Chapter 7

Fobaproa pasó de ser un fideicomiso privado a un fondo público para el rescate bancario Fobaproa era un fideicomiso creado a principio de los noventa. 113 Su propósito era realizar operaciones preventivas para evitar problemas financieros de los bancos. Ni la ley que lo creó ni el contrato constitutivo del fideicomiso prevían que se aportaran recursos del presupuesto federal al patrimonio de Fobaproa. El fondo se constituyó con aportaciones de los bancos privados, sin ninguna aportación de recursos públicos. Así lo exigía la ley y así funcionó durante mi administración.

A partir del "error de diciembre", cambió radicalmente el uso del Fobaproa. Ya no fue preventivo sino correctivo. Ya no fue financiado con recursos privados sino con subsidios públicos.

Como la cartera se hizo incobrable para los bancos, su capital se volvió negativo. El gobierno los intervino. Para sanearlos y venderlos, Fobaproa emitió un pagaré que se contabilizó como activo de la institución. Además, pactó pagos de intereses muy elevados. 114 ¿Cómo le dio el gobierno solides a ese pagaré? Lo convirtió en deuda pública, para que tuviera la solvencia de una deuda del Estado. Sin embargo, el procedimiento para emitir esos pagarés que se convirtieron en deuda pública se hizo sin autorización del Congreso; fue ilegal. Además, se hizo así para que fuera casuístico, es decir, para que unos cuantos decidieran quién se salvaba y quién quebraba, a quién se acusaba y a quién se perdonaba. El método ilegal y casuístico fue confirmado oficialmente en 1998.

La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados dictaminó el desempeño de Fobaproa bajo la administración de Zedillo

En septiembre de 1998 se expidió el dictamen del Congreso de la Unión sobre Fobaproa. Fue realizado por la Contaduría Mayor de la Cámara de Diputados, el órgano oficial encargado por el Congreso para auditar el ejercicio de los recursos públicos. Para integrar su reporte, la Contaduría Mayor utilizó el cuerpo de auditores que integró a lo largo de los años. Además, la Contaduría recurrió a las relaciones internacionales que mantenía con sus colegas en la International Organization of Supreme Audit Institution (INTOSAI); la Contaduría Mayor formaba parte de su junta de gobierno. Para elaborar el reporte sobre Fobaproa, la Contaduría realizó auscultaciones con el GAO de Estados Unidos, la Auditoría General de Canadá, la NAO del Reino Unido, el Tribunal de Cuentas de Alemania, el Tribunal de Cuentas de España y la Contraloría General de Chile.

Las conclusiones de la Contaduría Mayor de l Cámara de Diputados fueron altamente comprometedores para el gobierno. 115 La mayor asunción de deuda en la historia del país fue discrecional, sin recurrir a la autorización del Congreso y con réditos variables en los pagarés; se le llamó “la discrecionalidad inaudita”. 116

Sin pedir autorización al Congreso y mediante una argucia, se convirtió el colapso bancario en deuda pública

Para financiar el salvamento discrecional de los bancos, el gobierno recurrió a un subterfugio legal: avaló los pasivos mediante “deuda pública contingente”. ¿Cuál era la peculiaridad de la deuda “contingente”?. La Contaduría Mayor lo explicó: La Ley General de Deuda Pública “exime al ejecutivo Federal de informar o solicitar autorización al Congreso sobre la deuda pública contingente”.

Sin embargo, de acuerdo al criterio de la Contaduría Mayor, el gobierno debió haber solicitado permiso al Congreso para asumir esa deuda, pues era deuda pública. La Contaduría afirmó: "Su funcionamiento conlleva eventualmente un impacto fiscal, en razón de haber sido garantizados por el Gobierno Federal los financiamientos obtenidos por el fondo, lo que implicaría una carga para el presupuesto de la Federación." 117

Además de contratar deuda sin autorización del Congreso, el método de la deuda "contingente" tenía una característica adicional que subrayó la Contaduría Mayor del Congreso:

Conllevan a la discrecionalidad en el otorgamiento de avales en materia de deuda pública. pues se carece de reglamentación secundaria y específica para tal efecto. 118

La Contaduría Mayor insistió en que la falta de supervisión de la deuda "contingente" permitía que la operación del Comité Técnico del Fobaproa también fuera discrecional. La Contaduría señaló:

La carencia de políticas y lineamientos de operación da lugar al manejo discrecional del Comité Técnico ya la falta de un marco referencial para evaluar, supervisar y controlar las operaciones de dicho mecanismo financiero. 119

Fobaproa operó sin reglas. Las decisiones fueron discrecionales En su Informe, la Contaduría Mayor del Congreso señaló que en la reunión del Comité Técnico del 2 de mayo de 1996 debieron haberse expedido las reglas de operación del Fobaproa. Las autoridades no cumplieron esa obligación; la Contaduría Mayor precisó: “A la fecha el Fobaproa carece de políticas o lineamientos de operación y de las reglas citadas".

¿Qué sucedió ante la falta de reglas? Dominaron las decisiones discrecionales; la discrecionalidad imperó como criterio en el salvamento y absorción del mayor rescate financiero en la historia del país. Así lo señaló la Contaduría Mayor:

La carencia de políticas o lineamientos de operación y de reglas de operación da lugar al manejo discrecional del Comité Técnico... Su operación conlleva un alto riesgo discrecional. 120

La Contaduría Mayor confirmó que el Comité Técnico de Fobaproa estaba integrado por nueve miembros; cuatro de la Secretaría de Hacienda (presidido por el secretario), tres del Banco de México y dos de la CNBV: El Director General del Fondo participaba en las deliberaciones del Comité con derecho a voz pero sin voto. La Contaduría enfatizó el comportamiento discrecional de los miembros del Comité:

El Comité tiene la facultad de establecer los términos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al Fondo...Los aspectos específicos de la actuación del Fobaproa para decidir el monto de los apoyos a otorgar ya cuáles instituciones se beneficiaría fue una decisión que quedó exclusivamente a discreción de los miembros del Comité Técnico. 121

Recuérdese que entre los programas que instrumentó el Fondo estaban la compra de cartera y la venta de activos adjudicados. Es decir, además de utilizar un fondo discrecional para decidir qué banqueros se salvaban, cuáles fracasaban, qué créditos se rescataban y cuáles quebraban, también fueron discrecionales, cómo y en cuánto se vendían los edificios, terrenos, autos, casas, fábricas, empresas, hoteles, y todos los bienes que fueron adjudicados. De acuerdo con el reporte del Congreso, todo fue decidido sin reglas, al arbitrio de los miembros del Comité Técnico, discrecionalmente.

Todo se diseñó para que las decisiones se hicieran sin rendición de cuentas Para cubrir y proteger sus decisiones discrecionales, los miembros del Comité aprovecharon que la Ley no establecía disposiciones para supervisar ni regular al Fobaproa. La Contaduría Mayor reportó que la CNBV no auditó al Fobaproa. ¿La razón? La CNBV respondió que "ni su ley ni la Ley de Instituciones de Crédito le otorgan facultades" para supervisarlo. Tampoco lo auditó la Secretaría de Hacienda, al no haber disposición expresa en la ley que lo exigiera. La Contaduría lo confirmó:

No se contó con un marco de referencia para el seguimiento de las acciones, el control y supervisión de las reglas de operación del Fobaproa, por lo que los tramos de control fueron discrecionales para el Comité Técnico...No se realizaron auditorías a las operaciones del Fondo. 122

En los hechos, el vacío jurídico garantizó que, en el rescate de créditos y bancos, los operadores del Comité Técnico pudieran decidir la impunidad de unos, el castigo de otros y la falta de transparencia en el endeudamiento más grande en la historia del país. Lo hicieron sin supervisión ni rendición de cuentas.

