Chapter 1

Naciones Unidas A/HRC/12/19

Asamblea General Distr. general

21 de agosto de 2009

Consejo de Derechos Humanos 12º período de sesiones Tema 2 de la agenda Informe Anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos e informes de la Oficina del Alto Comisionado y del Secretario General

El derecho a la verdad

Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

Resumen

Este documento se presenta al Consejo de Derechos Humanos de conformidad con su resolución 9/11. Incluye un estudio sobre las prácticas óptimas para el ejercicio efectivo del derecho a la verdad, en particular las prácticas relacionadas con los archivos y los expedientes de violaciones manifiestas de los derechos humanos, así como los programas de protección de los testigos y otras personas que tomen parte en juicios por tales violaciones

Introducción

1. En su resolución 9/11, el Consejo de Derechos Humanos pidió a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos que preparase un estudio completo, a fin de presentarlo al Consejo en su 12º período de sesiones, sobre las prácticas óptimas para el ejercicio efectivo del derecho a la verdad, en particular las prácticas relacionadas con los archivos y los expedientes de violaciones manifiestas de los derechos humanos, así como los programas de protección de los testigos y otras personas que tomen parte en juicios por tales violaciones.

2. El ejercicio del derecho a la verdad solo se puede alcanzar efectivamente cuando las víctimas de las violaciones de derechos humanos pueden hacer valer sus derechos e iniciar el proceso de superar su pasado. La protección de los archivos y los expedientes de violaciones manifiestas de los derechos humanos, así como la protección de los testigos y otras personas que tomen parte en juicios por tales violaciones son elementos que se refuerzan mutuamente y resultan esenciales para asegurar el ejercicio efectivo del derecho a la verdad.

3. El presente informe contiene un estudio, realizado por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH) sobre los dos temas señalados en el párrafo 9 de la resolución 9/11. La primera parte del informe se refiere a las prácticas relativas a los archivos y expedientes de violaciones manifiestas de los derechos humanos. La segunda parte aborda los programas de protección de los testigos y otras personas que tomen parte en juicios por tales violaciones.

Prácticas para el ejercicio efectivo del derecho a la verdad, en particular las prácticas relacionadas con los archivos y los expedientes de violaciones manifiestas de los derechos humanos

Antecedentes

4. Cuando un período caracterizado por abusos generalizados o sistemáticos de los derechos humanos llega a su fin, las personas que han sufrido bajo el régimen anterior se encuentran en condiciones de hacer valer sus derechos y de comenzar a superar su pasado. Cuando hacen oír sus voces ahora libres, es probable que formulen cuatro tipos de peticiones al Estado de transición. Esto es, la verdad, la justicia, reparaciones y reformas institucionales para prevenir la repetición de la violencia. Cada una de estas peticiones se basa en la disponibilidad de archivos.

5. El reconocimiento de que los archivos y los archiveros desempeñan un papel fundamental para apoyar los derechos humanos ha aumentado durante la última década. Un acontecimiento clave ha sido la adopción por la Comisión de Derechos Humanos, en 1997, del Conjunto de principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad (E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, anexo II). De conformidad con la resolución 2004/72 de la Comisión, el Conjunto de principios fue actualizado en 2005 (E/CN.4/2005/102/Add.1). En los principios se hace hincapié en que cada persona tiene un derecho a saber la verdad acerca de lo que le ha ocurrido y que la sociedad en su conjunto tiene el derecho a saber y también el deber de recordar. Como parte de las medidas que un Estado debe adoptar para proteger el derecho a saber, en los principios se exige que el Estado "debe garantizar la preservación de los archivos relativos a las violaciones de los derechos humanos y el derecho humanitario y la posibilidad de consultarlos" (ibíd., principio 5).

6. Los sistemas de archivos nacionales tienen la finalidad de servir a la estructura de su Estado, y cuando esa estructura se modifica, el sistema de archivos se debe reformar. Un sistema nacional de archivos sólido es esencial en una democracia a fin de garantizar la preservación de los expedientes importantes para el ejercicio de los derechos humanos. El sistema debe incluir instituciones que preserven los expedientes gubernamentales e instituciones que preserven expedientes no gubernamentales y documentos personales. Todos estos requisitos se deben abordar en el período posterior al conflicto. El fortalecimiento de los archivos debe ser un importante objetivo de reforma para un gobierno en vías de democratización. Al mismo tiempo que el sistema de archivos se modifica, los mecanismos de justicia de transición desean tener acceso a una amplia variedad de expedientes a fin de realizar su labor.

