Part 3

Puesto que la inflación no provenía ni de un exceso de demanda agregada, ni de un desbalance de las finanzas públicas, como fue el caso a principios de 1983, sino de los efectos rezagados del impacto externo de 1986, de la inercia inflacionaria y de las condiciones especulativas prevalecientes, la estrategia adoptada se basó en una disminución de la velocidad de los aumentos de precios y salarios concertada con los sectores productivos: obrero, campesino y empresarial.

Negociamos entonces el Pacto de Solidaridad Económica, que se firmó el 15 de diciembre de 1987.

Dada la naturaleza de la inflación, el haber pretendido controlarla de acuerdo con la ortodoxia sólo con el uso aislado de los instrumentos tradicionales como la restricción fiscal, monetaria y crediticia, habría resultado en una recesión económica aguda, con avances limitados en el abatimiento de los aumentos de precios.

Por ello, los sectores firmantes del pacto acordaron seguir una estrategia basada tanto en el reforzamiento de las condiciones macroeconómicas para que la reducción de la inflación sobre bases permanentes fuera viable, como en la participación concertada de los sectores para asegurar el éxito y disminuir el costo de la estabilización de precios.

Mediante sucesivas concertaciones, ocurridas en febrero, marzo, mayo y agosto, se han logrado avances innegables.

La meta de alcanzar una inflación mensual de 2% se obtuvo.

La inflación de julio, medida con base en el índice nacional de precios al consumidor, fue de sólo 1.7%; es decir, apenas algo más de un décima parte de la inflación de 15.5% de enero.

A partir de mayo, el índice de precios de la canasta básica, que tiene una gran incidencia en el costo de la vida, ha registrado aumentos mensuales inferiores al 1.5%.

Esta cifra, no sólo es la más baja observada en el año, sino también la más baja desde junio de 1981.

Estos avances se han obtenido a pesar de circunstancias sumamente adversas.

La sequía que afectó al país en el primer semestre del año propició el encarecimiento de los alimentos.

El pacto enfrentó el escepticismo inicial de diversos grupos sociales.

La evolución de la economía internacional ha sido desfavorable, en especial en lo referente a los bajos precios de exportación del petróleo, las altas tasas de interés y el aumento de precios de las importaciones de alimentos.

A diferencia de otros países que han tenido éxito en la erradicación de altas tasas de inflación, el pacto no ha contado con financiamiento externo neto.

No podemos afirmar que el éxito definitivo haya sido alcanzado.

Aún falta mucho por hacer.

La concertación seguirá vigente hasta el último día de mi mandato y, por tanto, el sector público continuará cumpliendo escrupulosamente con los compromisos adquiridos.

Lo que sí puedo afirmar, de manera categórica, es que se está haciendo frente a la situación mediante la estrategia requerida por las circunstancias y que, hasta ahora, las partes del pacto han cumplido, en lo general, con lo estipulado.

En la pasada coyuntura inflacionaria, algunos querían decisiones espectaculares.

¡Como si tales decisiones por sí mismas, pudieran resolver los problemas!

Las respuestas tienen que ser complejas, como heterogénea es la realidad y deben ser el resultado de un consenso social.

Es preciso sumar esfuerzos paciente y tenazmente para que la participación no lleve a confrontaciones que impidan resolver los problemas.

La concertación, que es una de las expresiones de la participación democrática, consiste en aprovechar el talento y la energía de todos para superarlos.

Ya no son tiempos de esperar del gobierno soluciones mágicas para todas las cuestiones.

El Pacto de Solidaridad Económica estableció normas claras, precisas, que permiten que las agrupaciones sociales y los ciudadanos conozcan las posibilidades y límites de su acción y el gobierno asuma su papel de conductor de la organización y participación de la sociedad.

En última instancia, la concertación y el diálogo significan una nueva forma de acuerdo entre los grupos fundamentales de la sociedad: una muestra de que nuestra transformación ya ha dado frutos trascendentes.

2.2 Cambio estructural en la economía.

En décadas pasadas la economía nacional tuvo un gran dinamismo.

Sin embargo, a pesar del elevado crecimiento y los importantes avances alcanzados en materia social, persistían diversas formas de desigualdad y desequilibrios derivados de fallas estructurales que llegaron a constituirse en rezagos profundos.

Ante estas condiciones de debilidad estructural y el impacto de la transformación observada de la esfera internacional, el Plan Nacional de Desarrollo emprendió una estrategia de cambio estructural para sentar las bases de un crecimiento firme, duradero y más justo.

