Chapter 1

2000 El "error de diciembre" en 1994.I.

México: un paso difícil a la modernidad. Carlos Salinas de Gortari.

CÓMO CONVIRTIERON UN PROBLEMA EN UNA CRISIS. EL "ERROR DE DICIEMBRE" y EL "EFECTO TEQUILA". FOBAPROA

Mi gobierno concluyó el 30 de noviembre de 1994 Entre enero y noviembre de ese año, en medio de los graves y grandes acontecimientos políticos, mi administración enfrentó una situación económica muy delicada No obstante, fue conducida sin una devaluación traumática En enero, el levantamiento de Chiapas, a pesar del gran impacto que tuvo en el ánimo nacional e internacional, no provocó un descalabro cambiarlo Esto tampoco sucedió en los días posteriores a la muerte de Colosio ni en el transcurso de los meses previos a la elección presidencial ni luego de la jornada electoral ni después del magnicidio del secretario general del PRI, José Francisco Ruiz Massieu ni durante el proceso de cambio de gobierno.

A lo largo de los seis años de mi administración nunca se padeció una devaluación abrupta, a pesar de los variados episodios de riesgo económico que el país atravesó. No hubo una devaluación brusca cuando, por ese mismo motivo, se presentaron salidas importantes de capitales. Tampoco en los meses más complicados de las negociaciones del TLC, cuando las filtraciones, el cambio de gobierno estadounidense y las difíciles relaciones con el Congreso de ese país provocaron elevadas fugas de capitales.

Mi gobierno puso particular esmero en vigilar la estabilidad de nuestra moneda; al mismo tiempo, evitó confundir esa estabilidad con el congelamiento de la paridad. Lo que se evitó durante seis años fue una devaluación brusca del peso, porque en México esa medida siempre había provocado inflación, elevadas tasas de interés, quiebra de bancos y empresas, desempleo generalizado y caída de salarios. También había que tener en cuenta un factor muy arraigado en la cultura política mexicana: la relación entre la desvalorización de la moneda, el desánimo colectivo y, a la postre, el rechazo a las instituciones públicas y sus liderazgos. Por todo esto, en noviembre de 1988, cuando invité a Pedro Aspe a ocupar la Secretaría de Hacienda, le señalé: "Una de tus mayores responsabilidades es evitar una devaluación brusca del peso". Aspe cumplió de manera puntual.

Sin embargo, y como se probó en el capítulo anterior, esto no significó que el valor del peso se mantuviera sin variación. Su devaluación a lo largo del sexenio fue necesaria porque la inflación en México superaba sensiblemente a la de los países con los que comerciábamos: de haber mantenido al peso congelado, los productos exportados por México hubieran perdido competitividad a pesar de los elevados aumentos de productividad. Por eso, durante el sexenio el peso se devaluó más de 50% frente al dólar y 1994 no fue la excepción, pues fue de 15%, como antes se mostró.. Sin embargo la devaluación no se provocó de manera brusca, y el constante deslizamiento se manejó mediante un programa específico. Por eso no hubo crisis cambiaria durante el sexenio.

Frente a la realidad de una devaluación ordenada del peso respecto del dólar, mi administración no convirtió su estabilidad en una variable a la que se sometiera el resto de la economía. Por eso durante cada uno de los seis años hubo crecimiento, estabilidad de precios y ganancias en el salario real.

El equipo económico de mi gobierno estaba preparado para responder a la obligación de mantener el poder adquisitivo de la gente Cuando el “error de diciembre" ocurrió, aquel equipo ya se había desintegrado.

Durante mi administración los cambios impulsados provocaron reacciones violentas entre los grupos cuyos intereses se vieron afectados. Esto, junto al acelerado curso de las transformaciones mundiales obligaron al gobierno a desarrollar las mayores capacidades para enfrentar situaciones inesperadas en todos los terrenos, en particular en el área económica.

Fueron seis años de tensión permanente. Cada día existió el riesgo de un ajuste monetario brusco. Yo sabía que las devaluaciones traumáticas habían tenido siempre un impacto muy grande sobre la economía y la política, pero ante todo en la vida cotidiana del pueblo. Por eso mi atención se orientó a evitar condiciones que las propiciaran. De lunes a viernes, cada día a las 14 horas, recibía el reporte del mercado cambiario y de la bolsa de valores, lo que me permitía estar alerta ante cualquier ataque especulativo contra el peso.