7. Las iniciativas de justicia de transición crean a su vez expedientes. Cuando una institución de justicia de transición completa su proyecto, habrá reunido un gran volumen de expedientes. Los expedientes de una institución de justicia de transición constituyen una fuente concentrada y abundante de información para la historia del país y de su pueblo, y se deben preservar y poner a disposición de los usuarios futuros. El ACNUDH está preparando un instrumento sobre los archivos de violaciones de los derechos humanos como parte de su serie de instrumentos de justicia de transición, que estará disponible en 2010.

8. El examen que sigue a continuación se centra en los expedientes y archivos más importantes para los procesos de justicia de transición, en particular para el ejercicio del derecho a la verdad, pero es importante recordar que una variedad de expedientes más amplia sirven para hacer valer y proteger los derechos humanos. En particular, este estudio se ocupa principalmente de las estrategias para el fortalecimiento y la reforma de las instituciones de archivo, las propuestas para la utilización de archivos en las actividades de justicia de transición, y consideraciones sobre la preservación de los expedientes de las instituciones de justicia de transición.

Fortalecimiento de los archivos

Variedades de archivos

9. Los expedientes importantes para el ejercicio de los derechos humanos están bajo la custodia de los gobiernos, los órganos intergubernamentales internacionales y entidades del sector privado. Los particulares también están en posesión de documentos que necesitan para proteger sus derechos, y algunos de esos documentos también pueden ser útiles para hacer valer los derechos de otras personas.

10. La mayor parte de los expedientes fundamentales a efectos de los derechos humanos tienen carácter gubernamental. Esto significa que el fortalecimiento y el fomento de la capacidad del sistema de archivos nacionales resultan esenciales en un proceso de transición. También significa que las políticas de acceso a esos archivos constituyen una cuestión de vital importancia, y que es menester promulgar nuevas leyes que permitan el acceso a esos expedientes por parte de la legislatura posterior a un cambio de régimen.

11. Del mismo modo que los gobiernos, las instituciones del sector privado poseen sus propios expedientes, controlan el acceso a los mismos y deciden qué se ha de hacer con sus archivos. Los expedientes de las organizaciones no gubernamentales (ONG) son propiedad de esas organizaciones, que conservan ellas mismas sus archivos o bien los confían a una entidad que se encargue de su custodia, a la que transfieren los expedientes cuando ya no son necesarios para la labor de la organización. También es menester que las empresas establezcan procedimientos de archivo, en particular cuando su labor afecta directamente a los derechos humanos.

Gestión de expedientes de valor permanente en un archivo

12. Un sistema de archivos nacionales debe estar concentrado en una institución única o puede abarcar numerosos archivos diferentes, gubernamentales y no gubernamentales, cada uno con obligaciones distintas. Algunos gobiernos transfieren todos los expedientes gubernamentales de valor permanente a un único archivo, mientras que otros mantienen archivos separados en determinados ministerios y en los tribunales. No obstante, cualquiera sea el número de instituciones que intervengan, el objetivo debe consistir en disponer de un sistema de archivos nacionales que tenga las características siguientes:

a) A nivel nacional:

i) Concesión de autoridad a una o más instituciones para seleccionar, preservar y suministrar los expedientes gubernamentales de todos los niveles.

ii) Concesión de autoridad a una o más instituciones para aceptar donaciones de expedientes no gubernamentales y documentos personales a fin de asegurar que la totalidad de la historia nacional quede preservada, y no solo la historia del gobierno y sus funcionarios.

iii) Establecimiento de un marco legislativo que abarque los expedientes gubernamentales, con inclusión de una ley sobre los archivos, y una ley de acceso o de libertad de información, así como una ley que garantice el derecho a la intimidad o la protección de los datos. La ley sobre los archivos debe establecer que incumbe al Estado la responsabilidad de preservar los expedientes gubernamentales.

