Part 5

En cuanto al comercio de hilos e hilados de algodón y fibras artificiales y sintéticas, estos bienes deberán ser también de fibras mexicanas, canadienses o estadounidenses para poder acreditar su denominación de origen. En el caso de los productos de seda y lino, y a condición de que su última transformación se haya realizado en la región, se establece una excepción a esta regla. Este segundo procedimiento para establecer la denominación de origen es conocida como "de hilo en adelante". Estas reglas de origen representan, para el sector textil, un incremento importante en el grado de integración acordado anteriormente por Estados Unidos y el Canadá en su Acuerdo Bilateral de Libre Comercio. Se considera, por otra parte, establecer, un régimen llamado niveles de preferencia arancelaria. Esta medida beneficiará a México, dado que está pensada para bienes que se produzcan en nuestro país y que no cumplan con la regla de origen; con dicho régimen estos productos podrán exportarse a los otros dos países signatarios del Tratado con aranceles preferenciales hasta por le equivalente a 77.8 millones de metros cuadrados de prendas de vestir, y 31 millones de metros cuadrados de tela sin confeccionar y otros artículos manufacturados, además de dos millones de kilogramos para hilos e hilados de algodón y fibras artificiales y sintéticas. El Tratado prevé la eliminación de trabas y obstáculos innecesarios al comercio de productos textiles y de la confección que puedan derivar de diferencias en las normas nacionales de etiquetado. Para ese caso se integrará un comité consultivo encargado de desarrollar un método de correspondencia u homologación al respecto, lo mismo en un sistema común de terminología, símbolos y métodos de etiquetar. En lo que respecta a las salvaguardas, considera una serie de medidas que impedirán que se presenten perturbaciones graves en la cadena productiva de la industria de los tres países durante le período de transición. En el caso de productos que satisfagan la regla de origen adoptada para el sector, los productores contarán con la posibilidad de restablecer el arancel vigente antes de que entrara en vigor el Tratado, o suspender la desgravación por un período máximo de tres años. Al concluir, el plazo, esta salvaguarda desaparecerá y se reemprenderá el programa de desgravación a partir del arancel que correspondiera en dicho año, debiendo anularse en el término originalmente pactado. Dicha salvaguarda sólo se podrá adoptar una vez por cada producto, pero el país exportador otorgándole concesiones comerciales por un valor equivalente, las cuales se aplicarán a otro producto del propio sector textil. Con respecto a las medidas de salvaguarda, en el caso de productos que no tengan la denominación de origen norteamericana, los países tendrán la facultad de imponer restricciones cuantitativas. Su plazo de aplicación también será de tres años, y no será menor que el monto exportado durante los 12 meses anteriores a la medida. México podrá mantener las restricciones que actualmente se imponen a las importaciones de ropa usada. Y, por su importancia para la industria textil de México, las disposiciones del Tratado prevalecerán sobre las provisiones del "Acuerdo Multifibras". Consideraciones La faceta principal del Tratado, en materia textil, es la garantía de acceso permanente de los productores mexicanos al mercado norteamericano. Esto abre nuevas y muy prometedoras perspectivas a la industria textil de México. El esquema de desgravación previsto, al incluir para nuestro país un calendario diferenciado con respecto al de Estados Unidos, cuya apertura será a la vez más rápida y más amplia, otorga a las empresas textiles nacionales posibilidades de ajuste y adaptación a las nuevas circunstancias competitivas que se derivan del Tratado. Los plazos de liberación previstos permitirán realizar inversiones y hacer las modificaciones de organización que se requieren para enfrentar la competencia e incursionar, con