Esta estrategia se concentró en cinco áreas fundamentales: saneamiento de las finanzas públicas, reorganización del sector público, reconversión industrial, racionalización de la protección comercial y descentralización de la vida nacional.

Las transformaciones de fondo en las políticas de gastos e ingresos públicos han permitido que las finanzas públicas experimenten un saneamiento considerable.

La reducción del gasto ha ido acompañada de una mejor asignación y de medidas para asegurar su ejercicio eficiente y honesto.

La reforma fiscal permite compensar el efecto negativo de la inflación sobre los ingresos públicos, a la vez que estimula la inversión productiva, a través de la reducción de las tasas impositivas.

Los precios y tarifas públicos han contribuido a superar ineficiencias en la operación de las empresas públicas, la eliminación gradual de subsidios injustificados y la rehabilitación financiera de las entidades paraestatales.

Los ajustes introducidos a las políticas de ingresos y egresos públicos han permitido erradicar los efectos nocivos que los abultados déficits públicos ejercen sobre los niveles de demanda y crecimiento de los precios.

Avanzamos en el proceso de modernización y adecuación de la administración pública a las necesidades del desarrollo.

Se ha racionalizado la estructura administrativa del gobierno federal y desincorporado entidades paraestatales que no corresponden a los criterios de prioridad ni sentido estratégico que definen la Constitución y las leyes de la República.

El proceso de reconversión industrial se ha impulsado mediante la modernización productiva de las ramas tradicionales, la integración de grupos industriales y de entidades controladoras, así como el fomento de las ramas modernas, y la creación de industrias de la alta tecnología.

Se han identificado requerimientos de rehabilitación financiera, modificación de la política de subsidios y de precios y tarifas, así como la adecuación de los tamaños de las plantas y líneas de producción de las empresas públicas.

Cabe señalar que la realización plena de la reconversión industrial rebasa el corto plazo.

En el caso de la pequeña y mediana industrias, el proceso de modernización implica vincularlas eficientemente con la gran industria, especialmente la de exportación.

Se han tomado diversas medidas para impulsar la microindustria, incluyendo una ley especial sobre la materia.

Desde el inicio de esta administración, en el Plan Nacional de Desarrollo se señaló el propósito de efectuar el cambio estructural en el las políticas de comercio exterior y de protección industrial.

En una primera etapa se sustituyó en forma gradual y concertada con el sector productivo el permiso de importación por el arancel, instrumento más ágil y transparente, que permite otorgar una protección adecuada a la industria nacional.

A partir de abril de 1986, se inició el Programa de Desgravación Arancelaria, con el fin de reducir la dispersión de tasas y favorecer la adquisición de insumos y bienes finales de importación, lo anterior permite combatir oligopolios en la producción y distribución de mercancías, y las presiones inflacionarias de ello derivadas, en beneficio de los consumidores mexicanos.

También fue eliminado el sistema de precios oficiales de importación, sustituyéndose por un mecanismo de protección más eficiente contra prácticas desleales de comercio internacional.

Los avances señalados no significan una apertura indiscriminada al mercado externo, ya que la estructura arancelaria vigente escalona en función del grado de elaboración de los bienes y de la política de desarrollo industrial.

2.3 Política de gasto.

Dada la importancia fundamental del gasto público en el desarrollo del país, y sobre todo en tiempos de escasez de recursos, su asignación adecuada y eficiente, de acuerdo con las prioridades sociales, es una necesidad insoslayable.

Hemos impuesto una estricta disciplina presupuestal.

El gasto público no puede sustituir a los esfuerzos y compromisos empresariales para invertir, a la eficiencia y productividad de los obreros, a la organización y capacidad de producción de nuestros hombres del campo y a la oportunidad y calidad del comercio.

El gasto público es un instrumento de política económica que, usado con mesura, eficiencia y honradez puede ayudar a alcanzar estabilidad de precios, fomento de la infraestructura básica, incrementos en las coberturas de los servicios públicos y una mejor distribución del ingreso.

Este criterio requirió de profundos cambios sustantivos en el gasto que le permitieron enfrentar sus desequilibrios, modificar inercias y hábitos y atender las demandas sociales prioritarias en un contexto de gran escasez de recursos.

En 1987, el gasto público programable representó 20% del producto; siete puntos porcentuales menos que en 1982.

Sin embargo, se ha avanzado en la atención a las demandas sociales en rubros prioritarios, como educación, salud, vivienda y protección ecológica.