Noviembre de 1994: devaluar o no devaluar

Se quiso presentar un hecho anecdótico ocurrido en los últimos días de 1994 como una explicación del descalabro económico de 1995. Se trata de reuniones realizadas en la biblioteca de mi casa el sábado 19 y el domingo 20 de noviembre. Pero antes de arribar al relato de aquellos encuentros es necesario recorrer las circunstancias que los propiciaron. Por aquellos días el mercado cambiario se comportaba inestable, aunque desde mediados de julio no se habían presentado salidas de capitales. De improviso, el lunes 14 salieron casi 500 millones de dólares, el miércoles 300 y el jueves 705. El viernes 18 de noviembre se registró una de las más elevadas salidas de dinero en el año: 1,657 millones de dólares.

Esta fuerte salida de divisas se atribuyó a diversos factores: se adujo por ejemplo, que fue motivada por declaraciones contra funcionarios del PRI lanzadas por el fiscal responsable del caso Ruiz Massieu; en el colmo de la especulación, se comentó también que había sido una reacción ante el fallecimiento de Diana Laura Riojas de Colosio. Es posible que esos acontecimientos hayan influido. Sin embargo, hubo un hecho que fue particularmente importante y que poco han tomado en cuenta quienes han hecho el análisis de aquellos días finales de noviembre de 1994.

Como antes se comentó, desde febrero de ese año la Reserva Federal de los Estados Unidos empezó a subir sus tasas de interés; este proceso generó todo el año un alza generalizada de intereses y convirtió a ese país en el máximo importador de capitales del mundo. Todos los mercados emergentes resintieron ese cambio de la política financiera norteamericana. México, además, enfrentó las secuelas del magnicidio de Donaldo Colosio a los pocos días de comenzado aquel proceso. Eso complicó el ambiente económico interno y provocó las grandes salidas de capitales del mes de abril. El 15 de noviembre de 1994, la Reserva Federal de los Estados Unidos volvió a incrementar la tasa de rendimientos de los fondos federales; el aumento fue de tres cuartos de punto y ese solo movimiento ha sido calificado como "la acción más restrictiva de política monetaria adoptada en ese país desde 1990". Fue ese incremento inesperado el principal estímulo para la salida de divisas ocurrida durante la semana de noviembre. Por cierto, se anticipaba otra situación semejante para la reunión programada por la Reserva Federal estadounidense hacia fines del mes de diciembre.

Así llegamos a las anunciadas reuniones de noviembre 1994. Ante la salida de divisas registrada durante aquella semana de noviembre, el presidente electo y yo determinamos convocar a un encuentro en la biblioteca de mi domicilio particular, pues para esa fecha ya había yo dejado la residencia oficial de Los Pinos.

El 19 de noviembre por la mañana nos encontramos el presidente de la República, el presidente electo, los secretarios de Hacienda, de Comercio y del Trabajo, el gobernador del Banco de México y Luis Téllez, el Coordinador de Asesores de Zedillo. Aspe y Mancera expusieron de manera breve la delicada situación que enfrentábamos. Al tomar la palabra manifesté mi interés en que la nueva administración se iniciara en las mejores condiciones económicas; si para el efecto se requería operar una devaluación, comenté, estaba dispuesto a asumir esa responsabilidad. Enseguida solicité la opinión de los presentes.

Aspe intervino de inmediato y se opuso a la medida con argumentos sensatos y convincentes. Recordó que si bien durante el sexenio depreciamos la moneda más del 50%, lo hicimos pactando un desliz mayor en el techo de la llamada banda de flotación, nunca de manera brusca, ya que eso, además de generar confusión hubiera minado la confianza. Aspe afirmó entonces:

Dado el funcionamiento positivo del sistema de banda de flotación durante todos estos años y el estricto apego a las concertaciones del Pacto, en mi opinión no hay ninguna oportunidad de realizar una "pequeña" devaluación de 15%. Un cambio abrupto del techo de la banda rompería la tradición de movimientos graduales; sin duda, eso llevaría a una devaluación adicional en menos de 24 horas y, peor aún, a la pérdida de confianza y credibilidad.

El gobernador del Banco de México, Miguel Mancera, terció para plantear un escenario muy inconveniente pero posible: que al abrir de golpe la banda "sólo" 15%, el mercado reaccionara de manera agresiva contra las reservas y obligara a regresar a un nuevo Pacto. De acuerdo con Mancera esto podía llevar a la necesidad de instrumentar una flotación total. Un escenario así, concluyó, simbolizaría la destrucción del Pacto y de la estabilidad cambiaria.