posibilidades de éxito, en el vasto mercado textil de la región. Las reglas de origen que se han adoptado para este sector de producción se caracterizan por su alto grado de integración, lo que permitirá que los beneficios del Tratado se queden efectivamente en la región. Es éste un elemento de estímulo para la inversión y la formación de capital en la industria textil de los tres países. para las empresas mexicanas, en particular, constituye un elemento potencialmente favorable por cuanto que les da la posibilidad de desarrollar economías de escala. Otra característica positiva de la reglamentación de origen que se ha adoptado consiste en la posibilidad de abrir intercambios complementarios entre las empresas textiles de la región, movimiento con el que se podrán aprovechar mejor los recursos disponibles, e incluso especializarse, en favor de su competitividad individual y del conjunto de la región, en estratos o "nichos" específicos del mercado. La incorporación de salvaguardas en la industria textil, tal como están estipuladas en el Tratado, protege las diversas manifestaciones de esta actividad en casos de emergencia que así lo ameritaran. No obstante, los procedimientos que se han incorporado eliminan la posibilidad de que las salvaguardas se utilicen de manera ilegítima para levantar nuevas barreras contra el comercio y en ara del proteccionismo nacional (no regional) que se necesita superar. Las disposiciones en el terreno textil facilitan el desarrollo para esta industria en su conjunto. La cadena productiva, que en este caso es especialmente amplia, cuenta con la posibilidad de desarrollarse también mucho. Tal es, por ejemplo, el caso de las fibras sintéticas, cuyas perspectivas se han venido a ampliar. Este tipo de fibras corresponde, precisamente a un segmento de la industria textil mexicana en que es muy competitivo internacionalmente, pues en la actualidad exporta cerca del 30% de su producción. es además una actividad de mucha inversión y reinversión en instalaciones, materiales y equipo (intensiva en materia de capital), sujeta a continua innovación y modernización tecnológica. Su principal desventaja ha sido hasta ahora la imposibilidad de realizar verdaderas economías de escala, faceta crucial en industrias que, como ésta, se caracterizan por fuertes inversiones de capital fijo. Gracias a las posibilidades de mercado que abre el Tratado de Libre Comercio, podrá irse eliminando esta restricción al impulsar las exportaciones. Estados Unidos constituye el mayor centro de consumo de productos textiles. Actualmente realiza ese país importaciones por cerca de 30,000 millones de dólares anuales. Mientras que a México sólo le corresponde el 3% de ese mercado, los países de la costa asiática el Pacífico, aun cuando enfrentan cuotas y aranceles elevados, son de origen de más del 50% de esas importaciones. Con el acceso privilegiado que tendrán los textiles mexicanos al entrar en vigor el Tratado, y con base en el aprovechamiento de nuestras ventajas competitivas (costo, edad y productividad de, la mano de obra, ubicación geográfica y logística -dentro de la cadena de producción regional- disponibilidad de materias primas), las empresas mexicanas están en posibilidades de incrementar considerablemente su presencia y penetración en el mercado norteamericano. Dadas las características de la industria textil mexicana y de la competencia mundial en esta rama de producción, las disposiciones previstas podrán sentar las condiciones con las que se promueva un nuevo ciclo de desarrollo para una industria en la que México cuenta con una añeja tradición. Este ciclo nuevo, de realizarse efectivamente, se podrá verificar en toda la cadena textil, la cual representa una de las más vastas, amplias y complejas de la industria moderna. Los estudios de prospecto sobre los resultados que se pueden obtener en este sector prevén un importante incremento de la inversión y, con ello, una ampliación del empleo. CAPITULO IV REGLAS DE