b) A nivel de cada archivo:

i) Establecimiento de una clara responsabilidad en el archivo para evaluar los expedientes de la institución a los fines de su eliminación o su transferencia al archivo, para organizar y describir los expedientes y para brindar acceso y servicios de referencias;

ii) Establecimiento de una estrategia para preservar los expedientes de todo tipo físico y disponer de la capacidad y los recursos técnicos para hacerlo;

iii) Recursos suficientes para llevar a cabo las funciones asignadas, así como personal adecuado que tenga una escala salarial apropiada, y la responsabilidad de controlar los presupuestos y el personal;

iv) Instalaciones materiales seguras y adecuadas para proteger los distintos tipos de expedientes allí archivados; equipo adecuado para preservar los expedientes y ponerlos a disposición de los investigadores;

v) Un programa de capacitación profesional para los funcionarios a lo largo de sus carreras, adhesión a un código deontológico profesional, participación en acontecimientos profesionales internacionales y adopción de las prácticas internacionales habituales en las labores de archivo.

13. La conservación de todos los expedientes gubernamentales en un archivo nacional ofrece tres ventajas importantes. En primer lugar, ayuda a asegurar la coherencia en la aplicación de restricciones y de normas de acceso a los expedientes. Lo mejor para una democracia es la aplicación de una política de acceso pública, clara y coherente. En segundo lugar, al conservar expedientes confidenciales, los archivos nacionales crean a lo largo del tiempo un conjunto de precedentes con respecto a la gestión de esos expedientes. Ese fomento de la capacidad de los funcionarios de los archivos nacionales les permite aumentar su confianza en su capacidad para gestionar problemas de acceso difíciles y, como cada conjunto de precedentes sucesivos se conserva, la capacidad del personal se incrementa. Por último, resulta menos costoso gestionar un archivo nacional único que mantener varias instituciones.

14. Algunos expertos sugirieron la posibilidad de sacar del país los expedientes confidenciales, al menos para su preservación temporal en un depósito seguro. Los argumentos usuales son que las instituciones externas tienen la experiencia, los recursos y los conocimientos técnicos necesarios para ayudar a la preservación, la organización, la creación de bases de datos, el escaneo electrónico y el acceso electrónico. Excepto en casos extremos, esta línea de acción no resulta adecuada en un período posterior a un conflicto. En lugar de fortalecer la capacidad de las instituciones de archivo del país, aumenta el acervo de una institución extranjera. Incluso el ofrecimiento de dejar copias de la versión electrónica en el país presta una escasa asistencia a la creación de un sistema de archivo suficiente para gestionar las necesidades del país.

15. Sacar los expedientes originales fuera del país es una cuestión completamente diferente de la de depositar una copia segura de los expedientes en un lugar externo. Los archiveros recomiendan categóricamente la duplicación de los materiales confidenciales y el archivo de la copia en un segundo lugar, sea en otra ubicación en el mismo país o en otro país. En lo tocante a los documentos electrónicos y audiovisuales, la institución en la que se realiza el depósito secundario debe aceptar la responsabilidad de la preservación de los materiales que se le han confiado. Los documentos electrónicos se deben renovar y volver a copiar periódicamente, y también se deben trasladar a nuevas plataformas electrónicas a medida que la tecnología avanza.

Utilización de expedientes en procedimientos de la justicia de transición

16. A medida que las instituciones de archivo se reforman y sus procesos se desarrollan, es probable que las necesidades de expedientes para las instituciones de la justicia de transición resulten más cruciales. Todos los procedimientos de la justicia de transición necesitan documentos; en rigor, la utilización de expedientes es una cuestión fundamental para esas instituciones.

17. Si bien algunos expedientes pueden ser útiles para varios procedimientos de la justicia de transición, en la mayor parte de los casos los expedientes necesarios para un programa de depuración son diferentes de los necesarios para un proceso de restitución, y ambos son diferentes de los necesarios para los enjuiciamientos, las comisiones de la verdad o los programas de supervisión de las actuaciones judiciales.

