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1985 Rectoría del Estado. Carlos Salinas de Gortari

agosto de 1985

Agradezco a la Universidad Nacional Autónoma de México ya su Instituto de Investigaciones Jurídicas la invitación que me hicieron para estar con ustedes en este importante Seminario donde, con la mayor seriedad académica y con responsabilidad social, distinguidos investigadores y constitucionalistas, destacados profesionistas y servidores públicos, han vertido reflexiones de gran interés sobre un tema fundamental para México en la hora actual: la rectoría del Estado y el régimen de economía mixta en el marco de nuestra Constitución.

El tema es de gran relevancia si lo inscribimos en la aguda crisis que vive el mundo en prácticamente todas las áreas de la vida colectiva. Hablar de Estado y economía en este momento implica necesariamente hablar del hombre y de la sociedad; de la crisis política que viven en otros países; de las instituciones del desarrollo. Y al hacerlo, nos encontramos con un panorama generalizado de incertidumbre hacia el futuro en el contexto internacional: naciones que se debaten por encontrar nuevos modelos de organización política y económica, solucionar sus problemas inmediatos, ampliar las libertades y atender simultáneamente la creciente demanda social de justicia,

La crisis que el mundo vive es, en gran medida, una crisis de valores cuyo origen podría ubicarse en la década de los sesenta con las críticas severas que empezaron a surgir entonces, en la academia y en la política, acerca de las relaciones entre modernización y desigualdades sociales, de los problemas de la sociedad industrial y, en el otro extremo, de los fenómenos de burocratización de los países de economía centralizada. Surgieron propuestas de todo signo que fueron influyendo en las visiones vigentes del Estado, la sociedad y la economía.

En la complejidad de este proceso se llegaron a abandonar valores democráticos en aras del desarrollismo; se aplazaron reformas sociales o se cancelaron posibilidades de organización de la sociedad, lo que a la larga no solo significó un debilitamiento grave de esta sino del Estado o mismo. Así, al agudizarse hacia fines de los setenta y en nuestra década, las contradicciones de la economía internacional, que se reflejan en el juego de las relaciones políticas entre Estados nacionales, y agravarse las propias contradicciones económicas de cada país, muchas naciones han tenido que plantearse como primer reto, frente a la crisis, la necesidad de recuperar libertades y fortalecer las bases consensuales del Estado. México no quedó exento de esa crisis, que cuarteó dogmas y paradigmas.

Pero, a diferencia de lo que ha ocurrido en otras latitudes, el gran acierto del régimen de la Revolución mexicana ha sido trascender en los momentos críticos con una respuesta democrática a la sociedad plural. Se ha dado cauce a nuevas formas de participación; se han introducido reformas sociales y se ha dado impulso a reformas que han permitido fortalecer las representaciones de la sociedad. Contamos con un capital político fundamental, fincado en la solidez de nuestras instituciones y en la reciedumbre de un orden constitucional arraigado profundamente, no sólo en la práctica política y en la organización básica de la economía, sino en la conciencia colectiva de la nación, garantizando en los momentos más difíciles la cohesión última de la sociedad.

Desde su inicio, el gobierno del presidente Miguel de la Madrid viene conduciendo, frente a la crisis, un profundo proceso de cambio basado en el derecho. El cambio, para adquirir legitimidad y solidez, debe ser un proceso normado por el sistema político y supeditado al derecho, para ser factor de mayor fortaleza sin derivar en arbitrariedades. Por ello, el cambio que se está realizando es el que las mayorías demandaron durante la pasada campaña electoral, y es el que requiere la nación para enfrentar nuestros problemas y mantenernos en la senda del progreso. Nuestro país tiene que adaptarse a las nuevas circunstancias de su entorno internacional, superando a la vez viejos problemas acumulados a lo largo de nuestra historia, pero lo hace manteniendo una cohesión básica entre el pueblo y su gobierno, lo que constituye elemento fundamental de nuestra vida como nación independiente.

México vivía a fines de 1982 serios problemas económicos y sociales. A los problemas estructurales de baja capacidad de ahorro, desigual distribución el Ingreso y baja productividad, se aunaban, complicados por ellos, una situación hiperinflacionaria, la recesión económica, la duplicación de la tasa de desempleo, un elevadísimo déficit público, la pérdida de la soberanía monetaria, una de las deudas más elevadas del mundo y la virtual inexistencia de reservas internacionales. A la crisis económica se sumaba el encono social que estaba ya generando y el riesgo de inestabilidad política que podía significar.