Intervino el Secretario del Trabajo, Arsenio Farell. Expresó que a lo largo del sexenio que terminaba la credibilidad de la política económica se había construido con base en la congruencia y el carácter integral de las decisiones. No pueden anunciarse medidas cambiarias de manera aislada, dijo. El sector obrero, recordó, había apoyado las modificaciones al desliz de la banda porque las presentamos dentro del Pacto; siempre fueron parte de un paquete de política económica complementario, dialogado y concertado. Farell señaló que veía una dificultad de carácter operativo para concertar dentro del Pacto ese ajuste: dado que nos encontrábamos en fin de semana, era prácticamente imposible convocar a los dirigentes laborales y empresariales para celebrar una reunión de emergencia.

Aspe concluyó con un señalamiento contundente: no era viable que una Administración a la que sólo le quedaban diez días realizara una modificación del régimen cambiario, pues no tendría tiempo para implementar el paquete general de política económica imprescindible en estos casos. Además, insistió, había que establecer acuerdos de apoyo con la Tesorería de los Estados Unidos para que cualquier acción tuviera como soporte una firme declaración de las autoridades financieras internacionales. Era un error efectuar una devaluación abrupta del peso a diez días de entregar la Presidencia.

Aunque Zedillo favorecía una devaluación del peso, no objetó estas consideraciones. Tampoco Serra.

Se llegó entonces, durante el 19 y el 20 de noviembre, a la conclusión de que no era conveniente intentar un ajuste brusco en el techo de la banda, en virtud de las siguientes consideraciones:

• Una devaluación brusca del peso no se justificaba ni económica ni política ni socialmente;

• Tampoco había posibilidad de concertarla dentro del Pacto;

• Si lo que se pretendía era abandonar el sistema acordado de desliz en las bandas cambiarias y pasar a la libre flotación del peso, eso significaba una modificación radical en el régimen cambiario, lo que exigía toda una nueva estrategia económica y de concertación;

• No se podía elaborar e instrumentar esa nueva estrategia de política económica en los pocos días que restaban a mi administración, estrategia que carecería de credibilidad al tener sólo diez días de duración; y

• Era imposible alcanzar ese fin de semana, en sólo unas horas, los indispensables acuerdos y apoyos concertados con las autoridades financieras internacionales -de América del Norte, Europa y Japón- para respaldar el nuevo régimen cambiario.

Se resolvió que Pedro Aspe actuara en las primeras horas del lunes 21 de noviembre para intentar calmar los mercados. Así se hizo y Aspe volvió a demostrar su eficacia y la credibilidad que tenía en los mercados nacionales e internacionales: cesaron las salidas de capitales y la tranquilidad se mantuvo hasta el 1 de diciembre, día en que se realizó el cambio de gobierno.

Aquel fin de semana de noviembre, sin embargo, tuvo lugar otro acontecimiento que en poco tiempo traería repercusiones funestas. El presidente electo me propuso establecer una coordinación económica encabezada por Jaime Serra, hasta ese momento mi secretario de Comercio. Acepté. No obstante, Aspe se opuso a la medida con razones convincentes. Establecer esa coordinación, me dijo, equivaldría a tener dos autoridades responsables de las finanzas y la economía dentro del gobierno: el secretario de Hacienda y el nuevo coordinador. Aspe propuso que, en todo caso, Serra asumiera desde ese momento la responsabilidad completa y que, ya como funcionario del gobierno entrante, elaborara las medidas que, según las filtraciones que provenían del equipo del presidente electo, tenían como eje la supuesta inevitabilidad de una rápida devaluación. Me negué a cambiar a Aspe y la propuesta de Zedillo no prosperó. La irritación que percibí en el presidente electo tendría graves consecuencias.

El error de diciembre: secuencia de un desastre

¿En qué consistió el error de diciembre? Se han dado varias versiones parciales. A continuación intento una descripción detallada de los acontecimientos que provocaron la crisis económica más devastadora de la segunda mitad del siglo XX en México. Para hacerla me basé en un documento elaborado por Pedro Aspe y que él mismo me entregó en Montreal, Canadá, a mediados de 1995. En ese texto Aspe explicaba con detalle y precisión cómo se gestó el “'error de diciembre". Basado en este documento, he podido reconstruir ese episodio. He complementado esa información con otros testimonios: de personas en las esferas financiera de nivel superior y altos funcionarios de gobierno que me hicieron llegar su versión; en particular, conté con el relato que de los hechos me hizo un miembro del gabinete de Zedillo que participó en esas jornadas aciagas.

También me basé para la narración en documentos oficiales del Congreso Mexicano, instituciones gubernamentales y organismos internacionales, así como de analistas profesionales y reportajes periodísticos.

Pero comencemos por el principio. Las decisiones que llevaron al desastre económico empezaron el 30 de noviembre, día anterior al arranque del gobierno de Ernesto Zedillo.