2.4 Empresa pública.

La empresa pública es un elemento importante para el desarrollo.

No es aceptable una empresa pública ineficiente, que preste servicios de mala calidad, que distraiga recursos de lo prioritario y represente una pesada carga fiscal, que sea pagada por la comunidad.

Por el contrario, la empresa pública es una pieza fundamental de la estrategia de desarrollo y, por lo mismo, debe contribuir al bienestar social.

Durante mi mandato, uno de los objetivos ha sido el de consolidar la empresa pública, retirándola de aquellas actividades en las que su participación no es ni estratégica ni prioritaria, y haciéndola más fuerte y eficiente en aquellos campos en los que su contribución al desarrollo es necesaria.

La actividad directa del Estado en la producción de bienes y servicios, no debe ser evaluada por el número de empresas públicas, sino por lo que dichas empresas contribuyen al desarrollo nacional.

Más calidad y no cantidad es lo que ahora necesitamos.

De 1 mil 155 entidades del sector público existentes a principios de 1983, se decidió la desincorporación de 765.

La desintegración de muchas de ellas aún se encuentra en ejecución.

Para atender necesidades impostergables, se crearon 59 entidades nuevas.

Así, en actualidad quedan 449 entidades públicas.

Estas cifras no incluyen 339 empresas no bancarias, en las que participaban las instituciones de crédito nacionalizadas y que fueron ofrecidas en venta a particulares por ser innecesarias para su operación.

Al mismo tiempo, se ha aumentado la eficiencia de las empresas paraestatales.

Ello ha permitido reducir los subsidios a las industrias públicas que les otorga el gobierno federal, de 2.8% del producto en 1983 a menos de 1.3% en 1988.

Con las políticas adoptadas, las empresas públicas están en mejores condiciones para hacer frente a los requerimientos crecientes de la sociedad y constituyen un sólido apoyo para la rectoría económica del Estado.

2.5 Financiamiento del desarrollo.

La política de financiamiento del desarrollo ha sido pilar fundamental de la estrategia económica de mi administración.

Se han adoptado diversas medidas para estimular el ahorro de los sectores público, social y privado, financiar sanamente el gasto público e inducir la inversión productiva.

Los ingresos del sector público aumentaron como proporción del producto 28.9% a 30.6% entre 1982 y 1985; sin embargo, el avance se vio interrumpido por factores adversos, como los terremotos de 1985 y la busca caída del precio del petróleo, así como el aumento de la inflación.

La reforma fiscal de 1987 tuvo como objetivos: romper el círculo vicioso en que la inflación atrapó a los ingresos públicos; propiciar el cambio estructural, eliminando los sesgos en contra de la inversión productiva y de la capacitación de las empresas que viciaban al sistema tributario anterior; restituir la equidad tributaria, y combatir la evasión.

Paralelamente, se adoptaron programas de descentralización, modernización y simplificación fiscal.

Como consecuencia, los ingresos pasaron de 28.8% del producto en 1986 a 31.3% en 1987.

Desde 1982, se eliminó el anonimato en las sociedades mercantiles.

El Pacto de Solidaridad Económica incluyó un ajuste inicial de precios y tarifas del sector público; la acumulación de certificados de promoción fiscal para determinar la base del impuesto sobre la renta; la depuración de subsidios; el ajuste a la tarifa a personas físicas, para evitar la sobregravación por efecto de la inflación; la corrección de rezagos acumulados en derechos; en apoyo a la apertura de la economía, la eliminación del impuesto adicional a las importaciones, y la reducción a 20% del arancel máximo; y para reforzar la economía familiar, la disminución del 6% a una tasa cero en el impuesto al valor agregado para las medicinas y alimentos procesados.

Los resultados son alentadores.

Durante los primeros seis meses de 1988, los ingresos provenientes del impuesto sobre la renta aumentaron 11.9% en términos reales, en comparación con el mismo período de 1987.

La recaudación proveniente de las empresas creció 29.8% real en ese mismo lapso.

El aumento de la recaudación del impuesto al valor agregado fue de 4% real, como consecuencia de los incentivos de la participación de las entidades federativas en dicha recaudación.

2.6 Política financiera.

La mayor disponibilidad de recursos financieros, es condición para la expansión de la capacidad productiva y de la infraestructura para la generación de empleos.

A pesar de los graves problemas que afectaron al país, el saldo de la captación financiera aumentó de 31.6% del producto en 1982 a 36% en 1987.