Para enfrentar una crisis de esta magnitud, el gobierno de la república adoptó una estrategia integral basada en los siguientes puntos:

1. Reafirmar la vigencia de la Revolución mexicana y de los principios básicos, emanados de la Constitución de la República.

2. Clarificar la relación entre Estado y sociedad civil a nivel político y económico.

3. Integrar una estrategia congruente de cambio, enfrentando simultáneamente los problemas estructurales y coyunturales de la crisis.

4. Subrayar las acciones del Sistema de Planeación Democrática, como elemento indispensable para ordenar y estimular el diálogo entre el Estado y la sociedad sobre las estrategias del desarrollo.

Estos principios básicos se vieron acompañados por la voluntad política de llevarlos a cabo y por la capacidad institucional para iniciar de inmediato las acciones correspondientes.

Las decisiones ejecutadas alrededor del Plan Inmediato de Reordenación Económica (PIRE) y del Plan Nacional de Desarrollo (PND) han permitido tener avances importantes: se ha detenido la espiral inflacionaria y se avanza decididamente en el combate a la inflación; la economía ha vuelto a crecer, incluso por encima del aumento demográfico; la tasa de desempleo abierto ha empezado a reducirse por la importante generación de nuestras fuentes de trabajo; las finanzas públicas se han ido saneando, sin desatender en el presupuesto rubros fundamentales del gasto social en educación, salud, alimentación y vivienda; se han restablecido las reservas internacionales y se han renegociado la deuda externa. Enfrentamos todavía muchos problemas; unos heredados, otros provocados por la crisis; baja en el nivel de vida, insuficientes exportaciones, elevada inflación y excesivo servicio de la deuda. Pero la acción decidida del gobierno en materia económica permite que sigamos avanzando en su corrección.

Paralelamente al proceso de reordenación económica, venimos avanzando en los cambios estructurales que requiere el país en materia de eficiencia productiva, equidad, redistribución geográfica y pleno uso de su potencial de desarrollo. Uno de los puntos centrales de la estrategia de cambio estructural que contiene el Plan de Desarrollo consiste en precisar la relación entre el Estado y la sociedad, en el marco de nuestro régimen de economía mixta Y manteniendo la responsabilidad del Estado para conducir el proceso de desarrollo.

El tema de rectoría del desarrollo despierta en lo fundamental un gran sentido de responsabilidad entre los servidores públicos. Sin embargo, en algunos ámbitos de la sociedad, genera temor a un desmedido intervencionismo gubernamental o interés por hacer crecer en exceso la burocracia estatal. Es indispensable precisar términos y conceptos, porque a veces, sea por confusión analítica, sea por razones políticas, se le da a la rectoría del Estado una connotación que no tiene.

En primer lugar, conviene distinguir los términos de nación y de Estado. En la época moderna, la nación es un concepto político que, si bien puede ser sólo definido en relación con el Estado, no se identifica con él. La nación representa una comunidad definida por factores objetivos como la población, el territorio o la lengua, pero sobre todo unida por una identidad cultural. La cultura es el terreno donde se expresa la idea de nación; cultura en el sentido de sentimiento de solidaridad, deseo de preservarla y desarrollarla en el acontecer histórico y, a partir de ahí, capacidad para generar instituciones políticas autónomas. No en vano Los sentimientos de la Nación marcan el inicio de nuestra lucha independiente y el arranque largo, azaroso y difícil, desde Chilpancingo a Apatzingán, del proceso constitucional mexicano.

El Estado es la organización política de la nación, y a la vez es la sociedad políticamente organizada. Por ello, su ámbito de acción se da en las relaciones de poder. De la necesidad de someter el ejercicio del poder a una norma jurídica, se derivan las ideas centrales del derecho constitucional, en particular la fundamentación de la acción del Estado en el concepto de soberanía, tanto en su dimensión externa de soberanía nacional frente a la competencia de los demás Estados nacionales, como en su dimensión interna de soberanía popular, respetuosa de los derechos básicos del hombre.