ORIGEN Marco de referencia El tema de las reglas de origen se aborda en la segunda parte del Tratado "Comercio de bienes", en el capítulo IV "Reglas de origen", y en los artículos 401 a 415. El capítulo cuenta con importantes anexos, como el 401, con dos seccioens, "Nota general interpretativa" y sección B "Reglas de origen específicas", que a su vez abarca 21 apartados con 97 capítulos. Cada capítulo contiene una referencia o partida (o incluso partidas) y su correspondiente regla aplicable, apoyada con una descripción de ciertos impuestos o fracciones arancelarias. Contiene también los anexos 403.1, 403.2 y 403.3 que cuentan con una lista de disposiciones arancelarias para el artículo 403(1), y una lista de componentes y materiales así como el cálculo del valor de contenido regional para el CAMI (empresa de coinversión formada por General Motors y la Susuki, con sede en el Canadá), respectivamente. Las reglas de origen son elemento esencia para cualquier acuerdo o programa que brinde una aplicación de arancel preferencial a un país miembro. Gobiernan estas reglas la determinación del país de origen de un producto importado. Han adquirido una importancia creciente en los últimos años, con el crecimiento de los aranceles como sustituto de las cuotas de importación en la política comercial para proteger a los productores nacionales, así como con el crecimiento de esquemas de gravación arancelaria, donde se prefieren las importaciones de unos países, (sujetas a trato preferencial) con respecto a otras. Al mismo tiempo, un facto más ha contribuido a incrementar la importancia de las reglas de origen: es el cada vez más usado concepto de la fábrica mundial (o proceso de globalización); mediante este sistema de producción, las empresas tienden a utilizar un número mayor de insumos (materiales y equipos) y procesos productivos de diferentes partes del mundo para beneficiarse de las ventajas relativas de cada país, tanto en la producción como en le intercambio de bienes. Las reglas de origen se usan con varios propósitos como la clasificación estadística, la aplicación de preferencias en compras gubernamentales, la aplicación de impuesto antidumping (contra la competencia desleal que abarata artificialmente los bienes) y de reglas de etiquetado, así como para clasificar las cuotas de exportación, los aranceles preferenciales y al asignación de recursos financieros para apoyar el intercambio de bienes entre dos o más países. En general, esas reglas se han elaborado para garantizar que se asigne como origen de un producto el lugar donde se lleve a cabo el último proceso productivo de importancia. Por lo general este proceso debe ser la actividad de más trascendencia (por ejemplo, medida en cuanto al valor total o fina de un bien, lo que designan los técnicos como valor agregado) entre los procesos productivos que se realizan en cada uno de los países que hayan participado en la fabricación del producto de que se trate. Esta etapa debe ser lo suficientemente importante como para considerar que el país de origen realiza una verdadera aportación económica al producto, y que ésta fue la más reciente de tales procesos significativos. En el caso de México, las reglas de origen se han usado de manera muy limitada. El objetivo principal de estas reglas, dentro de la política comercial mexicana, ha sido cumplir con los requisitos necesarios para recibir las concesiones que otorgan por preferencia nuestros principales socios comerciales. En el caso de Estados Unidos, las reglas de origen han desempeñado un papel importante en ciertos sectores como el textil y en lo general, en la práctica de otorgar preferencias como parte de ciertos acuerdos comerciales. Entre estos convenios se destacan los siguientes: Los Tratados de Libre Comercio entre Estados Unidos e Israel, el Sistema Generalizado de Preferencias, y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. En el caso del Canadá merecen mencionarse, entre otros, los siguientes convenios:

El Sistema Generalizado de Preferencias, y el propio Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y el Canadá

Estructura

Las reglas de origen definen los criterios mediante los cuales se establece si un producto debe gozar o no de trato preferencial. A eso se debe que este capítulo revista una importancia fundamental en el Tratado, dado que se refiere a un documento jurídico que establece las reglas que deben cumplir los bienes comerciados entre las partes para tener derecho a un trato arancelario preferencial.

Los tres propósitos fundamentales de este capítulo son:

A) Asegurar que los beneficios del Tratado se otorguen exclusivamente a bienes producidos en la región y que no se le llegue a utilizar como conducto para bienes que tengan una elaboración total o mayoritaria en países que no formen parte de la América de Norte.

B) Establecer un conjunto de reglas claras y de sencilla aplicación, para que los exportadores puedan hacer uso expedito de ellas sin incurrir en grandes costos ni complejidades operativas, y que puedan las autoridades obtener así los buenos resultados que se esperan.

C) Reducir en mucho y de manera efectiva los obstáculos administrativos que enfrentan los importadores, importadores y productores que puedan y quieran desempeñarse en el marco del Tratado: tanto los mexicanos como los canadienses y estadounidenses.

Es importante señalar el hecho de que México sólo se beneficiará del trato arancelario preferencial si los componentes, que por razones técnicas o de disponibilidad sea necesario traer de fuera del área, se combinan con ingredientes o insumos nacionales en una cantidad significativa, o siempre que éstos sean también sujetos de una elaboración sustancial en nuestro territorio. si, ante la carencia de reglas de origen o por efecto de disposiciones laxas, no se establecieran límites para el uso de materiales o insumos de fuera del área, México podría convertirse en un mero puesto de paso de productos externos destinados a Estados Unidos o el Canadá, lo que nos impediría aprovechar los beneficios del Tratado. En síntesis, puede asegurarse que el objetivo de encontrar un punto o nivel de contenido regional óptimo constituye un expediente fundamental para promover el desarrollo de la industria de toda la región, a la vez que se fomenta con ello el establecimiento de un núcleo importante de proveedores eficientes y competitivos en los tres países. Además, si se estipularan reglas menos restrictivas de lo que aquí se ha bosquejado, eso sería tanto como abrir completamente nuestro mercado no sólo a los socios de la región sino también el resto del mundo. En tales circunstancias, los productores de otros países encontrarían un aliciente en esa relajada reglamentación de origen para realizar el mínimo de los procesamientos en territorio de Norteamérica, y así gozar del trato preferencial que sólo puede y debe ser prerrogativa exclusiva de los países comprometidos en el Tratado. Esto obviamente, traería como consecuencia la concesión de acceso a nuestro mercado al resto del mundo sin obtener de éste nada a cambio. Las reglas de origen no constituyen en sí una regulación de uso forzoso. Son más bien una condición de uso opcional para quienes comercian con las economías del área, siempre que aspiren a gozar del trato arancelario preferencial. En el marco del Tratado de Libre Comercio se convino, pues, establecer tres criterios fundamentales para determinar el origen de los productos que se comercian en la región: A) Para que un bien se considere originario de la región, basta con que se produzcan íntegramente en el territorio de alguna de las partes. En el caso de un acuerdo como éste, conformado exclusivamente por países integrantes de una región, el grado de integración que se busca fortalecer es el de carácter regional. Ejemplos del tipo de productos que cumplan con el primer criterio para determinar el origen son los animales criados o nacidos en la región, las especies botánicas cuyo fruto se cosechen en algún país del área, y los productos extraídos del subsuelo de cualquiera de los países de la América del Norte. B) Para admitir un cambio de clasificación arancelaria del Tratado establece el proceso mínimo de transformación que deberán experimentar las materias primas o semielaboradas para que el bien final se pueda considerar de todos modos originario de la región. Dado que para aplicar este criterio se requiere que haya compatibilidad en la clasificación arancelaria de las diversas mercancías, el documento utiliza el Sistema Armonizado del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, al cual pertenecen los tres países firmantes. Este método elimina las decisiones personales de funcionarios o discrecionalidad, y lleva a lo mínimo el casto administrativo para los exportadores; es, por lo demás, el criterio más utilizado, toda vez que en él se basa exclusivamente más de dos terceras partes de los 11,000 gravámenes o fracciones arancelarias de la tarifa del impuesto general de importación de México. Sin embargo, no en todos los casos puede recurrirse a este criterio, puesto que hay casos donde se puede dar una transformación sustancial sin que ocurra el cambio arancelario, ya que la clasificación arancelaria no es exhaustiva ni, por tanto, representativa de todas las mercancías que las tres economías nacionales pueden comerciar entre sí.

Que exista la posibilidad de que se de esta situación, es una de las razones para emplear un tercer criterio, basado en el requisito de contenido regional.

C) Se plantean, pues dos posibilidades para calcular el grado de contenido regional. La primera es la denominada del valor de transacción que, en síntesis, se define como el valor con el que se comercia el producto es cuestión menos el valor de los materiales importados que proceden de países no signatarios del acuerdo preferencial. El resultado de esta sustracción se divide entonces entre el valor total de transacción. La otra opción es la denominada de costo neto, en la que se establece una fórmula para determinar el costo una vez excluidos los rubros específicos en cada caso. El costo neto se define así como el costo total menos lo gastos de promoción de ventas, regalías, embarque, empacado y costo de financiamiento.

El Tratado deja al arbitrio del exportador el elegir el método para estimar el valor o agregado, salvo en los casos del sector automotriz y el calzado, y aquellos en los que el Código de Valorización Aduanera del GATT no permite usar el método del valor de transacción, excepciones todas éstas donde sólo se podrá aplicar el criterio de costo neto. Para no inhibir el comercio de mercancías, se incorpora también el concepto de mínimos, el cual permite considerar originarios de la región los productos que contengan ingredientes o insumos extrarregionales que no cumplan con una regla de origen específica, siempre y cuando estos materiales representen menos de 7% del valor de transacción del producto final.