Ante tales abusos, la Contaduría Mayor expresó un apremio

Considera necesario que el Ejecutivo Federal debe solicitar al H. Congreso de la Unión su aprobación para el otorgamiento de dichos avales dado el impacto futuro que éstos puedan llegar a tener en las finanzas públicas

No se cumplió este mandato de la Contaduría Mayor del Congreso.

Utilizaron la discrecionalidad para entregar el sistema de pagos mexicano a los bancos extranjeros

La figura presentada alguna vez como el prototipo del neoliberalismo, la primera ministro de Gran Bretaña, Margaret Thatcher, sostenía que no debía entregarse los bancos principales de un país a los extranjeros pues se perdía el control del sistema de pagos. Sólo los neoliberales mexicanos del equipo de Zedillo podían promover su entrega. Eso fue lo que sucedió entre 1995 y 2000. Utilizaron la discrecionalidad para que los bancos extranjeros adquirieran por asignación o supuesta subasta el control de los principales bancos mexicanos.

Durante mi administración nos opusimos a ello. Permitimos la entrada de bancos extranjeros a México y la adquisición de bancos mexicanos, pero establecimos límites y los fijamos en los tratados internacionales. En diciembre de 1993, durante un largo y cuidadoso acuerdo, Aspe me precisó que en la negociación del TLC se había establecido en el capítulo de servicios financieros que durante un período de seis años los bancos extranjeros no podrían tener más del 15% de participación en el mercado total. A partir de año 2000, se levantaba esa restricción, pero México podía establecer salvaguardas en caso de penetración excesiva. Una de esa salvaguardas establecía que se podía congelar la participación extranjera en el mercado bancario mexicano si la participación excedía del 25%. En el caso de cualquier banco en particular, la adquisición de un banco mexicano por uno extranjero no sería autorizada en ningún momento si la suma del capital del banco que se adquiría con la del banco extranjero excedía el 4% de total del capital en el sistema. Restricciones similares se establecieron para las compañías de seguros.

En contraposición a lo negociado en el TLC, para 2000 se empezaron a conocer operaciones realizadas durante el salvamento bancario que confirmaban la entrega sistemática de la banca mexicana a los extranjeros. Fue el caso de la disputa de uno de esos bancos con el IPAB, el Instituto responsable de administrar el resultado del Fobaproa. La prensa reportó que el gobierno le había concedido un subsidio oculto a través del pagaré de Fobaproa pues incluía dividendos por arriba de la tasa de mercado. Así, se denunció:

Lo importante de esta disputa es que nos revela una vez más cómo se hicieron acuerdos ocultos para lograr que instituciones extranjeras pudieran hacerse cargo de los bancos nacionales después de la quiebra masiva que comenzó a finales de 1994. Son ya conocidos los casos del Bank of Nova Scotia y el Hong Kong and Shanghai Bank a los que el gobierno les garantizó formalmente que no tendrían pérdidas en sus inversiones.....Ese subsidio oculto manifiesta nuevamente que el costo del rescate de la banca nacional es superior al que se conoce formalmente. 123

Versiones diversas de los efectos de la discrecionalidad De distintas fuentes empezó a surgir confirmación sobre el efecto de la discrecionalidad que acusó la Contaduría Mayor. Entre ellos, ex funcionarios del Banco de México que renunciaron antes de firmar documentos para cubrir vacíos legales o ante riesgos de futuras auditorías.

Funcionarios de la Comisión Nacional Bancaria comentaban que los activos de los bancos que absorbió Fobaproa, es decir las carteras vencidas, se vendieron muy baratas. La expresión que utilizaban era: "Se vendieron con un descuido total". Ponían varios ejemplos donde los funcionarios de bancos extranjeros percibieron la urgencia de los funcionarios financieros mexicanos para deshacerse de las carteras. Por eso, y ante la ausencia de un mecanismo tipo subasta pública donde tuvieran que pujar por las carteras, lo que hicieron fue ofrecer un precio muy reducido y esperar la respuesta de las autoridades. En realidad, los avalúos estaban hechos por auditores externos, quienes eran pagados por los banqueros. Comentaban que se castigó entonces el valor real para favorecer a quienes los habían contratado, los banqueros que iban a adquirir la cartera. Ejemplos de ello fueron los bancos extranjeros que ofrecieron Sólo 10% por la cartera que, aunque tenía problemas, su valor superaba en varias veces esa oferta. Se comentaba que la respuesta de las autoridades consistió en entregarles la cartera de inmediato. El motivo de la prisa sería la urgencia de mostrar a la comunidad financiera internacional que el problema estaba resuelto para así poder rematar los bancos mexicanos a los extranjeros.