Se ha señalado así que un elemento esencial del Estado moderno es su capacidad para preservar la soberanía de la nación, manteniendo la identidad cultural, conservando el control del territorio, y defendiéndose contra el posible uso de la fuerza por parte de otros Estados nacionales. En este sentido, la capacidad de acción de un Estado se ve influida por la situación económica interna y externa; por su posición geográfica; por su voluntad política de llevar a cabo las transformaciones que demanda la población para su propio beneficio; y por su amplitud de movilización social y eficiencia administrativa.

En el ámbito interno, el concepto de soberanía popular se traduce en las sociedades modernas en la capacidad de consenso, necesaria para el desarrollo y el fortalecimiento del Estado. En un régimen democrático, ello es indispensable para consolidar la autoridad política que el Estado requiere para enfrentar las situaciones extensas desfavorables y evitar en lo interno el desarrollo de conflictos sociales.

Algunos consideran que la acción del Estado es un reflejo de los grupos en pugna, Y en particular lo consideran un mero mandatario de los grupos dominantes. Otros suponen que el Estado es la instancia que crea y organiza la sociedad. Sin embargo, posiciones así de extremas pueden resultar simplistas. La vida política no puede reducirse a la dinámica de fuerzas socioeconómicas. El Estado no es la arena política donde se dirimen los conflictos sociales. Hay una autonomía relativa del Estado respecto de los diversos grupos que actúan y compiten en una sociedad plural. Por ello debe rechazarse la posición reduccionista que considera que las formas del Estado varían simplemente en correspondencia con los modos de producción.

El Estado opera ciertamente en el contexto de relaciones socioeconómicas entre grupos y clases; de las actividades de los grupos sociales cuando éstos reflejan sus intereses en organizaciones políticas, y de la dinámica internacional. Para ejercer su responsabilidad, mantener respeto del exterior y conservar la armonía interna, el Estado tiene que obtener recursos de la economía; pero puede y debe canalizarlos de acuerdo al interés general y no de un grupo o clase particular.

Si bien no crea a la sociedad, el Estado influye en su desarrollo y en su dinámica. El proceso por el cual un Estado toma forma produce hábitos, necesidades y concepciones en la sociedad, creando entre dirigentes y población una disposición específica que favorece las particularidades del desarrollo social. Existe interacción entre el Estado y la sociedad civil, pero ambos tienen tareas autónomas de acción y desarrollo. Puede decirse, como lo han afirmado algunos pensadores destacados como Hegel o Gramsci, que hay una sociedad política integrada por instituciones públicas como la burocracia, las cortes o los servicios de seguridad, y una sociedad civil integrada por escuelas, intelectuales Y artistas, organizaciones populares, sindicatos, partidos políticos, y empresarios, entre otros. El Estado, cuando logra equilibrio entre la sociedad política y la sociedad civil, garantiza el cumplimiento del interés general.

Esta distinción entre el Estado y la sociedad civil es fundamental para entender la importancia de desarrollar las instituciones y ampliar el campo de acción de la sociedad civil; es ahí donde se tienen que formar organizaciones con una conciencia social clara; es ahí donde diferentes grupos deben lograr establecer su liderazgo en los campos culturales Y políticos; y es a partir de ahí, mediante la participación popular, que puede expresarse la crítica y la disidencia y a la vez generarse el consenso en lo fundamental. Por ello es crítico fortalecer la estructura de la sociedad civil.

El Estado en su integración adopta diversas formas. Tal vez la síntesis más clara está en la clasificación de Aristóteles y en los ciclos constitucionales de Polibio: el gobierno de uno, de pocos y de muchos, es decir, la monarquía, la aristocracia o la democracia que pueden degenerar en la tiranía, la oligarquía y la anarquía. Las formas de Estado establecen las características del gobierno. Pero no debe confundirse, como ocurre en ocasiones, Estado y gobierno: los gobernantes son las autoridades del Estado y el gobierno son las prácticas de los gobernantes; los actos del Estado se expresan, en consecuencia, mediante las acciones de los gobernantes.

En Atenas, la comunidad de ciudadanos reunidos en el Ágora constituía al gobierno. Las formas de gobierno son hoy mucho más complejas: se dan en general, sistemas de representación democrática, una separación de poderes y una estructura federalista; se subraya, también, la necesidad de un Poder Ejecutivo fuerte, sobre todo para enfrentar la competencia entre los Estados nacionales. Con variantes de país a país, el derecho constitucional, al normar el funcionamiento de las instituciones mediante las cuales se expresan las acciones de gobierno, persigue conjugar, en un momento histórico dado, legalidad Y legitimidad, es decir, normatividad y consenso.

