.

La verificación efectuada por la Misión respecto al cumplimiento de este compromiso reveló avances formales, al incorporarse al Código Penal el artículo 202 bis, que tipifica el delito de discriminación, al crearse la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en Guatemala y promulagarse la Ley de Promoción Educativa contra la Discriminación y la Ley de Idiomas Indígenas, no obstante lo anterior, los pueblos indígenas continúan siendo sujetos de una fuerte discriminación racial, étnica y cultural que los priva del goce de sus derechos humanos más elementales, siendo hasta la fecha, el AIDPI el que registra mayor número de compromisos pendientes de cumplimiento.

5.4 Reforma fiscal

Con miras a alcanzar el desarrollo social y un mejor servicio público, la CEH recomendó al Gobierno la promoción de medidas tendentes a reforzar la movilización de los recursos nacionales, a través de una reforma fiscal justa, equitativa y globalmente progresiva, conforme al Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria.

Las medidas adoptadas en aras de aumentar la recaudación tributaria no consideraron el carácter integral que debía inspirar la reforma fiscal acordada por las partes, creando impuestos directos, progresivos y realizando un proceso de eliminación de exenciones tributarias. Pese a las graves diferencias sociales y económicas, la reforma tributaria implementada insistió en el carácter indirecto del tributo, a través del aumento de la tasa del Impuesto al Valor Agregado, IVA, lo que privó a la medida de un carácter equitativo. La creación y modernización de la Superintendencia de Administración Tributaria, SAT, permitió aumentar el monto de la recaudación y en consecuencia la carga tributaria se elevó al 10.7% del Producto Interno Bruto, PIB, el 2002, un aumento sensible pero que aún no alcanza la meta del 12% previsto en los Acuerdos de Paz. En el 2003 la tasa volvió a caer a 10% y las previsiones para 2004 llegan a un 9.8%.

Por otra parte, la falta de control del gasto público, la falta de transparencia y los elevados índices de corrupción facilitaron la apropiación indebida de aproximadamente 10% del presupuesto nacional, un nivel sin precedentes en la historia de Guatemala, que podría incidir gravemente en el cumplimiento de los acuerdos de paz y de las recomendaciones de la CEH.

5.5 Entidad responsable de impulsar y vigilar el cumplimiento de las recomendaciones

Con miras a asegurar el cumplimiento directo y adecuado de las recomendaciones, la CEH recomendó al Congreso de la República, que por iniciativa de su Comisión de Derechos Humanos, aprobara en un plazo no superior a los 60 días a partir de la publicación del Informe y a través de una medida legislativa, el establecimiento de una entidad encargada de apoyar, impulsar y vigilar el cumplimiento de las recomendaciones bajo el nombre de Fundación por la Paz y la Concordia.

La CEH realizó una recomendación integral para facilitar la creación de esta entidad. En cuanto a su mandato propuso cinco temas prioritarios: el apoyo, la asistencia, vigilancia de todas las recomendaciones y el cumplimiento directo de algunas determinadas; la promoción y apoyo de la investigación histórica y el apoyo a la captación de fondos para la financiación de proyectos para su cumplimiento. Pero no solo eso, además abordó la forma como debería integrarse, el procedimiento de designación de sus miembros, su periodo de vigencia, los recursos humanos, los materiales y su financiación.

La integración de esta Fundación debía concretarse no más allá de dos meses a partir de la fecha de la resolución del Congreso, sin embargo, una vez publicadas las recomendaciones de la CEH, el Gobierno del PAN señaló que “…no era necesario ni conveniente instituir nuevos entes que pudieran duplicar el funcionamiento de MINUGUA y/o de la Comisión de Acompañamiento”. Esta reticencia para crear la Fundación, motivó al entonces Procurador de Derechos Humanos a convocar a organizaciones de derechos humanos, de víctimas, sociales y de mujeres, a formar un conglomerado que denominaron Instancia Multi Institucional por la Paz y la Concordia (IM) y cuyo objetivo primordial sería el de promover el cumplimiento de las recomendaciones de la CEH.