También reportes de prensa mostraban casos de banqueros mexicanos que se beneficiaron de las carteras cuyo negocio fue redondo para aquellos que compraron la cartera tan barata: Les entregaban la cartera, y lo que recuperaran sería para ellos, aunque, en algunos arreglos, si rebasaban el valor al que la habían comprado, una parte la compartían con el gobierno: en realidad, obtuvieron en promedio una utilidad cercana al 10% del valor de la cartera. Un rendimiento extraordinario.

Ex colaboradores del sector financiero confirmaban a finales de esa administración que el criterio para asignar los bancos a los nuevos dueños era que tuvieran los recursos para capitalizarlos. Ante inversionistas mexicanos que tenían que obtener en plazos más largos los recursos para soportar el costo de los bancos, se los asignaron discrecionalmente a extranjeros. Ante la falta de Libros Blancos y de informes oficiales sobre los criterios que normaron el salvamento de los bancos y su venta posterior, así como la venta de la cartera vencida, señalamientos como éstos abundaban entre 1995 y 2000.

La herencia de Fobaproa en el 2000, seis veces mayor que la de los Tesobonos en 1994 La deuda que los mexicanos recibieron por el quebranto bancario que provocó el "error de diciembre" era superior a 90,000 millones de dólares a mediados de 2000. Este monto, asumido como deuda pública, era más de seis veces mayor al saldo de los Tesobonos en noviembre de 1994, el cual ascendía a 16,000 millones de dólares.

Había una diferencia fundamental entre la deuda de los Tesobonos y la de Fobaproa: mientras que los primeros no eran deuda nueva, sino sustitución de la que estaba depositada en Cetes y por lo tanto no aumentaron el saldo de la deuda pública, en el caso de la deuda contraída mediante Fobaproa se trataba de deuda nueva, adicional a la que Zedillo recibió en diciembre de 1994 ya los aumentos por otros rubros que realizó su administración.

Así, compárese la deuda que yo entregué a mi sucesor con la que Zedillo comprometió a las generaciones siguientes. En noviembre de 1994 el saldo total de la deuda interna y externa del sector público era de 287,000 millones de pesos (equivalente a 92,150 millones de dólares, de los cuales 58, 700 millones de dólares correspondían a la externa y el resto la interna, que incluía el saldo de Tesobonos por 16,000 millones de dólares). Para mayo de 2000, la deuda acumulada por Zedillo ascendía a más de dos millones de millones de pesos (equivalentes a 210,000 millones de dólares, de los cuales 37,300 millones de dólares eran deuda interna y 78,000 de deuda externa, a lo que se sumaron más de 90,000 millones de dólares de Fobaproa). 124 Todo el esfuerzo realizado durante mi gobierno para reducir la deuda externa mediante una ardua y riesgosa negociación, y para reducir la deuda interna a través de los recursos provenientes de las privatizaciones, se canceló por los efectos del "error de diciembre" y el manejo indebido de las recuperaciones de la cartera bancaria. Este nuevo adeudo requirió aumentos de impuestos -como el del IVA en 1995- y demandará más recursos de los impuestos de los contribuyentes mexicanos para cubrir las pérdidas de banqueros privados, del país y de exterior. Esto ha provocado ya una concentración de la riqueza sin precedente. 125.

El monto tan elevado de Fobaproa representó una carga enorme que limitará el gasto social y otras prioridades gubernamentales. El Fobaproa estaba constituido por pagarés a diez años, con intereses acumulables; carecían de liquidez. 126 Se trataba de un problema que se acumulaba de manera creciente. Cuando llegara el momento de su pago o amortización, el gobierno tendría que endeudarse para cubrir esos pagarés que podría alargar el tiempo para cubrir esa deuda.