18. El primer paso para utilizar expedientes en un procedimiento de la justicia de transición es entender de qué manera funcionaba el Estado represivo. Después es menester comprender tres aspectos acerca de cada entidad cuyos expedientes se prevé utilizar: su estructura, las funciones que desempeñaba y los expedientes que creaba para el desempeño de sus funciones. Esto se aplica tanto a los expedientes de un departamento gubernamental, un grupo de oposición o un órgano paramilitar. Comprender la estructura y las funciones ayuda a juzgar la probable autenticidad y fiabilidad de los documentos que se pueden utilizar como prueba. Si los expedientes de la organización de que se trate ya están en un archivo, la descripción de los expedientes en el archivo puede ofrecer información básica acerca de la estructura y las funciones de la entidad.

El enjuiciamiento y el derecho a la justicia

19. Las demandas de justicia en el marco del estado de derecho se satisfacen por medio de enjuiciamientos (incluidos los programas de protección de testigos) y se protegen mediante iniciativas de supervisión de las actividades judiciales. Los enjuiciamientos se pueden llevar a cabo ante tribunales internacionales o nacionales o ante tribunales "híbridos" que tienen elementos nacionales e internacionales. Los enjuiciamientos se centran en las personas que han cometido delitos, mientras que la supervisión de las actuaciones judiciales presta especial atención a las estructuras institucionales del sistema jurídico. En ambos casos se utilizan expedientes en amplia medida.

20. Las investigaciones y los enjuiciamientos utilizan todo material documental que guarda relación con el asunto investigado: expedientes gubernamentales (especialmente de las instituciones militares, policiales y de seguridad, abiertos o encubiertos); los expedientes de ONG y organizaciones internacionales; los de iglesias y empresas, bancos, escuelas, hospitales y depósitos de cadáveres; copias de emisiones de radio y televisión; y expedientes de medios de comunicación estatales. Estas instituciones utilizan todos los tipos físicos de documentación: en forma impresa, electrónica, fotográfica, cartografía de datos, imágenes obtenidas por satélite y bases de datos.

21. Cuando para determinar la perpetración de un crimen internacional es menester determinar la existencia de una política o una pauta de violaciones sistemáticas resulta crucial comprender la corriente de información proveniente de los dirigentes o dirigida a ellos, sean generales del ejército, presidentes o dirigentes de grupos rebeldes. Esto requiere un serio análisis de los expedientes de los niveles más altos de la institución; los registros de los documentos enviados y recibidos pueden ser especialmente útiles, ya que se trata de informes de las dependencias subordinadas dirigidos a sus sedes.

22. Los fiscales pueden obtener datos de ONG, organizaciones internacionales y grupos religiosos que actúan en la región en que los crímenes se han cometido. Los expedientes pertinentes creados por esas instituciones pueden incluir, por ejemplo, informes regulares dirigidos a la sede de la entidad, entrevistas con personas a las que prestan asistencia y correspondencia con las autoridades locales cuando las organizaciones luchan para obtener permiso para hacer entrar o salir mercancías, trabajadores humanitarios o refugiados. Debido a que numerosas organizaciones de ayuda tienen una considerable experiencia en el trabajo en países que están en situación de crisis, sus expedientes, que ofrecen un punto de vista imparcial y sobre el terreno de los acontecimientos, puede tener un especial valor probatorio.

La búsqueda de la verdad y el derecho a saber

23. Las investigaciones sobre la suerte corrida por personas desaparecidas pueden incluir la búsqueda mediante expedientes, entrevistas de personas, exhumaciones de cadáveres y realización de pruebas de ADN. Las ONG a menudo apoyan o encabezan las solicitudes destinadas a conocer la suerte corrida por las personas desaparecidas, y algunos gobiernos de transición establecen un órgano especial para resolver los casos de desapariciones. Así como los particulares buscan información sobre sí mismos o sobre otras personas, el público en general trata de obtener una respuesta acerca de lo ocurrido en la sociedad en su conjunto. Durante el último cuarto del siglo XX, uno de los instrumentos más populares para la búsqueda de verdades sociales han sido las comisiones de la verdad. En el Conjunto de principios actualizado se establece que "[t]oda persona tendrá derecho a saber si figura en los archivos estatales" (ibíd., principio 17 b)).