El preámbulo de las horas fatídicas

A las 12:30 horas del último día de noviembre de 1994 se anunció el gabinete del presidente Zedillo. De inmediato la Bolsa Mexicana de Valores, tras dos semanas de alzas continuas que acumulaban casi 10% de ganancias, inició una caída que continuó hasta la fatídica devaluación. ¿Por qué cayó la Bolsa? Los inversionistas financieros reprobaron el nuevo gabinete. Lo consideraban "inexperto" y recriminaban la ausencia de Pedro Aspe en la cartera de Hacienda. Durante varios años Aspe había construido un capital de credibilidad y confianza.

Cuarenta y ocho horas después, y sin que el nuevo gobierno atendiera esta llamada de atención de los inversionistas, se inició el desmantelamiento del servicio civil de carrera en el área financiera del gobierno federal. Para empezar, consumado el relevo de Aspe fueron removidos todos los miembros del segundo mando en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los tres subsecretarios, el de Hacienda, el de Egresos y el de Ingresos, el Procurador Fiscal y más adelante el Tesorero de la Federación, Por primera vez en la historia moderna del país, también fueron relevados casi todos los miembros del tercer mando de Hacienda, es decir, casi todos los Directores Generales, base de ese servicio civil, El 90% debió renunciar a sus cargos en forma inmediata, entre ellos los directores generales de Crédito, Planeación Hacendaria, Banca de Desarrollo, Banca Múltiple, Seguros y Fianzas, Los sustitutos no fueron nombrados oportunamente- durante más de dos semanas el mando financiero quedó sin directores generales de Crédito y de Planeación Hacendaria. Lo mismo sucedió en áreas tan sensibles y delicadas como las de tributación, presupuesto y control fiscal, donde las remociones fueron tan inmediatas como generalizadas.

Pero la obra de destrucción no concluyó ahí. Por distintas razones también dejaron sus cargos servidores públicos en el cuarto y quinto mandos de la Secretaría de Hacienda: 79 directores de área y 176 subdirectores fueron removidos. Por último, algunos funcionarios clave para la operación del mercado de dinero y de valores fueron sustituidos, entre ellos el director general de Nacional Financiera y los presidentes de la Comisiones Nacionales de Seguros y Fianzas y del Sistema de Ahorro para el Retiro.

¿Por qué este desmantelamiento de un servicio civil que había probado su eficacia para mantener la estabilidad de precios y del tipo de cambio? Algunos altos funcionarios del gobierno de Zedillo que participaron en esos eventos lo atribuyeron a la expresa intención presidencial de borrar todo vestigio del equipo de quien fuera mi secretario de Hacienda, blanco de la permanente animadversión de Zedillo desde varios años atrás: el doctor Pedro Aspe. Para el primer círculo del nuevo gobierno, resultaba imperioso responder de manera perentoria a los reclamos del Presidente, entre otras cosas porque la lucha para sucederlo se había desatado desde los primeros días de su gobierno.

9 de diciembre: ante el Congreso de la Unión, Zedillo elogia la política económica de su antecesor.

El 9 de diciembre de 1994, en cumplimiento del mandato legal, el nuevo gobierno presentó ante el Congreso las iniciativas de Ley de Ingreso y Presupuesto de Egresos de la Federación. En cumplimiento de la Ley de Planeación, las iniciativas debían acompañarse del documento de "Criterios Generales de Política Económica para 1995". Este documento estaba firmado por el presidente Ernesto Zedillo. Los textos fueron integrados por un equipo de economistas profesionales encabezados por Zedillo. Al firmarlos, el Presidente reconoció que el documento representaba un análisis cuidadoso. Por eso afirmó:

En este documento se consideran los elementos generales de la política económica para 1995. Esta política está sustentada en el análisis de la situación actual de la economía mexicana, de las condiciones internacionales que enfrenta el país, de los retos y oportunidades que se presentan, así como de los objetivos y propósitos que en las presentes circunstancias es viable y conveniente adoptar.

En el apartado “Política ECONÓMICA, EL Presidente incluyó un diagnóstico claro y objetivo de lo acontecido en 1994, el último año de mi gobierno

Se estima que el PIB alcanzará para 1994, un crecimiento de 3.1%, no obstante los trágicos acontecimientos acaecidos en el ámbito nacional. Además la inestabilidad de los mercados internacionales propició un repunte de las tasas de interés y un aumento en la paridad cambiaria, dentro de su banda de flotación.