Uno de los críticos más severos de la privatización de la banca, Luis Rubio, también señaló deficiencias estructurales en el Fobaproa. Así, en 1997 afirmó:

La intervención gubernamental en el rescate bancario era necesaria. Sin embargo, muchas de las formas que adquirió esa intervención fueron injustas, además de ineficaces, pues ni promovieron la recuperación de la planta productiva, ni han asegurado la supervivencia de los bancos. En lugar de salvar a los bancos --que hubiera sido del interés público- en muchos casos se comenzó por salvar a los propietarios de los mismos. Eventualmente se corrigió esa estrategia, para caer en otra todavía peor: se comenzó a subsidiar a banqueros extranjeros para que, sin poner su capital en riesgo, se quedaran con los bancos quebrados. De una o de otra forma, el costo siempre lo acabarán pagando nuestros impuestos. A pesar de las carretonadas de dinero que se han invertido, la mayoría de los bancos hoy, a casi tres años de la crisis, todavía no ha podido salir adelante... ¿Dónde comienza el rescate del sistema bancario y dónde terminan los subsidios (y privilegios) de los bancos? La pérdida implícita en la venta de activos propiedad de Fobaproa es fenomenal. Junto a esa suma de dinero la diferencia en la recaudación entre un IVA a110% y uno al 15% (equivalente a aproximadamente 2,800 millones de dólares) es una minucia... 127

Con la elevación de las tasas de interés en 1995, miles de empresas no pudieron cubrir sus créditos. Tampoco miles de familias. El efecto sobre las pequeñas y medianas empresas se complicó por el tratamiento que las autoridades le dieron a las llamadas Uniones de Crédito. Sin duda existían Uniones de Crédito que no eran solventes. Pero a partir de 1995 y durante tres años, le cerraron el financiamiento y los apoyos a Uniones de Crédito que sí eran viables; sus carteras se vencieron y tuvieron que pasar al Fobaproa. Acabaron con un proyecto que era indispensable para alentar a empresarios innovadores en pequeñas y medianas empresas.

Las preguntas que esperan respuesta Cuando privatizamos los bancos, mi gobierno siguió un proceso basado en subastas públicas en las que el mercado decidía, previa calificación de los participantes, quién adquiriría los bancos. Además, se presentaron Libros Blancos con información pública sobre el detalle de todo el proceso, monto de la venta y destino de los recursos, Se cumplió el proceso de rendición de cuentas. Como se ha señaló en el capítulo sobre la privatización bancaria, hubieron problemas relativos a los órganos reguladores, así como a la capitalización de los bancos, ya la capacidad de los nuevos adquirientes, entre otros.

A pesar de esos inconvenientes, sigo convencido de que lo correcto fue privatizar los bancos mediante subastas públicas, en un proceso transparente, frente a la opción de adjudicarlos casuísticamente por decisiones burocráticas. La decisión de no asignarlos a extranjeros fue, también, a mi juicio, la más conveniente. Se mantuvo el sistema de pagos del país en manos de mexicanos. En varios países, a mediados de los noventa, se tuvieron problemas con los bancos privatizados: fue el caso de la República Checa, de Francia y de Rusia, entre otros. Fue un arduo aprendizaje para encontrar nuevos caminos en la construcción de un sistema que no dependiera de la intervención estatal excesiva.

Frente al método de subastas públicas para privatizar la banca, la discrecionalidad fue el mecanismo que se usó para su rescate y venta posterior. Se optó por ese método para no rendir cuentas a los mexicanos sobre la deuda que le encajaron al país con el rescate bancario y para poder decidir a quién venderle, a quién salvar. Sin embargo la sociedad hizo preguntas sobre el "error de diciembre" y sus secuelas que esperan respuesta del doctor Ernesto Zedillo y su equipo:

Respecto al "error de diciembre", ¿por qué le proporcionaron a unos cuantos empresarios, información anticipada sobre la devaluación, lo que les permitió vaciar las reservas internacionales?