Para ello, se han ofrecido rendimientos reales atractivos para los ahorradores.

Las nuevas condiciones nos indujeron a promover una nueva legislación para el sistema bancario y financiero.

Se promulgó una ley para el servicio público de banca y crédito, y nuevas leyes orgánicas para el Banco de México y todas las instituciones de fomento; se reformó la Ley del Mercado de Valores y se promulgaron nuevas leyes de Sociedades de Inversión y de Organizaciones Auxiliares de Crédito.

Se avanzó en la racionalización del sistema bancario.

El número de instituciones de crédito se redujo de 60 a 18 y se mejoró su estructura.

Se corrigieron los severos problemas financieros que a fines de 1982 afectaban a varias instituciones.

Con estas acciones, el sistema de banca múltiple es hoy más moderno y eficiente.

En cuanto al sistema de fomento, se liquidaron dos bancos y varios fondos y fideicomisos.

Los que permanecieron en operación se vincularon a los bancos de desarrollo afines a su actividad.

Se modificó el nivel y estructura de las tasas preferenciales, reduciéndose a casi la mitad el monto de los subsidios financieros y se mejoró su asignación.

En los últimos años, los intermediarios financieros no bancarios han tenido un desarrollo sin precedente, lo que les permite ser un complemento valioso del sistema bancario.

2.7 Política de deuda.

El país ha podido hacer frente a las difíciles condiciones prevalecientes sin aumentar su posición deudora.

De diciembre de 1982 el día de ayer, la deuda externa de país se incrementó en 9 mil 252 millones de dólares.

En el mismo período, el aumento de las reservas internacionales que constituyen un activo del país sobre el exterior fue de 10 mil 223 millones de dólares.

De esta manera, las reservas monetarias del Banco de México alcanzaron al día de ayer la cantidad de 12 mil 55 millones de dólares.

Así durante esta administración, la posición deudora neta del país ha disminuido en 971 millones de dólares, que resultan de restar al aumento de la deuda la acumulación de reservas.

Esto contrasta con un endeudamiento neto de 76 mil millones de dólares entre 1972 y 1982.

Es de señalar que la posición deudora neta es influida no sólo por las disposiciones y amortizaciones de créditos y por la valoración de las reservas, sino también por la valuación de los pasivos y activos denominados en monedas distintas del dólar y por los descuentos y quitas aplicados a algunos pasivos con el exterior.

Si se excluye la participación de estos elementos, se obtiene el uso efectivo de recursos crediticios del exterior, el cual ha sido negativo por 7 mil 113 millones de dólares.

Por lo que toca la deuda pública denominada en moneda nacional, también ha habido una disminución.

Entre 1982 y 1987 disminuyó en más del 15% en términos reales.

Se estima que para fines del este año sea de casi 25% menor en términos reales.

El alto servicio de la deuda externa representa un lastre para el desarrollo económico del país.

Se contrató en décadas pasadas para financiar la planta productiva y las inversiones necesarias, y acelerar así el crecimiento.

Sin embargo, también se usó para compensar desequilibrios internos y externos originados por problemas económicos estructurales.

La renegociación de la deuda abarcó tanto el endeudamiento del sector público como al sector privado.

De acuerdo con el calendario vigente en 1982, durante el período 1982-1988 el sector público debía cubrir amortizaciones por 49 mil 488 millones de dólares; estos pagos se redujeron a 27 mil 450 millones.

La sobretasa aplicada a la deuda mexicana se redujo de 1.1/8 en 1982 a 13/16 en la actualidad.

Ello representó un ahorro de intereses por 300 millones de dólares anuales.

En marzo pasado se realizó un canje de deuda pública vigente por nuevos bonos del gobierno mexicano.

La operación fue por un monto de 3 mil 665 millones de dólares, a un precio promedio de 69.77 centavos por dólar.

Se obtuvo así una disminución de la deuda externa por 1 mil 108 millones de dólares y un ahorro por concepto de intereses de 1 mil 537 millones en los próximos 20 años.

Aunque los resultados de esta operación fueron limitados, es justo señalar que fue la primera ocasión en los tiempos recientes en que un gobierno deudor captó directamente los beneficios del descuento vigente en el mercado de su deuda externa pública.

El problema de la deuda externa no está resuelto, pero hemos logrado avances innegables.

Por medio de la negociación firme, hemos obtenido mejores términos y condiciones que otros países que recurrieron al enfrentamiento.

Aún estamos insatisfechos con lo hasta ahora logrado.