24. Las comisiones de la verdad no están obligadas a cumplir las normas de prueba formales que se exigen en un enjuiciamiento y, por lo tanto, utilizan una variedad más amplia de datos que cualquier otra institución de la justicia de transición. Las comisiones de la verdad han utilizado expedientes gubernamentales (en particular los del ejército, la policía, los servicios de seguridad, los registros civiles, los registros catastrales y los expedientes de tribunales y de fiscalías), expedientes de ONG, emisiones de radio y televisión, expedientes de organizaciones internacionales y documentos personales. La mayor parte de estas comisiones reciben amplios testimonios orales, cuyos expedientes pueden ayudar a sustanciar, ampliar o desestimar alegaciones de violaciones de los derechos humanos.

25. Muchas comisiones de la verdad han tropezado con dificultades para obtener expedientes militares; unas pocas han podido utilizar documentos desclasificados obtenidos de otros países, que han permitido conocer actividades militares. Una comisión de la verdad puede obtener del gobierno documentos clasificados, pero encontrar dificultades para obtener su desclasificación a los fines de la publicación en el informe de la comisión.

Preservación de los expedientes de las instituciones de la justicia de transición

26. Los expedientes de una institución de justicia de transición se deben gestionar de manera competente mientras la institución está realizando sus actividades. Posteriormente, cuando ha completado su labor, es menester evaluar los expedientes, y la parte de ellos que se considere que tienen un valor permanente se deben transferir directamente a un archivo.

27. Las instituciones de la justicia de transición pueden ser internacionales o nacionales. Las instituciones nacionales pueden constituir una parte especial de una institución existente (por ejemplo, un tribunal o una fiscalía) o bien ser órganos especiales enteramente nuevos (comités de depuración, comisiones de la verdad, grupos destinados a la obtención de reparaciones). La mayor parte de ellas son instituciones gubernamentales, con excepción de los proyectos de supervisión de las actuaciones judiciales y algunas comisiones de la verdad, por ejemplo la comisión de la verdad patrocinada por la iglesia católica en Guatemala.

28. Es importante distinguir entre los expedientes nacionales y los de los órganos internacionales especiales. Aunque existen obvios intereses locales en ambos tipos de expedientes, la responsabilidad de preservar los expedientes de, por ejemplo, una comisión nacional de la verdad es claramente de carácter nacional, mientras que la responsabilidad de preservar los expedientes de un órgano establecido en el marco de las Naciones Unidas incumbe claramente a esta Organización. A este respecto, es menester mencionar la labor del Comité asesor sobre los archivos de los tribunales especiales de las Naciones Unidas para la ex Yugoslavia y Rwanda, al que se encomendó la preparación de un estudio sobre el futuro de los archivos del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia y el Tribunal Penal Internacional para Rwanda. El estudio incluía un análisis independiente de la mejor forma de asegurar la futura accesibilidad a los archivos, proteger su seguridad y preservación y evaluar posibles lugares para su depósito. El Consejo de Seguridad adoptará una decisión definitiva con respecto a los archivos de ambos tribunales especiales.

29. Los expedientes de los tribunales nacionales que enjuician causas posteriores a conflictos se deben considerar como parte de los expedientes del poder judicial en general, con inclusión de los expedientes de los fiscales y los investigadores, los centros de encarcelamiento y detención y la policía. Se trata de expedientes que forman parte del sistema de archivos del gobierno, incluso si se trata de un tribunal establecido de forma temporal para juzgar casos especiales, o si el fiscal fue designado únicamente para ocuparse de procesamientos en casos posteriores a conflictos.

30. Los expedientes de los órganos de transición especiales (comités de depuración, comisiones de reparación, comisiones de la verdad) no forman parte del sistema de archivo ordinario del gobierno, aunque contienen expedientes vitales para el país y su historia. Esos órganos, que reciben testimonios, pueden elaborar perfiles estadísticos, redactar informes, realizar adjudicaciones, conceder compensaciones y crear toda una gama de modernos materiales de archivo. Sus expedientes incluyen documentos de carácter administrativo y de investigación, expedientes e informes, tanto publicados como no publicados, documentos impresos y documentos electrónicos y audiovisuales, bases de datos y emisiones de radio.