A fin de instar por la creación de la Fundación, la IM redactó junto a la Comisión de Acompañamiento, un proyecto de ley para crearla, denominándola Comisión por la Paz y la Concordia, CPC, y que fue entregada al Presidente del Congreso de la República en noviembre de 1999. La Comisión por la Paz y el Desminado emitió un dictamen favorable para su aprobación, sin embargo, el proyecto no entró al conocimiento del pleno del Congreso, porque las sesiones extraordinarias de diciembre de 1999 y enero de 2000 no contaron con el quórum suficiente. Tras las elecciones nacionales generales, esta comisión legislativa, con nuevos miembros, emitió un dictamen desfavorable para su creación.

La Misión ha señalado en repetidas ocasiones que el proyecto presentado, recoge el espíritu de las recomendaciones de la CEH y además cuenta con el respaldo de las organizaciones de la sociedad civil que participaron en su diseño, por lo que su discusión y aprobación en el Congreso contribuiría a avanzar en el proceso de reconciliación nacional. La Comisión de Acompañamiento recalendarizó la creación de la Fundación para el 2001 y la incluyó dentro de las iniciativas legales que recomendó aprobar al Congreso.

A fin de instar por su aprobación, la IM inició un proceso de discusión del proyecto con diputados de todas las bancadas lográndose consensos en torno a algunas modificaciones. En marzo de 2001, la IM se reunió con la Comisión de Acompañamiento y con el cuerpo diplomático para presentar sus propuestas en torno al PNR y a la creación de la CPC, sin embargo, mientras se desarrollaba este proceso de búsqueda de consensos en torno al proyecto de ley, el 28 de junio, apareció publicado en el Diario de Centro América, el AG 263-2001 por medio del cual, el Gobierno creaba la CPC.

La sorpresiva publicación de este AG, elaborado sin consulta a la sociedad civil y cuyo contenido violaba el fundamento y espíritu de la recomendación de la CEH, provocó un rechazo unánime. El entonces Procurador de los Derechos Humanos comunicó al Presidente de la República que no participaría en ella y solicitó su derogación.

La Misión recomendó a la Comisión de Acompañamiento reformar el AG, adecuándolo a la recomendación de la CEH, iniciar el diálogo con las organizaciones llamadas a integrar la comisión y emitir un pronunciamiento explícito del Gobierno respecto a que este AG tenía por finalidad facilitar el inicio de labores de la Comisión, pero no excluía la necesidad de avanzar en la aprobación de las medidas legislativas que otorgaran a la Comisión una mayor autonomía, respaldo jurídico y dotación presupuestaria propia.

El diálogo entre el Gobierno, a través de SEPAZ y la IM fue retomado, sin embargo, como ya señalamos con anterioridad, el hecho de no haber sido aprobada una asignación presupuestaria para la implementación del PNR, trajo como consecuencia la paralización del proceso de diálogo. El gobierno concluyó su mandato sin haber reformado el AG, tampoco se precisó que su emisión no excluía la constitución de la CPC por ley y en consecuencia, continúa pendiente la creación de la Fundación o Comisión por la Paz y la Concordia, entidad cuya entrada en vigencia es indispensable.

Observaciones finales y recomendaciones:

Las recomendaciones formuladas persiguen, por una parte, la superación de los efectos directos que el enfrentamiento armado causó en la sociedad guatemalteca a través de la violaciones a los derechos humanos y los hechos de violencia cometidos por las partes, y por otra, retoman bajo la forma de recomendación, los compromisos asumidos por las partes en los Acuerdos de Paz y que abordan la superación de las causas profundas o históricas que dieron origen al conflicto. Habida cuenta que el principal obligado al cumplimiento de las recomendaciones formuladas por la CEH es el Estado, el examen sobre su cumplimiento, debería centrarse en acciones y políticas públicas implementadas por las entidades estatales, sin embargo, la falta de directrices en este sentido por parte del Ejecutivo, ha traído como consecuencia, un resultado altamente preocupante en el balance del cumplimiento.

1. MINUGUA valora las solicitudes de perdón que hasta ahora han formulado los Presidentes de la República y la Comandancia de la URNG, sin embargo, deben continuar los esfuerzos desde el Estado en aras a preservar y dignificar la memoria de las víctimas.

2. La elaboración consensuada entre el Gobierno y la sociedad civil de un Programa Nacional de Resarcimiento es un avance que permitirá dar respuesta al derecho de reparación que asiste a las víctimas de violaciones a los derechos humanos, sin embargo, este programa, necesita un soporte jurídico acorde con su naturaleza y objetivos a largo plazo que se ha trazado, por lo que su aprobación mediante una ley continúa siendo una tarea pendiente.