No es posible concebir que exista un régimen jurídico si no hay una organización social que lo defina, lo garantice y aun lo proteja. Ciertamente, el derecho tiene una base racional y ética, pero la formulación explícita y expresa de un orden jurídico es producto de una cultura que se da en un lugar y en un tiempo determinado. Por ello, la historia ha ido justificando y conjugando formas de gobierno que reflejan cambios en la situación internacional, es decir, en la competencia entre Estados, modificaciones en las estructuras socioeconómicas internas y presiones de los intereses organizados políticamente.

Desde el siglo XV la historia moderna del mundo estuvo condicionada política y económicamente por el desarrollo de una estructura continental en Europa, en la cual ningún Estado controló la totalidad del territorio europeo: la economía mundial dominada por Europa operó mediante un sistema político en cuyo interior competían varios Estados nacionales. Esta competencia dio lugar a un diseño político y a una filosofía del Estado centralista, que exigía modernizar tecnológicamente la administración y el ejército, teniendo como necesidad el aliento a la movilización y al nacionalismo.

En el siglo XIX, en Europa se configuran las tesis sobre el Estado que van a tener importante influencia sobre nosotros, La naciente burguesía buscó en el siglo pasado una teoría del Estado que expresara sus aspiraciones cívicas y construyó una nueva filosofía política que se va a reflejar en el liberalismo. El desarrollo del capitalismo introdujo cambios profundos en la agricultura y en la industria; ello provocó tensiones políticas entre los grupos sociales involucrados. La aristocracia apoyaba la monarquía, buscando mantener su posición privilegiada en la jerarquía social. Campesinos y artesanos tenían una posición radical, pues el nuevo desarrollo industrial les quitaba sus mercados, reducía sus ingresos y generaba desempleo en sus filas.

En ese contexto, las nuevas clases medias buscaban un justo término entre el anacronismo de la autocracia y el temor a la revolución popular; buscaban la creación de condiciones favorables al desarrollo del capital industrial. Propusieron un sistema de representación que restringiera al gobernante sin someterlo a todo el pueblo. Apoyaron una organización de la política, cambiando las reglas de acceso al poder, eliminando el nacimiento y enfatizando la riqueza. En el siglo pasado, el liberalismo político logró conciliar así un constitucionalismo prudente, que combatió a la nobleza, pero limitando la participación del pueblo, y proponiendo una industrialización irrestricta.

Frente a ello, se desarrollan amplios movimientos populares que propusieron equidad en la participación política e intervencionismo del Estado en la economía. El avance democrático requería de una base popular más amplia. El liberalismo mexicano del siglo XIX, influido por las ideas europeas, pero modificado por la realidad del país, va a proponer el equilibrio entre el respeto a la libertad individual y la necesidad de fortalecer la autoridad del Estado para combatir los privilegios. El dilema era construir un régimen de limitaciones constitucionales a la autoridad, en una situación en la cual las instituciones políticas eran débiles. José María Luís Mora, desde 1833 proponía una Constitución que permitiera un Estado fuerte administrativa y fiscalmente, para que pudiera secularizar la sociedad, institucionalizar la igualdad legal, enfatizando sobre todo la reforma educativa. En consecuencia, el liberalismo mexicano del siglo pasado va a enfatizar un Estado fuerte en el ámbito político, acompañado por el aliento al individualismo en el terreno económico.

El porfiriato, con su ánimo de construcción material y pacificación social, distorsionó la vigencia de la Constitución liberal de 1857. El librecambismo en materia económica se extendió sin límite, como lo ejemplifican los objetos declarados en la Ley Minera de 1892: "facilidad para adquirir, libertad para explotar, y seguridad para retener". La libertad fue monopolio de las clases poseedoras de la propiedad. La injusticia social prendió la mecha del tremendo movimiento de la Revolución mexicana de 1910.