Debe seguirse insistiendo en una mayor corresponsabilidad y entendimiento de los acreedores, para la solución del problema que ellos contribuyeron a propiciar.

2.8 Planeación democrática.

Con el propósito de orientar la acción pública e impulsar la participación de todos los sectores sociales en los asuntos nacionales, se consolidó el Sistema Nacional de Planeación Democrática.

El soporte legal, administrativo y de concertación que nos proporciona el sistema, nos ha permitido emprender con firmeza y decisión las transformaciones que conforman la renovación nacional.

En tiempos de crisis, una planeación flexible pero clara es un instrumento que permite orientar el rumbo y evitar la confusión de las presiones inmediatas.

El eje central de la estrategia de gobierno lo constituyó el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.

Anualmente, de conformidad con la ley, informamos al honorable Congreso de la Unión sobre los avances alcanzados y los obstáculos enfrentados en su aplicación.

Sus observaciones han sido incorporadas en la adaptación y corrección del plan.

Se expidieron 17 programas nacionales de carácter sectorial, como resultado de amplias consultas con los sectores social y privado.

La planeación nacional se ha apoyado en el fortalecimiento de las relaciones de coordinación con las entidades federativas, haciendo compatibles y orientando en una sola dirección los esfuerzos de los tres niveles de gobierno.

Durante mi administración se articularon acciones que han coadyuvado al avance de la descentralización y al desarrollo regional, y buscando una mejor distribución de las actividades productivas y del bienestar social.

El carácter democrático de la planeación ha quedado de manifiesto con el fortalecimiento de la participación social, que hizo posible que en diciembre del año pasado, el gobierno de la República propiciara la concertación del Pacto de Solidaridad Económica con los sectores obrero, campesino y empresarial .

La renovada vigencia del pacto, es prueba evidente de que los mexicanos somos capaces de enfrentar la adversidad de manera solidaria y que a través del diálogo franco y honesto se puedan armonizar intereses y encontrar soluciones, en beneficio de la sociedad.

3. Política social

3.1 Protección al empleo y al salario.

Es indudable que las crisis golpean con mayor fuerza a los grupos de menores ingresos.

A lo largo de esta administración, la política económica ha buscado militar los efectos de la crisis, mediante la aplicación de medidas para proteger el empleo y los salarios.

La estrategia antiinflacionaria surgida del Pacto de Solidaridad Económica ha disminuido los costos sociales, en términos de actividad económica y empleo.

De haberse basado el programa en el uso exclusivo de políticas antiinflacionarias tradicionales de corte recesivo en las condiciones prevalecientes a finales de 1987, se hubiera dado lugar más a una severa contracción de la actividad productiva y el empleo, que a una disminución efectiva de la inflación.

Los sectores firmantes del pacto acordaron seguir una estrategia que combina las necesarias medidas de austeridad fiscal, monetaria y crediticia, con la concertación de ajustes de precios-clave en la economía congruentes con una inflación a la baja.

Así, se ha logrado que dichas medidas de austeridad tengan un impacto mayor en el abatimiento de la inflación, y uno menor en cuanto a la disminución de la actividad económica y la consecuente pérdida de empleos.

Si bien la actividad económica muestra tasas de aumento bajas en la primera parte del año, su variación siguió siendo positiva, en términos anuales.

El índice de la producción manufacturera en los primeros seis meses de este año fue de 3.5% mayor al del mismo período de 1987.

Respecto del empleo, el personal ocupado en la industria manufacturera tuvo un aumento de 0.9% en el periodo de enero a mayo, en comparación con el nivel del mismo lapso de 1987, aunque en los últimos meses se observa un menor dinamismo.

En general, el costo de la importante disminución de la inflación en términos de actividad económica y empleo es bastante moderada, respecto de lo que podría haber sido si la disminución de la inflación se hubiera efectuado sin recurrir a la concertación.

En mi administración se han realizado diversas acciones directas en apoyo del empleo.

Los programas regionales permitieron la creación de cerca de 1 millón de empleos entre 1983 y 1987.

Mediante dichos programas, a partir de 1984 se otorgaron más de 162 mil becas de capacitación para personas sin trabajo.

El Proyecto de Capacitación de Mano de Obra, que se ejecutará entre 1988 y 1991, con financiamiento parcial del Banco Mundial, permitirá el otorgamiento de 160 mil becas adicionales a desempleados y la capacitación de 75 mil trabajadores de empresas medianas y pequeñas.