3. Respecto a la investigación sobre casos de desaparición forzada, es necesario subrayar que el mandato del Organismo Judicial y del Ministerio Público para realizar las investigaciones y juzgar y sancionar a los responsables es ineludible. Es además imprescindible la colaboración del Estado en la búsqueda del paradero de víctimas de desaparición forzada y particularmente urgente la contribución del Ejército y las fuerzas de seguridad en la búsqueda de niños y niñas desaparecidos durante el enfrentamiento armado interno y su aporte y colaboración hacia la Comisión Nacional de Búsqueda de la Niñez Desaparecida. El Ejecutivo, por su parte, debe promover ante el Congreso de la República, el reconocimiento del estatus jurídico de ausencia por desaparición forzada, medida que facilitará a los familiares, resolver los asuntos civiles que se deriven de esta condición.

4. El retraso del Gobierno para preparar y desarrollar una política activa de exhumaciones ha prolongado una situación en extremo dolorosa para los familiares de las víctimas de masacres, dejando esta carga al esfuerzo de los equipos de antropología forense, todos ellos organizaciones no gubernamentales que financian estos procesos con sus propios recursos y que trabajan bajo un clima de constantes amenazas e intimidaciones. Unido a lo anterior, la ausencia de una Ley de Exhumaciones ha contribuido a mantener disparidades de criterio en la substanciación de estos procesos y a favorecer el manejo discrecional de los mismos, tanto a nivel de Organismo Judicial como del Ministerio Público.

5. Respecto a la recomendación de difundir y enseñar el contenido del informe de la CEH, aún se encuentra pendiente su traducción a los idiomas mayas, garífuna y xinca; la aprobación de una reforma educativa que fomente una cultura de respeto mutuo; la co-financiación estatal a ONG’s nacionales de derechos humanos para que éstas desarrollen campañas de educación; la incorporación de las causas y efectos del enfrentamiento armado así como del contenido de los Acuerdos de Paz en los currículos de educación primaria, secundaria y universitaria.

6. En cuanto a la promoción y protección de los derechos humanos, se valora positivamente la ratificación de algunos instrumentos internacionales de derechos humanos que el Estado de Guatemala mantenía pendientes, así como los esfuerzos del Gobierno de solucionar de forma amistosa los casos presentados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Sin embargo, aún se encuentra pendiente la declaración del Estado de Guatemala en orden a aceptar la competencia del Comité de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas la Formas de Discriminación Racial, que lo habilite para la recepción de denuncias y la ratificación del Estatuto de Roma para la creación de la Corte Penal Internacional, CPI.

7. No se registraron acciones encaminadas a cumplir la recomendación que apunta a la creación de una comisión que examine la conducta de oficiales del Ejército y de los oficiales de los diversos cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, activos durante el enfrentamiento armado, en lo relativo al respeto por los derechos humanos y a las normas del DIH.

8. En cuanto al sistema de administración de justicia, el Estado debe asumir el deber de investigar y sancionar a los responsables materiales e intelectuales de las violaciones a los derechos humanos cometidas durante el enfrentamiento armado, en especial, respecto de aquellos delitos cuya responsabilidad no se extingue en virtud de la ley de Reconciliación Nacional. Particularmente grave resulta la falta de investigación en los casos de desapariciones forzadas y en procesos de exhumaciones. Esta situación ha contribuido a perpetuar el estado de impunidad en la que se encuentra la generalidad de los casos de violaciones a los derechos humanos cometidos durante el enfrentamiento armado interno y a prolongar el sufrimiento de los familiares de las víctimas.

9. Preocupante resulta la tardanza en las reformas legislativas propuestas por la CEH que atañen al Ejército, entre las que se encuentran: la elaboración de una nueva legislación que regule y supervise los organismos de Inteligencia del Estado; la promulgación de un nuevo Código Militar –que consagre el espíritu de las recomendaciones de la CEH–, la reforma del sistema educativo militar y la Ley de Reguladora del Acceso a la Información sobre Asuntos Militares o Diplomáticos relativos a la Seguridad Nacional. Asimismo, se encuentran pendientes de cumplimiento, la elaboración de una nueva doctrina militar y la depuración del cuerpo docente de los centros educativos del Ejército que se encuentre involucrado en violaciones a los derechos humanos.