La Constitución de 1917 armoniza el rechazo a un régimen de tiranía, reconoce que en la democracia es necesario un régimen presidencial fuerte que permita sumar la defensa del Estado frente al embate externo y organizar la conducción del desarrollo interno. Por ello, va a consagrar en el artículo 80, en la persona del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el principio del ejecutivo unipersonal, con el claro propósito de unificar el centro de decisiones y mando del ramo ejecutivo, que reúna las más importantes facultades administrativas y políticas del gobierno federal.

El presidente y el Congreso representan a la nación, y constituyen la instancia que suma el consenso y legitima la acción política. Sin embargo, como se ha dicho, el jefe del Ejecutivo tiene como electorado a la República entera, mientras que los miembros de ambas cámaras representan partes de dicho electorado. Incluso en tiempos de crisis, el presidente es el símbolo y la encarnación de la nación.

Hay que reiterar que la Constitución de 1917 aportó una nueva concepción de los fines del Estado. Inauguró la etapa del constitucionalismo social que ya no sólo contempla la estructuración de los poderes del Estado y la protección de los derechos del individuo, sino que establece también las bases fundamentales de la organización social y económica del país. Como se ha afirmado, por la naturaleza y las exigencias de la lucha revolucionaria, la preocupación central de los constituyentes del 17 fue establecer el esquema normativo de la organización y ejercicio del poder, y los principios que dieran sustento al nacionalismo, la democracia y la justicia social. Establecieron así las directrices para lograr la integración territorial y cultural de la nación, junto con las bases para la ruptura de la economía de enclave que había fomentado al porfiriato. En respuesta a la bandera inicial del sufragio efectivo y la no reelección, instituyeron los derechos políticos del régimen democrático.

Las condiciones de aquella época, de exigencias sociales, de defensa de la nación y participación popular llevaron al Constituyente a adoptar visionariamente las decisiones políticas fundamentales sobre el régimen de propiedad y los derechos de las mayorías a participar en la vida del país. Frente a los derechos individuales que limitan la función de la autoridad a asegurar el ejercicio de la libertad y el disfrute de la seguridad por parte de las personas, y los derechos sociales que reconocen a la desigualdad como premisa, obligan al Estado a una acción efectiva. Mientras las garantías individuales lo obligan a abstenerse, los derechos sociales lo obligan a intervenir.

A partir de estas orientaciones se fue dotando al Ejecutivo de los instrumentos de la rectoría conforme lo fueron exigiendo las realidades y los programas de los distintos gobiernos de la Revolución. Ello ha permitido conducir la acelerada modernización del país, en los principios democráticos y dentro de un equilibrio social y dinámico.

Las relaciones económicas de hoy, en relación al mundo y dentro de nUestro país, son mucho más complejas. La interdependencia de nuestros procesos productivos entre sectores y regiones es muy amplia, lo que lleva a efectos y reacciones en cadena ante los fenómenos económicos nacionales e internacionales. Hay que reiterar que la sociedad también ha cambiado. Las clases sociales y los diversos agrupamientos se han ampliado y fortalecido. El tejido social es hoy más rico y complejo. Existe ya un amplio y fuerte movimiento obrero, organizaciones campesinas, de clases medias, empresariales, de técnicos y profesionistas, cada vez más participantes e interconectados en un sistema de comunicación nacional y con posibilidades crecientes para expresar sus puntos de vista.

Por esta razón, fue necesario en diciembre de 1982, para fortalecer la estructura constitucional del sistema económico de la nación, que ésta, de nuevo, se reencontrara en sus orígenes, reafirmara sus valores y actualizara sus propósitos. En nuestro país, y en la época actual, no es posible separar el ámbito de la economía del de la participación y de los valores de la sociedad.

Como lo señala su exposición de motivos, las reformas a los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución se refieren a la rectoría del Estado y a la economía mixta, establecen un sistema de planeación democrática del desarrollo, fijan bases para el desarrollo rural integral y una mejor justicia agraria, definen de manera precisa las áreas reservadas exclusivamente al Estado y la función y desempeño de las instituciones, organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

En las reformas se ordenan las atribuciones del Estado en materia de planeación, conducción, coordinación y orientación de la economía nacional, así como aquellas de regulación y fomento. Por primera vez se cuenta con un conjunto explícito de atribuciones, congruente, definido en sus alcances, con instrumentos económicos perfeccionados y los fundamentos para llevar al derecho los nuevos conceptos económicos.