Las operaciones que, al llevarse acabo, traen como consecuencia que un bien o mercancía específica no se considere originario de la región son, por definición, los casos de ciertos tipos de bienes que, disueltos en agua o en otra sustancia, no alteren esencialmente sus características, o el caso de cualquier producto cuyo precio se haya estipulado con dolo, respecto de lo cual se pueda demostrar a partir de pruebas suficientes que el objetivo de tal operación es precisamente evadir lo dispuesto en este capítulo.

Con el propósito de volver más eficiente la tramitación aduanal, el capítulo quinto del Tratado, referente a procedimientos aduanales, establece la obligación de solicitar el respectivo certificado de origen. Consideraciones El texto de este capítulo de las reglas de origen augura beneficios a los productores y exportadores mexicanos. Por una parte, como se mencionó, evitará la reventa o triangulación y facilitará considerablemente el comercio libre de la región, y, por la otra, al permitir que se incluya en los diversos productos de cierto contenido extrarregional, se reconoce la importancia del proceso de comercialización multinacional o globalización, favoreciendo así la competitividad de la economía regional.

Gracias a su equilibrado diseño, este capítulo garantiza que no se otorgue a mercancía alguna el trato preferencial sin que cada producto denote una muy considerable elaboración industrial dentro de la región. De esta manera, y mediante la inversión de países del área y de fuera, se fomenta a la apertura de un número mayor de fuentes de empleo en los países que conforman el área de comercio libre. Bien puede decirse, pues, que este capítulo representa un conjunto de reglas claras que determinan si procede o no el aplicar el trato preferencial a las mercancías.

Hacer gran uso del método denominado salto arancelario, reduce, además, los costos de aplicación y elimina los dictámenes personales o discrecionales con respecto a la determinación del origen de los productos con los que se aspire a comerciar.

CAPITULO V

Marco de referencia

El capítulo V, "Procedimientos aduanales", se incluye en la segunda parte denominada "Comercio de bienes". Consta de 14 artículos y seis secciones. Los procedimientos aduanales desempeñan un papel básico en el comercio internacional. Ante el flujo creciente de bienes que circulan a través de las fronteras nacionales, la adecuada reglamentación jurídica de tales procedimientos bien a ser un imperativo para el comercio multilateral, regional y nacional. Es bien sabido que los procedimientos aduanales confusos y deficientemente reglamentados constituyen una barrera contra el comercio libre entre las naciones.

El Acuerdo General sobre Aranceles han sido el ámbito donde la reglamentación jurídica de este importante rubro ha alcanzado su mejor expresión. Específicamente, a consecuencia de la Ronda de Tokio, llevada a cabo entre 1973 y 1979, en varios artículos del GATT se definen parámetros efectivos para simplificar la gran diversidad de métodos y sistemas que había en relación con los procedimientos aduanales.

Los Artículos VII al X del GATT norman los procedimientos de aduna y cubren variedad de puntos, entre los que se destacan los siguientes: la valoración de los bienes, tema del artículo VII y del Código de Valoración Aduanera, ordenamiento que trata de definir reglas para los países que tienen como base de valoración el precio real pagado por un bien; las limitaciones a las multas y formalidades que las partes pueden imponer a otras por incumplimiento de las normas aduaneras (artículo VIII); limitaciones a los requisitos que se deban llenar con respecto a la señalización del origen de los productos (artículo IX), y la publicación clara y expedita de leyes reglamentos aduanales (artículo X). El sistema aduanero mexicano se basa en una considerable diversidad de disposiciones, entre las que sobresale, por su importancia, la Ley Aduanera vigente y su Reglamento y las tarifas de importación y exportación, así como las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia aduanera y las que le confieren otras leyes. De la Ley Aduanera conviene señalar, por su relación con el Tratado, el título segundo, "Control de aduana en el despacho"; el título tercero, "Impuestos al comercio exterior" y el título cuarto, "Regímenes aduaneros".