Las percepciones reales de los trabajadores registraron en promedio una recuperación moderada. En particular, las remuneraciones reales medias del personal ocupado en la industria manufacturera aumentaron en un 4.2% entre enero y septiembre de 1994, en relación con el mismo lapso del año anterior.

Para el cierre de 1994, se estima una inflación anual del 6.9%. Éste es el nivel más bajo de los últimos 22 años y es menor, en 1.1 puntos porcentuales. a la inflación de 1993.

En materia de finanzas públicas, se estima que se obtendrá un equilibrio en el balance económico, es decir, el año concluirá sin déficit. Este equilibrio permitirá que, al término de 1994, el saldo de la deuda pública neta, consolidada con el Banco de México, se mantenga en un porcentaje del PIB similar al del año anterior, que se ubicó en 22%.

Como se ve al final de estos párrafos, Zedillo hace referencia al saldo de la deuda pública y reconoce su bajo nivel. Nótese que, a pesar de saber que los Tesobonos formaban parte de esa deuda, Zedillo no hace ninguna mención a ellos. La evaluación sobre el último año de mi gobierno prosigue:

Las exportaciones continuaron aumentando a tasas elevadas y en los primeros nueve meses de 1994 las no petroleras aumentaron 20.5% en relación con las del mismo período del año anterior. Destaca de manera especial el comportamiento de las exportaciones a los Estados Unidos que, a lo largo del primer año de vigencia del TLC de América del Norte, ha mantenido tasas de crecimiento de más del doble de las registradas por las exportaciones del resto del mundo al mercado estadounidense. Las importaciones, a su vez, crecieron en un 19.9% entre enero y septiembre de 1994, en relación al mismo período del año anterior. Esta tasa de crecimiento es inferior a la experimentada por las. exportaciones no petroleras.

A continuación, como parte del diagnóstico, Zedillo se refiere a la balanza de pagos y el flujo de capitales del exterior. Aquí sus afirmaciones todavía son congruentes con lo que él mismo había sostenido como secretario de Programación y Presupuesto en las reuniones de gabinete económico durante mi gobierno. También son congruentes con lo que expresó en sus comparecencias como miembro de mi gabinete ante el Congreso de la Unión y en sus entrevistas como candidato en campaña presidencial:

Ante las perspectivas favorables de la economía, el país ha atraído montos importantes de ahorro externo durante los últimos años La entrada de capitales es el factor fundamental que ha determinado la evolución de la cuenta comente en los últimos años Destaca especialmente el comportamiento de la inversión extranjera Durante los primeros l0 meses de 1994 se captaron, por este concepto, 10,142 millones de dólares, sin incluir los flujos de capitales que participan en el mercado de dinero La inversión extranjera acumulada superó en octubre de 1994 la meta prevista para el periodo 1989-1994 en 116%, En total, la cuenta de capitales tuvo un superávit de 14,313 millones de dólares durante los primeros nueve meses de 1994.

Este considerable ahorro externo explica que la cuenta comente registre un saldo deficitario de alrededor de 28,500 millones de dólares, de los cuales 17,500 corresponderían a la cuenta comercial.

Debe observarse que Zedillo explica el déficit en la cuenta corriente como resultado del flujo de capitales: "La entrada de capitales es el factor fundamental que ha determinado la evolución de la cuenta corriente en los últimos años", afirma. Además, en ningún momento considera que esos capitales fueron dañinos para el país; al contrario, los cataloga como "inversión extranjera" y el tono con el que suscribe las referencias al desempeño de esa inversión resulta elogioso.

Finalmente, Zedillo reconoce que las reservas internacionales con que inició su gobierno eran suficientes para cubrir el déficit de la balanza comercial "durante casi un año":

Al primero de noviembre, las reservas internacionales del Banco de México se ubicaron en 17,242 millones de dólares, monto suficiente para financiar, a sus niveles actuales, el déficit de la balanza comercial durante casi un año.

En realidad, para entonces el año ya había transcurrido -restaba sólo el mes de diciembre- y ese déficit ya se había cubierto, por lo que las reservas que menciona Zedillo le daban un margen importante a su gobierno, al permitirle cubrir un déficit similar durante el año siguiente.

En este documento Zedillo no califica como preocupante al déficit en cuenta corriente ni expresa que las reservas internacionales fueran insuficientes. Además, cosa muy importante, no hay ninguna referencia a los Tesobonos. Se trataba de un diagnóstico ponderado y objetivo sobre la situación en la que recibió la responsabilidad del gobierno. La evaluación fue hecha bajo la firma presidencial y ante el Congreso de la Unión, por lo que el compromiso de veracidad era mayúsculo.