¿Por qué tardaron casi tres meses en integrar el programa para enfrentar el desastre cambiarlo, tardanza que provocó que miles de familias y empresas quebraran?

¿Por qué no prepararon con esmero y cuidado la transición al nuevo régimen cambiario y lanzaron al país a una crisis mayúscula?

Si tenían preocupación sobre los Tesobonos, ¿por qué no alertaron sobre su monto? ¿Por qué no utilizaron las reservas y apoyos internacionales para saldarlos? ¿Por qué mintieron al afirmar que no tenían conocimiento de los Tesobonos mientras su gobierno seguía emitiéndolos?

En el caso de Fobaproa, ¿Por qué incurrieron en el mayor endeudamiento público en la historia de México sin autorización del Congreso?

¿Porqué no establecieron reglas rigurosas e imparciales para el mayor salvamento financiero de la historia?

¿Por qué no se publicaron informes sobre los criterios, procedimientos y razones del salvamento bancario?

¿Quién decidió la cartera que se salvaba y quién la que quebraba, y bajo qué criterios? ¿Quién determinó el valor de la cartera que se vendía y los intereses que se pagaban por los pagarés?

¿Prestó el gobierno para la recapitalización de los bancos? ¿Aceptó como avales las acciones de los propios bancos?

¿ Se autorizó a los bancos a prestarse entre sí?

¿Dónde están los Libros Blancos que el Congreso debió recibir con el detalle del salvamento de cada banco y de su proceso de adjudicación?

¿Por qué se asignaron discrecionalmente bancos a nuevos dueños y no se hizo mediante subasta pública?

¿Cuánto se obtuvo de la asignación de cada banco y adónde fue el dinero? ¿Cuánto se obtuvo de la cartera cobrada y adónde está el dinero?

¿Por qué se puso en riesgo el control de los mexicanos sobre el sistema de pagos del país al privilegiar la adquisición de bancos por extranjeros? ¿Qué órdenes recibió el Secretario de Hacienda y presidente del Comité Técnico del Fobaproa?

¿Qué tratos y pactos se hicieron en los salvamentos discrecionales? ¿Qué beneficios obtuvieron de ellos? ¿Quién se benefició?

¿Qué supo el presidente Zedillo de la adjudicación de cada banco y cuándo lo supo? ¿Qué supo y cuándo supo Zedillo sobre los salvamentos discrecionales?

¿Dio órdenes Zedillo de que se adjudicaran bancos a personas específicas? ¿Dio instrucciones Zedillo para que se salvaran unos deudores y se perjudicaran otros? ¿ Dio instrucciones para la venta discrecional de la cartera?

Ante los desastrosos efectos sociales y económicos de la crisis de 1995 y su secuela, tiene que cumplirse con la rendición de cuentas.

• El dato es de Banco de México, Informe Anual 1994, México, 1995, p. 187

• Véase Banco de México, Informe Anual 1994, op. cit., pp. 195-198

• Ibid., p.60

• Véase la descripción de aquel encuentro que Aspe publicó en el Wall Streeet Journal, junio 14 de 1995.

• Biblioteca del H Congreso de la Unión, Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de las Estados Unidos Mexicanos, 1988-1994, correspondiente al primer periodo del primer año de ejercicio. "Criterios Generales de Política Económica para 1995", diciembre 9 de 1994.

• 6. Ibid., po 1,475.

• Ibid.. pp. 1.475.1.476.

• Ibid.. p. 1.476.

• Ibid.

• Ibid.

• Ibid., p. 1,477

• Ibid.. p. 1.481.

• Ibid.

• Ibid.. p. 1.480.

• Ibid., pp. 1,482, 1,484.

• Las citas de Serra están tomadas de La Jornada, diciembre 10 y 15 de 1994, y de Biblioteca del H. Congreso de la Unión, Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de los Estados Unidos Mexicanos, op. cit.